臺灣高等法院花蓮分院民事判決 100年度重上國字第1號上 訴 人 許慧菁訴訟代理人 陳清華律師被 上訴 人 花蓮縣花蓮地政事務所法定代理人 黃一釗訴訟代理人 張麒瑋訴訟代理人 葉明娟訴訟代理人 簡燦賢律師複代理人 吳秋樵律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國100年4月8日臺灣花蓮地方法院100年度重國字第2號第一審判決提起上訴，本院於100年11月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：
(一)花蓮溪出海口附近，包○○○鄉○○段○○○○號（「重測前為：月眉段0000-0000地號」，以下簡稱：系爭土地）等多筆土地，前經行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定為「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之花蓮溪口附近自然保護區，並於74年11月16日編定公告為「風景區、生態保護用地」，嗣因包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，50年辦理土地登記時即詮定為「旱」地目，花蓮縣花蓮地政事務所認為符合內政部76年1月9日臺(76)內地字第471586號函揭示之「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨，先於92年3月17日將上開位於花蓮溪口附近，包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，辦理更正編定為「風景區、暫未編定」，再於92年6月19日依據山坡地可利用限定查定結果辦理補註用地別為「風景區、農牧用地」，上揭包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，因濱臨花蓮溪出海口，又與海岸線近在呎尺，原為土壤貧瘠之不毛之地，乏人問津，惟隨著興建農舍法令之放寬，上揭包括系爭土地在內之編定為「農牧用地之山嶺段土地，一夕之間水漲船高，一躍成為得以興建農舍之農牧用地，炙手可熱。
(二)上訴人得知上揭位於花蓮溪口之山嶺段地號土地，編定為得以興建農舍之「風景區、農牧用地」之後，遂於94年6月22日以新臺幣（下同）608萬元向訴外人陳慈美購買亦編定為「風景區農牧用地」之系爭土地，並著手規劃農舍興建事宜，嗣後與系爭土地毗鄰之山嶺段110-2地號土地所有權人，於96年間向花蓮縣政府申請農舍建造執照，亦已獲准。豈料上訴人嗣依約以出賣人陳慈美名義申請建造執照之後，花蓮縣政府竟以「因基地位居花蓮沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地於93年8月3日更正編定為『風景區、農牧用地』仍有疑義，在疑義未釐清前，將涉有妨礙區域計畫法，暫緩辦理建造執照」云云，將原件檢還上訴人，上訴人不服花蓮縣政府上揭行政處分，以出賣人陳慈美名義向內政部提出訴願，惟遭內政部訴願決定以「本案『風景區、農牧用地』之編定應屬錯誤」、「系爭土地係坐落『臺灣沿海地區自然環境保護計畫』劃設之『花蓮溪口附近自然保護區』範圍內，屬『臺灣東部區域計劃（第一次通盤檢討）之限制發展區域』，既該區域計畫劃定系爭土地為限制開發地區，不宜興建建築物…」為由駁回訴願，致使灸手可熱得以興建農舍之系爭土地，一夕之間淪為一文不值不得興建農舍之生態保育地。
(三)系爭土地係被上訴人機關之公務員於執行職務時，疏未詳查，誤將系爭土地編定為「風景區、農牧用地」，致使上訴人以為系爭土地得以興建農舍，斥資608萬元購地，而與系爭土地毗鄰之山嶺段110-2地號土地又曾蒙花蓮縣政府核准農舍建造執照，印證系爭土地得以興建農舍之價值，倘被上訴人機關不為上述編定，而係編定為「生態保護用地」，上訴人即不可能斥資購買系爭土地，故被上訴人機關錯誤編定系爭土地使用地類別，導致上訴人以為系爭土地為得以興建農舍之農牧用地，斥資608萬元購地及支出規劃興建農舍之設計費用5萬元，共計損失613萬元。
(四)對被上訴人抗辯之陳述：㈠系爭土地花蓮縣政府拒絕核發系爭土地建造執照之理由為
「系爭土地於93年8月3日更正編定為『風景區、農牧用地』仍有疑義」，與系爭土地面積不足及是否已公告為限制開發地區，並不相干，況且，系爭土地位於限制發展地區，不得興建農舍，乃是系爭土地重新更正編定為「風景區、生態保護用地」之結果，並非自始不得興建農舍，此○○○區○○○○段○○○○○○號土地，業已取得建造執照，並非自始不得興建農舍自明。而被上訴人機關於山嶺段110-2地號土地之農舍建造執照，經內政部以「風景區、農牧用地」之編地應屬錯誤為由，駁回建照執照之申請後，即於98年4月12日辦理系爭土地之更正編定，益足證系爭土地係因編定錯誤致無法興建農舍，否則系爭土地之編定若與能否興建農舍無關，被上訴人機關又何必於訴願決定後即辦理系爭土地之使用編定？又被上訴人機關於92年間，將包括系爭土地在內之山嶺段110-2地號等多筆土地，由「風景區、生態保護用地」，更正編定為「風景區、農牧用地」，係因被上訴人認為該等地號土地符合內政部76年l月9日臺（76）內地字第471586號函揭「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者，自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨所致，足認系爭土地得否興建農舍，與系爭土地編定錯誤，息息相關。故被上訴人機關以系爭土地在非都市土地使用編定公告前既已公告限制發展地區，其後土地使用編定或更正均無法改變已列為限制發展地區之事實，被上訴人機關之更正編定與上訴人無法興建農舍所致之損失無關等節，不足採信。
㈡依農業用地興建農舍辦法第2條規定「依本條例第18條第3
項規定申請興建農舍之申請人應為農民，並符合第3條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法省（市）施行細則、台北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理，不受本辦法所定申請興建農舍相關規定之限制。」系爭土地出賣人陳慈美，係於89年1月4日農業發展條例修正前之83年3月31日取得系爭土地所有權，依上開規定，上訴人以出賣人陳慈美名義申請農舍建造執照，並不受法定興建農舍面積0.25公頃之限制。故被告機關主張系爭土地面積未達法定興建農舍面積0.25公頃，拒絕國家賠償等節，亦不足採信。
(五)爰依國家賠償法第2條第2項前段、第8條第1項規定提起本訴。並聲明：㈠被上訴人應給付上訴人613萬元，及自國家賠償請求書送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；㈡訴訟費用由被上訴人負擔；㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：
(一)國家賠償責任，應以上訴人受有損害為前提。系爭土地之現時所有權人為陳慈美，上訴人僅為抵押權人，而抵押權係屬擔保債權，現時該債權並未發生已屆清償期未獲清償、因移轉不足清償擔保債權或請求債務人清償而未獲清償等情形，原告藉設定抵押權之方式，來保障其債權，該債權迄今仍屬得完整請求，故其主張受有損害既非事實，被上訴人自不必負擔國家賠償責任。
(二)依據非都市土地使用管制規則第6條第2項規定：「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」系爭土地位於花蓮溪口附近自然保護區，依花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』之保護區範圍內，其公告事項保護措施除必要之安全設施外，禁止其他建設行為。故花蓮溪口自然保護區範圍內土地在非都市土地使用編定公告前即已公告限制發展地區，其後編定或更正何種用地亦無法改變已列為限制發展地區之事實。再則建築執照之准駁屬建管單位之權責，禁建區範圍內不論土地編定為何，均屬於禁建土地。上訴人將興建農舍之許可及土地價值之預期，所導致之經濟上之損失，歸責於被上訴人機關依法更正編定，實有倒果為因之誤。
(三)系爭土地無法興建農舍，係因坐落於行政院核定限制發展地區之自然保護區範圍內，而非被告機關更正使用編定所致。而山嶺段更正編定之相關疑義之始瑞起於花蓮溪口自○○○區○○段○○號土地所有權人莊００向花蓮縣政府陳情將上開土地由原編定「生態保護用地」更正編定為「農牧用地」，茲經花蓮縣政府90年10月4日席地用字第104664號函復陳情人，略以…：「二、查本案土地為行政院核定『台灣沿海地區自然環境保護計畫』花東沿海保護區計畫自然保護區範圍，且係屬山坡地範圍內『旱』目土地，得依…檢具相關文件之一逕向花蓮地政事務所辦理更正編定為『暫未編定用地』並俟台端依規逕向水土保持局第六工程所申辦山坡地土地可利用限度查定後，再據以辦理補註崔用地類別」，同時以正本函囑被上訴人機關遵照辦理。其後該自然保護區內如有土地所有權人向被上訴人機關申請更正編定，即依上開花蓮縣政府函示報府核定，才得將土地登記簿之使用編定更正為「農牧用地」。被上訴人機關在更正編定過程中僅係執行作業登記單位，均依花蓮縣政府來函意旨辦理更正編定之登記。而被上訴人機關執行系爭土地更正使用編定之「登記職務」時，並無違法情事，上訴人因系爭土地買賣契約，無法依其預期所導致之損害，應依民法債務不履行之相關規定向系爭土地出賣人請求損害賠償，而非將債務不履行之損害歸責於系爭土地之編定。
(四)並聲明：㈠上訴人之訴及假執行之聲請均駁回；㈡訴訟費用由上訴人負擔；㈢如受不利益判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、原審審理結果，認系爭土地雖因被上訴人機關將原編定「風景區、生態保護用地」，錯誤編定為「風景區、農牧用地」，但因系爭土地位於保護區範圍內，無論使用地類別為因「風景區、生態保護用地」或「風景區、農牧用地」，均禁止為建設行為。故被上訴人機關錯誤編定，與上訴人無法興建農舍間，並無相當因果關係。況上訴人僅為系爭土地抵押權人，國家賠償責任並非押權擔保之範圍，上訴人以其為系爭土地抵押權人之地位，認為因被上訴人機關不許其以陳慈美名義在系爭土地興建農舍受有損害，而請求國家賠償，並無理由，應予駁回。其假執行之聲請亦因訴之駁回失所附麗，應併予駁回。
四、上訴人不服原審判決提起上訴，除引用原審之陳述外，理由補充略以：
(一)本件姑不論土地使用類別一旦編定錯誤，在尚未更正編定前，必然發生編定錯誤之效果，不可能發生正確結果，此觀臺灣高等法院臺中分院94年度上國更(一)字第2號判決中，臺中縣豐原地政事務所將「山坡地保育區農牧用地」錯誤編定為「山坡地保育區丙種建築用地」，在尚未更正編定以前，即發生農地變成建地之錯誤效果自明。原審判決一方面認定被上訴人機關將系爭土地使用類別更正編定為「風景區農牧用地」，於法不合，另一方面又認為系爭土地乃屬「自然生態保護區」，禁止任何建設行為，不發生錯誤編定之結果，理由自相矛盾已有未洽。且農牧用地不等於自然生態保護用地，地政概念南轅北轍，原審判決認定系爭土地雖錯誤編定為農牧用地，然仍屬性質不同之自然生態保護用地，須受限制開發之拘束，理由安在未見說明？難謂無理由不備之違誤。
(二)再者，花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告，為針對花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施之規範，並非花蓮縣政府對於農牧用地之保護規範，原審判決認定系爭土地編定為農牧用地後，仍須受上開花蓮縣政府針對自然生態保護區保護措施公告之限制，禁止建設行為，不啻認為農牧用地必須適用自然生態用地保護措施之規定，適用法則不當，殊屬違誤。
(三)抑且，花蓮縣政府原已核發毗鄰系爭土地，與系爭土地性質雷同之山嶺段14地號土地之農舍建築執照，嗣於內政部訴願決定書內，明確宣告該土地編定為農牧用地，係屬錯誤，花蓮縣政府旋以使用地類別編定錯誤為由，撤銷已核准之農舍建築執照，該行政處分亦先後獲得臺灣高等行政法院及最高行政法院支持而確定。則本件原審認定系爭土地錯誤編定為農牧用地，仍屬自然生態保護用地，禁止任何建設之見解，倘若無訛，上開花蓮縣政府及行政法院判決撤銷山嶺段14地號土地農舍建築執照應予撤銷之理由，應為「農牧用地仍屬自然生態保護用地」，花蓮縣政府核發執照認定錯誤，而非因被上訴人機關之使用地類別「編定錯誤」，從而可知花蓮縣政府認定錯誤，系爭土地無法興建農舍與被上訴人機關使用地類別編定錯誤，有舉足輕重之影響。
(四)花蓮縣政府曾核發與系爭土地同位於花蓮溪出海口自然生○○○區○○○段○○○○○○號土地農舍建築執照及山嶺段14地號土地之農舍建築執照，被上訴人將系爭土地編定為農牧用地之職務作為，連主管機關都因信賴登記絕對效力而核發農舍建築執照，況乎尋常人民？可見被上訴人之職務作為足令人民信賴農牧用地之絕對登記效力，而誤認系爭土地為可以興建農舍之農牧用地。農舍建築執照主管機關為花蓮縣政府城鄉發展局，並非被上訴人，雖能否興建農舍，除基地為農地之前提要件外，尚須符合其他法定要件，然本件上訴人請求者為被上訴人農牧用地登記錯誤，以致無法興建農舍之國家賠償，縱令系爭土地因其他要件不備，無法興建農舍，亦與系爭土地因被上訴人登記錯誤，應負之國家賠償責任迥不相牟，無礙於被上訴人應負登記錯誤，致系爭土地無法興建農舍國家賠償責任之認定，被上訴人針對登記錯誤之國家賠償責任，顧左右而言他，以不相干之面積不足提出抗辯，殊無可取。
(五)末查，被上訴人當年因疏未詳查，行政院73年2月23日台(73)交字第2606號函核定實施之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」之範圍，僅限於「花東沿海保護區計畫」之「水璉、磯崎間海自然保護區」，並未包括系爭土地所在之「花蓮溪口附近自然保護區」，因此誤將系爭土地在內之花蓮溪口附近，於編定公告前已為自然生態保護用地，一概錯誤編定為農牧用地，此有花蓮縣政府花蓮地政事務所97年5月26日花地所字第0970006988號函可稽，因之，上開行政院核定實施之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」內，已供農牧用地者除外之範圍，僅限於「水璉、磯崎間海自然保護區」之內容，實為認定系爭土地編定為農牧用地係錯誤之證據，並非認定系爭土地編定錯誤，在尚未更正編定前，仍屬自然生態保護用地之證據，系爭土地必俟由農牧用地更正編定為自然生態保護用地之後，始能回復其自然生態保護用地之原貌，原審判決認依上開行政院核定計畫，系爭土地雖錯誤編定為農牧用地，仍是自然生態保護用地，乃將系爭土地錯誤編定之效力及更正編定之效力混為一談，無異認定農牧用地等於自然生態保護用地，似是而非，亦有未洽。
(六)上訴人受損害之情形：
1.按基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益，民法第216條之1定有明文。
本件系爭土地編定為農牧用地係屬登記錯誤，於更正編定為自然生態保護用地之後，仍具有自然生態保護用地價值，因之，上訴人因被上訴人登記錯誤，以為系爭土地為農牧用地，斥資608萬元購買，所受損害為扣除系爭土地回復自然生態保護用地後，價值一落千丈，上訴人所受損害與被上訴人登記錯誤而更正編定息息相關，至為灼然。以公告現值計算之價值1,061,683元（計算式：1532.01㎡×693元/㎡≒1,061,683元），尚受有5,018,317元損害；另5萬元設計費為上訴人信賴農牧用地登記絕對效力而支出之農舍設計費用，倘若被上訴人未登記錯誤，上訴人不至於委託第三人規劃設計農舍，因之，5萬元設計費實為上訴人所受損害之一環，爰將上訴聲明縮減為請求被上訴人給付5,068,317元（計算式：608萬元－1,061,683元＋5萬元＝5,068,317元）。
2.按國家賠償法第2條第2項之規定，國家賠償請求權人，並不以所有權人為限，只要自由或權利遭受損害之人民，均可請求國家賠償，而人民不限於所有權人，本件上訴人因被上訴人登記錯誤而支出608萬元購買系爭土地，乃財產權於公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失遭受不法侵害之人民，依法請求國家賠償，於法並無不合。被上訴人抗辯上訴人並非系爭土地所有權人，不得主張國家賠償云云，尚有誤會。而出賣人陳慈美係於94年10月6日收訖買賣價金尾款後，將系爭土地交付上訴人使用，至若被上訴人將系爭土地更正編定為自然生態保護用地，則為出賣人陳慈美交付系爭土地，事隔3年半以後之98年4月8日，依民法第373條規定，對於系爭土地發生被上訴人登記錯誤之危險，必須由上訴人自行承擔，上訴人無法對出賣人陳慈美主張物之瑕疵擔保責任，又系爭土地使用類別登記錯誤，係可歸責於被上訴人事由所致，出賣人陳慈美並無可歸責事由，上訴人亦無從對出賣人主張債務不履行損害賠償責任，被上訴人抗辯上訴人可對出賣人陳慈美主張債務不履行損害賠償云云，要屬卸責之詞，洵不足採。
3.被上訴人當年係根據內政部76年1月9日臺(76)內地字第471586號函意旨，誤認系爭土地於50年辦理土地登記時，地目即詮定為「旱」地目，核符上開內政部函揭更正編定規定，故於92年3月17日辦理更正編定為「風景區暫未編定」，再於92年6月19日依據山坡地可利用限定查定結果辦理補註用地別為「風景區、農牧用地」，惟根據內政部72年12月頒布之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所載，花東沿海保護區計畫中五處自然保護區，其中已為農牧使用者除外之保護區僅有「水璉、磯崎間海岸一處」，被上訴人未遑詳究，誤認已為農牧使用者除外之範圍，包括系爭土地所在之花蓮溪口附近在內，並將系爭土地使用類別更正編定為農牧用地，顯係誤解上揭內政部函釋意旨，此觀花蓮縣政府於前揭臺灣臺北高等行政法院98年度訴字第2270號判決內容自明，可見系爭土地使用地類別登記錯誤，係被上訴人誤解首揭內政部函釋所致，具有可歸責事由，至於系爭土地地目或使用地類別編定，應由被上訴人根據內政部72年12月頒布之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」第30頁內容及相關地政法令加以判斷。
五、被上訴人答辯，除引用原審之陳述外，理由補充略以：
(一)上訴人所受損害之情形：
1.系爭土地依照民法及土地法規之規定，現所有權人為陳慈美，而上訴人僅具有抵押權人之身分，則依照民法關於抵押權之規定，上訴人所登記之抵押權係屬擔保債權，現該債權並未發生已屆清償期未獲清償、因移轉不足清償擔保債權或請求債務人清償而未獲清償之情形，上訴人根本未發生實際之損害，且上訴人對於訴外人陳慈美之債權，尚有訴外人陳慈美之其他財產可供清償，亦無有任何損害可言。退步言之，上訴人與訴外人陳慈美間之系爭土地買賣，是否以「可興建農舍」為前提，如非，則系爭土地縱無法興建農舍，亦屬符合債之本旨而提出給付，訴外人陳慈美自無須負擔任何債務不履行或瑕疵擔保責任，而上訴人亦不得以不能興建農舍作為其受損害之主張。倘兩造有約定需要配合興建農舍，現無法興建農舍，應由兩造循民法上錯誤之法律關係加以撤銷或因不可歸責於雙方當事人之事由，使原買賣契約之雙方均負回復原狀之義務，因而上訴人如已給付價金亦可全數索回，而不生任何損害。
2.承上，上訴人所受損害之範圍，除被上訴人主張無因果關係外，應先審究上訴人與訴外人陳慈美間之買賣契約內容，方能確認上訴人所受損害之範圍，而此部分上訴人均未提出及主張，應有加以釐清之必要。
3.上訴人主張其係以608萬元之對價向訴外人陳慈美購買系爭土地，因被上訴人更正編定之原因而無法合法興建農舍，致其所購買之系爭土地現值為0，進而主張其所受損害即為價金之全部，後再主張所受損害為現依公告現值計算後之殘存價值與608萬元之差額即5,068,317元云云。被上訴人並不爭執上訴人購買系爭土地價金係608萬元，然該土地實際之價值為何，應由上訴人舉證。蓋系爭土地係因上訴人誤認可以合法興建農舍，方才以608萬元之價值購買，並非其實際之土地價值即為608萬元。另，現系爭土地之價值以公告現值計算亦不合理，蓋公告現值之價值按通常情形較一般市值為低，且考量諸多因素，並非不能興建農舍單一原因所致，此一計算方法，亦難以苟同。
4.上訴人主張未興建農舍而支出設計規劃費5萬元，惟最終無法興建農舍，此為其所受損害，然被上訴人關於使用地類別之變更，並不影響系爭土地可否興建農舍，詳後述，因而該費用之支出，明顯與使用地類別之變更無關，即無因果關係，不應由被上訴人負損害賠償責任至明。
(二)依據非都市土地使用管制規則第6條第2項規定：「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」系爭土地位於花蓮溪口附近自然保護區，依花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』之保護區範圍內，其公告事項保護措施除必要之安全設施外，禁止其他建設行為。「禁建公告在先、編定公告在後」，花蓮縣非都市土地係74年11月15日公告實施編定，縱使該區尚未辦理土地使用編定，該區域仍已被公告劃定為禁建區域，其後編定或更正何種用地亦無法改變已列為限制發展地區之事實，亦即縱法令規定，非都市土地使用地類別編定為「農牧用地」者，並非即可完全依據「非都市土地使用管制規則」附表一規定之內容使用項目及許可使用細目為建築使用，故而系爭農地無論其用地別登記為何，面積大小為何，均不得興建農舍，詳如下述：
1.依據77年6月29日內政部台（77）內地字第608840號令修正發布之「非都市土地使用管制規則」，其第6條第1項規定：「依本規則規定得為建築使用之土地，其建築管理，依實施區域計劃地區建築管理辦法之規定辦理之」（同73年11月5日之規定），然其第7條規定「經編為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。各種使用地容許使用之項目及附帶條件如附表一」，因而，依據本次修正已規定，若其他法律有禁止或限制使用之規定者，則須優先適用該禁止或限制使用之規定。
2.又依據80年3月6日內政部台（80）內地字第907023號令修正發布之「非都市土地使用管制規則」，將前次修正之「第7條」挪為同管制規則「第6條」。而該規則之第6條第1項則未有變更。
3.行政院73年2月23日台73交字第2606號函即准內政部所報之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」之施行，並指示該計畫中「花東沿海保護區」由臺灣省政府主辦，其並劃定五大自然保護區，其中「花蓮溪口附近」之區域為海岸山脈北端，包括花蓮山附近第一條稜線及海岸公路以東至海岸線所涵蓋之地區。而其所謂之保護措施則羅列14項，包括⑴非經依法核准不得改變原有地形、地貌（自然保護區）及⑷除必要之安全措施外，禁止其他建設行為（自然保護區）；另並規定配合措施為依臺灣東部區域計劃，將自然保護區編定為生態保護用地。為因應前開之「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」，花蓮縣政府並於74年1月21日以府（74）建觀字第6348號函公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』，並劃定三處自然保護區範圍，分別為⑴花蓮溪口附近⑵水璉磯崎間海岸⑶石門靜埔間海岸及石梯坪附近海域，其內容包含之保護措施亦有上開2行為之限制。
4.又「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所規畫之自然保護區係屬「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」所劃設之限制發展地區，而所謂限制發展地區係規定「本地區以資源保育為原則，除經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興辦之穿越性馬路、公園、上下水道、郵政、變電所等公共設施及為維護水源必要之道路外，不得從事其他土地開發行為。
5.經查，內政部地政司97年4月24日地司十發字第0970001088號函示略以：「又管制規則第6條第2項規定，容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。上開法律宜包括法規命令」。又依據法務部93年8月30日法律字第0930032825號函之釋示略以：「區域計畫定期通盤檢討變更，如非直接限制一定區域內人民之權利或增加其負擔，且不涉及個別變更，其性質為法規命令」。準此，下稱系爭土地既位於「臺灣沿海地區自然環境保護計畫」所劃設之「花蓮溪口附近自然保護區」範圍內，且該自然保護區屬86年6月公告之「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制發展地區，又「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」係屬非都市土地使用管制規則第6條第2項規定之法律，是以自得援引而作為限制系爭土地不得開發之法律依據，亦與非都市土地使用管制規則之第6條規定無違。準此，系爭土地並非因地政機關將其使用地類別編定為農牧用地，即可為非都市土地使用管制規則附表一之建築使用。反係系爭土地本即因「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制發展地區，而不得有任何開發之行為。上訴人於94年6月29日向系爭土地之前手陳慈美購買系爭土地時，非都市土地使用管制規則於93年經內政部內授中辦地字第0930723833號令修正，如有區域計畫法之限制時，要依區域計畫法之規定，已如前述，而系爭土地坐落「臺灣東部區域計畫（第一次通盤檢討）」之限制發展地區，依法不得有任何開發之行為，亦不得興建任何建物，已臻明確。故而系爭土地能否興建農舍與被上訴人之業務並無關聯性即與使用地類別之登記洵然無關，亦與系爭土地面積是否達0.25公頃無涉。
(三)按使用地類別為農牧用地，並不生當然可以興建農舍之法律效果，此為我國目前現行法律之規定所致（詳如前述），因而上訴人主張其有此「農牧用地即當然可以興建農舍之信賴」顯與現行之法制度未合，應屬於誤信之狀況，不屬於信賴保護之範疇。被上訴人僅係土地之登記管理機關，系爭土地是否得興建農舍，其主管機關為花蓮縣政府城鄉發展局，並非被上訴人即花蓮縣政府地政事務所。上訴人關於系爭土地可否興建農舍乙節，本應於簽訂買賣契約前詳加查證，行政機關並無任何誤導之作為存在，僅需委託專業之代書、建築師或向建管機關查詢系爭土地有無其他限制（如軍事管制區）等，上訴人捨此不為，即簽立系爭土地之買賣契約，在被上訴人毫無任何誤導及違法之前提下，豈可由被上訴人負擔損害賠償責任。
(四)按國家賠償法第2條第2項之規定，國家賠償責任之成立，應同時具備行為人為公務員、執行職務行使公權力、不法行為、行為人有故意或過失、侵害人民之自由與權利及不法行為與損害之發生具有相當因果關係等要件，析之如下：
1.上訴人主張系爭土地之價值從608萬元減損到1,061,683元，可見其所主張之損害，應屬土地價值減損。而土地價值減損之直接受害人（假設如有減損存在為前提）應係系爭土地之所有權人，而非買受人。而依據上訴人提出之系爭土地謄本所示，系爭土地之現所有權人為訴外人陳慈美，並非上訴人，上訴人非所有權人，當然未取得其所稱損害之權利主體地位，故上訴人所稱受損害與被上訴人無關。
2.關於系爭土地更正編定之相關疑義，起始於花蓮縣溪口自○○○區○○段○○號土地所有權人莊００向花蓮縣政府陳情將其土地由原編定「生態保護用地」更正編定為「農牧用地」，可見被上訴人於原審之抗辯（三）部分，故被上訴人機關在更正編定過程中僅係執行作業登記單位，均依花蓮縣政府來函旨意辦理更正編定，有關使用地類別之更正，並非被上訴人誤編，而係依據花蓮縣政府之來函所辦理被上訴人應無違法之處。
3.至於系爭土地地目或使用地類別之編定，關於非都市土地更正編定程序，依據前臺灣省政府地政處69年8月14日地四字第4469號函、內政部82年7月31日地四字第43169號函修正之「處理非都市土地使用編定後異動更正說明（一）」、內政部88年9月16日台（88）內中地字第8884762號函之意旨，更正編定授權由縣市政府逕予核定。而使用地類別編定之標準，應依據「區域計畫法」及「制定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」規定辦理。
六、兩造不爭執之事實：
(一)系爭土地位於行政院73年2月23日台(73)交字第2606號函核定「台灣沿海地區自然環境保護計畫」中「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍。
(二)系爭土地所有權人為陳慈美於83年3月31日登記取得所有權迄今，並於93年3月19日向被上訴人機關申請更正編定為「農牧用地」，被上訴機關依據花蓮縣政府93年7月30日府地用字第09301052570號函據以辦理補註用地別為「風景區、農牧用地」。上訴人旋於95年6月29日辦理登記設定為抵押權人。
(三)被上訴人機關依據花蓮縣政府97年9月8日府地用字第0970108042號函示包含系爭土地位於「花東沿海保護區計畫」所劃定「花蓮溪口附近」自然保護區範圍內土地應更正編定為「生態保護用地」。
七、本件兩造同意行集中審理，主要爭點延續原審所為整理，並依兩造攻防之內容，可整理為：
(一)上訴人是否為其所稱損害與上訴人作為權利主體之關聯性？（上訴人本於何種權利地位（主體）而得主張受有損害？）
(二)被上訴人之誤編是否可歸責？⒈地政事務所於系爭土地使用類別編定（核定）、登記過程之
職掌及性質？⒉土地使用類別編定之負責機關應為花蓮縣政府或花蓮縣地政
事務所？
(三)上訴人如因被上訴人之行為而受有損害，其損害賠償金額為何？
八、本院得心證之理由：
(一)上訴人不得本於買賣契約或抵押權設定契約之法律關係，以上訴人自己名義提起本件國家賠償。
⒈上訴人據以主張國家賠償之原因事實為：系爭土地因土地編
定為「風景區、農牧用地」認得興建農舍而以608萬元買受，嗣上訴人以向訴外人陳慈美購買系爭土地，並著手規劃農舍興建事宜，嗣上訴人依約以出賣人陳慈美名義申請建造執照之後，花蓮縣政府竟以「因基地位居花蓮沿海保護區之花蓮溪口附近自然保護區範圍內，其土地於93年8月3日更正編定為『風景區、農牧用地』仍有疑義，在疑義未釐清前，將涉有妨礙區域計畫法，暫緩辦理建造執照」云云，將原件檢還上訴人，上訴人不服花蓮縣政府上揭行政處分，以出賣人陳慈美名義向內政部提出訴願，惟遭內政部訴願決定為由駁回訴願，致使灸手可熱得以興建農舍之系爭土地，一夕之間減損到1,061,683元等情。
⒉上訴人所主張系爭土地利用價值有減損，縱然屬實，核其性
質既是因土地「編定使用種類」出現爭議而生土地使用價值減損，直接受害人應是土地所有權人；至於其他人因信賴「土地編定使用種類」而對土地價值判斷衍生買賣交易動機及損益，究其實質乃依附於買賣關係所衍生，國家機關並未積極干擾買受人（例如對買受人實施詐術），買受人自原應先依買賣契約關係處理其糾葛，尚難認得逕向第三人為主張。⒊依據上訴人上開主張及其所提出之系爭土地謄本顯示系爭土
地之所有權人確仍為訴外人陳慈美，系爭土地價值縱有因國家機關之行為而生損減之情事，上訴人並非所有權人，自不能僭越土地所有權人主張土地價值之損減。
⒋上訴人雖同時另就系爭土地為抵押權設定，而兼具抵押權人
身分，惟抵押權設定契約與買賣契約均僅有相對性，則上訴人關於自身之權利義務，自應依抵押權設定契約、買賣契約而為主張。
⒌承上，本件縱使有如上訴人所稱國家機關不許系爭土地所有
權人陳慈美在系爭土地上興建農舍，致土地所有權人因土地使用價值減損而受有損害，應負國家賠償責任，所受侵害者應為土地所有權之權能，亦即損害賠償之權利義務乃存在土地所有權人與國家機關間，則損害賠償請求權人仍為陳慈美，而非抵押權人或土地買受人。
⒍因之，上訴人直接以自己之名義，逕行越過土地所有權人對
他人或國家機關請求損害賠償，顯與其所主張受損害之法律關係有間，本件請求無理由。
(二)系爭土地使用類別之編定權責機關為花蓮縣政府而非被上訴人，若有因土地使用種類之編定而受損害，其賠償義務人應非被上訴人。
⒈縱認上訴人有因信賴土地登記而受損害，惟被上訴人固負有
主管土地登記業務之權責，然本件「登記作業過程」並無錯誤或疏失，系爭土地價值是否有減損之核心爭點為「土地編定使用種類」之爭議，因此，本件應審究者為：被上訴人機關是否為決定「土地編定使用種類」之權責機關？⒉被上訴人機關於93年8月3日將系爭土地使用地類別登記為「
風景區、農牧用地」，確係依據花蓮縣政府93年7月30日府地用字第0930152570號函而為更正登記，有上揭函影本附卷可憑（見原審卷第43頁、本院卷第51頁），並為兩造在原審所不爭執（見原審判決理由欄「兩造不爭執事實㈡」）；此外，兩造自原審亦不爭執「被上訴人機關依據花蓮縣政府97年9月8日府地用字第0970108042號函示包含系爭土地位於『花東沿海保護區計畫』所劃定『花蓮溪口附近』自然保護區範圍內土地應更正編定為『生態保護用地』。」（見原審判決上開「不爭執事實㈢」）由被上訴人機關於為編定之登記前，既必須先經由花蓮縣政府同意，足認系爭土地使用類別編定權責機關為花蓮縣政府，而非被上訴人機關。
⒊再依花蓮縣政府組織自治條例之規範，被上訴人確為花蓮縣
政府所轄之二級機關（見本院卷第170頁至178頁），則被上訴人固負有登記作業之責，乃其執行登記業務內容則應依照花蓮縣政府之編定而為登記，本件登記過程既無錯誤，縱有編定爭議或錯誤之情事，應負責任者亦屬花蓮縣政府。
(三)系爭土地目前無法興建農舍，其關鍵問題並不單純是土地使用種類編定發生錯誤之爭議。
⒈按非都市土地使用管制規則第6條第1項前段、第2項規定：
「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。…。前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」系爭土地位於花蓮溪口附近自然保護區，依花蓮縣政府74年1月21日府（74）建觀字第6348號公告『花蓮縣沿海自然保護區及一般保護區範圍及保護措施』之保護區範圍內，其公告事項保護措施除必要之安全設施外，禁止其他建設行為（原審卷第42頁）。
⒉又系爭土地位於保護區範圍內，無論使用地類別為因「風景
區、生態保護用地」或「風景區、農牧用地」，均禁止為建設行為。因此，系爭土地雖因國家機關將原編定「風景區、生態保護用地」，錯誤編定為「風景區、農牧用地」，與土地所有權人無法興建農舍，並無相當因果關係。
⒊上訴人固另主張依內政部76年1月9日臺(76)內地字第471586
號函揭示之「自然保護區內之非都市土地，於編定公告前已供農牧用者自不列入自然保護區，可依編定當時使用現況更正編定土地使用類別」意旨，系爭土地一旦由「風景區、生態保護用地」，更正編定為「風景區、農牧用地」，即由「自然生態保護區」變為「非自然生態保護區」不受限制開發之拘束。惟查，行政院73年2月23日台73交字第2606號函核定實施之「台灣沿海地區自然環境保護計畫」之計畫內容載明「已為農牧使用者除外」者僅限於「花東沿海保護區計畫」之「水璉、磯崎間海自然保護區」，並未包括「花蓮溪口附近自然保護區」等其他自然保護區在內（該計畫書第34頁）。因此，系爭土地縱使錯誤編定為「風景區、農牧用地」，亦仍屬於限制建築範圍內。
九、綜上所述，上訴人僅為系爭土地之買受人、抵押權人身分，於未移轉所有權登記前，遽以自己名義主張土地所有權人基於土地編定爭議導致土地所有權人關於建照聲請案遭暫緩之法律關係，請求被上訴人賠償上訴人關於土地使用價值減損之損失，為無理由，上訴人之請求既無理由，其假執行之聲請自失所附麗，原審為上訴人敗訴之判決，核無不當，上訴意旨指摘原審判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對本件判決結果均不生影響，爰不一一論述。
據上論結，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 21 日
民事庭審判長法 官 謝志揚
法 官 李水源法 官 黃玉清以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
附 註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
中 華 民 國 100 年 12 月 21 日
書記官 黃琪瑋