臺灣高等法院花蓮分院民事判決 101年度上國易字第5號上 訴 人 賴桃香訴訟代理人 張澍民
鄭敦宇律師被上訴人 花蓮縣政府法定代理人 傅琨萁訴訟代理人 林輝雄上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於臺灣花蓮地方法院中華民國101年7月23日101年度國字第3號第一審判決提起上訴，本院於101年12月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面
一、聲明
(一)原判決廢棄。
(二)被上訴人應賠償上訴人新台幣(下同)963,310元及自起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
(三)訴訟費用由被上訴人負擔。
二、陳述:除與原判決記載相同者，茲予引用外，另補陳:
(一)緣上訴人為○○段000地號土地所有權人，前於76年間因地籍圖重測時，經同段229地號土地（重測前為水璉段75-1地號，下稱系爭229地號土地）所有人到場指界、埋設界標認定，並經被上訴人機關辦理土地測量與套繪地籍圖經界線後，發現有圖、地不符情形，遂由被上訴人機關組成委員會調處，結果略以：依雙方土地所有權人到場指界共同認定埋設界標，並於地籍調查表內認章之界址為準，據以辦理地籍圖重測。詎料，被上訴人機關明知上開土地所有權人對於調處結果並無不服，未於收到調處結果通知書後15日內向司法機關提起確認經界之訴，被上訴人機關竟未依照前揭委員會調處結果辦理，致上訴人因地籍圖錯誤結果，無法提出合法占有之抗辯，上訴人出資鋪設、修築之道路、坡坎、大門、門柱、圍籬、麵包樹等地上物，均遭鄰地所有權人拆除，受有財產上之損害。案經上訴人以書面請求賠償結果，遭被上訴人機關101年1月19日以100年法賠字第009號函復拒絕賠償。
(二)被上訴人有依調處結果再為重測登記或依土地權利狀態重為登記之義務：
1.依土地法第46-2條、第59條及內政部發布直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條等規定，地政機關重新實施地籍測量時，土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之，除土地所有權人於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，即應依調處結果辦理，並無選擇法律效果之裁量餘地。又地政機關依調處結果辦理重測及登記，直接影響人民不動產即所有權之範圍，與人民財產權有法律上之利害關係，可見土地法第46條之2、第59條、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條等規定，係直接保護人民財產權之規範，明文賦予人民請求行政機關依調處結果辦理之權利。人民所得享有者，自非僅為反射利益，而係主觀之公法上請求權。「故如關於土地登記，主管機關頒定有行政規則規定其作業時限，倘地政人員亦無正當理由，對於人民因土地買賣而申請所有權移轉登記案件。遲誤規定之作業時限，未予辦畢登記，致嗣後地政機關接獲法院查封之囑託而須改辦查封登記，使買受人因而不能取得所有權者，買受人對此損害，得請求國家賠償，則依平等原則，既認地政機關依行政規則應辦理登記而「遲延」，尚且成立國家賠償責任，則依「舉輕明重」之法則，地政機關「應辦理重測、登記而未辦理」時，更應成立國家賠償責任。
2.91年7月5日花院慶民寅核字第471號函既已載明「經調解聲請人請求撤回本件聲請調解」等語明確，則臺灣花蓮地方法院76年度調字第10號調解案，其法律效力視同未起訴。另參照內政部79年5月21日台(79)內地字第803531號函、88年7月14日台(88)內地字第0000000號函及89年3月27日台(89)內地字第0000000號函可知，重測土地界址糾紛案件經依協調會調處結果辦理施測，其重測結果仍應辦理公告，地籍圖重測成果公告期間，雖土地所有權人向司法機關訴請確認界址之訴，地政機關仍繼續進行重測程序，本件土地所有權人並未向法院提起確認界址之訴，被上訴人自應依協調會調處結果辦理施測、公告。而界址爭議經法院判決確定後，固應即據以施測，並將施測結果公告，惟查臺灣花蓮地方法院80年度簡字第170號判決、81年度簡上字第15號判決係當事人吳阿粉、甲○○間之「返還土地之訴」，爭點為訴外人甲○○是否無權占有訴外人吳阿粉之土地，既非「確認界址之訴」或「確認土地所有權之訴」，不得免除地政機關依法應依照調
處結果進行重測及公告之義務。何況，上訴人乙○○並非上開判決之當事人，復未參加訴訟，並無機會於該訴訟中提出76年間調處資料並依土地法為權利主張，當不受該判決效力所拘束，至判決主文並未確認上訴人乙○○與訴外人吳阿粉所有土地間之界址，及訴訟爭點為訴外人甲○○有無占有系爭土地之正當權源，法院係採地政機關依「舊」地籍圖套繪方法之鑑定結果，認定土地所有權之範圍，且上開判決之審理，法院未令當事人以土地界址作為爭點，進行實質之攻擊、防禦，理論上亦不生「爭點效」或「遮斷效」等判決效力，當事人非不得於他訴另為主張。因之臺灣花蓮地方法院80年度簡字第170號、81年度簡上字第15號案件，均不足以免除被上訴人依76年調處結果辦理重測及登記之作為義務，被上訴人並無裁量權限，仍有依法作為之義務。
3.縱被上訴人援引內政部81年11月3日台(81)內地字第8113509號函，辯稱其依照花蓮地方法院81年度簡上字第15號判決補辦地圖重測完竣，已解決界址爭議云云，惟該函中可見訴訟類型為「確認所有權存在或不存在之訴」，判決內容「已兼就定經界部分予以裁判」及申請人為「當事人」時，地政機關始得依該項確定判決申請辦理土地標示變更登記。經查臺灣花蓮地方法院80年度簡字第170號判決、81年度簡上字第15號判決之訴訟類型為「返還土地之訴」，判決內容「確認訴外人甲○○有無占有土地之合法權源」及訴外人吳阿粉並未依該項確定判決申請辦理土地標示變更登記，至上訴人乙○○並非上開判決之「當事人」等情，均不合於上開函釋之適用要件。
(三)上訴人國家賠償之請求權尚未罹於時效，時效起算時點應為民國100年：
按國家賠償法第八條第一項所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第三條之一定有明文。所謂知有國家賠償責任之原因事實，係指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言(最高法院98年度台上字第2104號判決參照)。又最高法院91年度台上字第77號判決略謂：
「...易言之，對於侵權行為，提起國家損害賠償請求權之消滅時效，應以請求權人『實際知悉』損害及賠償義務人時起算(本院四十六年台上字第三四號、七十二年台上字第七三八號判例）」等語，可見對於侵權行為，提起國家損害賠償請求權之消滅時效，應以請求權人「實際知悉」損害及賠償義務人時起算。另最高法院85年台上字第1927號判決略謂：「次查債務人之侵權行為如具有繼續性，則被上訴人之損害賠償請求權即陸續發生，其消滅時效期間應自個別損害賠償請求權可行使時起算。」等語，認侵權行為如具有繼續性，則被害人之損害賠償請求權即陸續發生，其消滅時效期間應自個別損害賠償請求權可行使時起算。本件上訴人因被上訴人違法之不作為，係於100年1月間遭受其地上物為鄰人拆除之損害屬實，併為兩造所不爭執，及上訴人實際知悉損害之時間點均為100年1月間，其聲請國家賠償係在100年9月1日以書面向被上訴人為之，揆諸前揭法律規定及最高法院判決見解，上訴人聲請國家賠償，顯然未罹於時效。
(四)上訴人所興建地上物遭他人砍除所受損害乃因被上訴人違法執行職務所致：
1.查89年地籍調查補正表係被上訴人依上開臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號民事判決續行辦理土地重測登記之結果，惟該判決所附鑑定書係依錯誤之舊地籍圖套繪，該判決依此認定之界址當然也是錯誤，被上訴人再據此確定判決辦理重測，當然也不正確，若被上訴人依法即依民國76年間調處結果辦理重測及公告辦理，自不發生法院依照錯誤之舊地籍圖套繪情事，上訴人於系爭土地上之地上物也不致於被誤為越界占用鄰地而遭拆除，故其損害與被上訴人行為間有相當因果關係存在。
2.被上訴人以本件為私權糾爭，縱然被上訴人之行政行為有不法，亦與損害之發生欠缺因果關係置辯。本件就因果關係之論斷，主要爭點應在於有無因果關係中斷可言:
(1)被上訴人未依民國76年調處結果辦理重測，而依該民事判決續行辦理土地重測登記，已屬明顯違法，在此違法的基礎上續行辦理補正程序，仍屬違法程序，該補正程序既未具合法性，根本不能作為阻斷因果關係之事由。退萬步言，上訴人在補正表簽章，係因為兩造有約新台幣60萬元之補償協議(與上訴人所主張賠償各項，排除麵包樹後價額相當)，若非同意補償，豈有可能進行補償地上物之查估作業，可見當時(89年)確實有辦理地上物查估補償，甚至被上訴人製作地上物查估補償之明細表屬實，當已至為明顯，既然被上訴人於訴訟上堅稱兩造無補償協議存在，其意思表示並未合致，就公法契約而言，補償協議具有對價關係，自應援引買賣契約規定，認為契約必要之點，意思表示並未合致，補償協議不成立，自不能單以上訴人依補償協議所為之認章，作為中斷因果關係之事由。
(2)臺灣花蓮地方法院76年度調字第10號調解案既經撤回屬實，並有91年7月5日花院慶民寅核字第471號函正本送達被上訴人機關，為被上訴人已知之事，被上訴人即有依法作為之義務，並無非當事人提出資料不可之必要，何況上訴人非上開調解案之當事人，如何提出調解筆錄及確定證明書？被上訴人一再表示調解如有撤回，因當事人未提出資料，至其無從辦理云云，不能阻卻其依法作為之義務。
(3)臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號民事確定判決，不具有第三人效力。且該判決之訴訟類型並不合於停辦重測及登記之要件，該民事案件之當事人又非上訴人，根本不能作為被上訴人依調處結論辦理重測及登記之義務。
(4)再者，原審判決提及上訴人所遭受之損害，非被上訴人之行為所致等語，然查，縱然鄰人負有債務不履行之損害賠償義務(假設語氣)，亦不能阻卻被上訴人之國家賠償責任，原審判決恐誤解國家賠償係侵權行為規範，與債務不履行規範處於競合關係，並非擇一關係。何況，鄰人信賴國家依法登記所為拆除地上物之行為，是否全然不影響鄰人之債務不履行責任(尤其地籍之圖地不符，造成承租人承租自己的土地，勢必影響契約之效力範圍)，是否成立侵權行為責任(尤其鄰人信賴土地登記結果，使用公告範圍內之土地，主觀上難以歸責)，被上訴人均尚未證明，如何一口咬定債務不履行責任存在？總之，上訴人主張縱然債務不履行責任存在，亦不影響上訴人依侵權行為規範請求國家賠償，自無所謂因鄰人債務不履行責任之存在，中斷被上訴人不法行為與上訴人遭受損害間之因果關係可言。
(5)按土地登記依法應先公告，待公告期滿後始能辦理登記，因土地登記具有絕對效力，為保護實質所有權人及善意第三人，自應視為強制規定，行政機關違反上開程序所為之登記，其法律效果為自始、當然、確定無效。被上訴人為地籍補正程序後，並未依法辦理重測公告，即逕為辦理土地標示變更登記，致上訴人無法在公告期間提出異議，被上訴人辯稱其登記已經通知上訴人，卻未能舉證以實其說，且依法應公告不能以通知替代，自不能以其違法公告做為阻斷因果關係之事由。
(五)上訴人無權占用鄰地及土地界址等爭議，非僅屬私權爭議，與土地重測程序瑕疵有關：
1.重測前水璉段75-1地號地主楊榮先生提出異議為土地界址點說明（水泥樁係地政單位鑑界測量提供），於73年承買時有契約書、介紹人、證人及地政事務所申請鑑界。
2.依台灣省政府地政處測量總隊所提供之鑑定圖結果，詳細記載水璉段80-1地號登記簿、地籍圖、現況圖等三項面積均為
0.5720公頃，完全符合。次查依上開協調會、協調會議，花蓮地政事務所提供測繪複丈成果圖，水璉段80-1地號登記簿、參照舊地籍圖等2項面積均為0.5720公頃，實地指界面積
0.5663公頃，減少面積為0.0057公頃。另查同段朱光和君登記面積0.1660公頃，依實地指界面積0.3090公頃，反而暴增面積0.1430公頃，此土地重疊謬誤，乃因政府土地鑑界測量所造成，係屬於公權力爭議案。
3.查土地登記謄本○○段000地號（重測前80-1地號）土地面積登記為0.5719公頃與省政府地政處測量總隊提供鑑定圖面積0.5720公頃，面積減少為0.0001公頃不符合。
乙、被上訴人方面
一、聲明
(一)上訴駁回。
(二)第二審訴訟費用由上訴人負擔。
二、陳述:除與原判決記載相同者，茲予引用外，另補充如下:
(一)被上訴人無再為重測登記或依土地權利狀態重為登記之義務：
1.查被上訴人於76年3月18日函送調處結果予本案各當事人在案，嗣經當事人之ㄧ吳阿粉和朱光和等2人於76年03月28日法定期限內提出異議並訴請法院審理，該調處結果即失其效力，準此原土地界址之爭議屬私權爭執。是被上訴人依照當事人之申請及調處規定，對本案相關土地維持原土地登記狀態，而暫緩系爭土地重測登記。另按直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第3項規定可知，被上訴人仍需由當事人檢具相關證明文件，方可續辦重測程序及登記事宜。上訴人既為本案之相關當事人，自應負檢具相關證明文件之責任，又上訴人要求被上訴人追認76年調處結果，無視81年之確定判決，亦有適法性之疑義。
2.依司法院大法官會議解釋釋字第374號解釋要旨：「地籍圖重測公告確定後，土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決。」以及內政部93年9月21日內授中辦地字第0000000000號函示要旨「依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法作成之調處結果，未具既判力，當事人之繼受人不受拘束。」可知，縱被上訴人依76年之調處結果辦理登記，相關當事人仍可提起訴訟之權。本案經吳阿粉女士檢具臺灣花蓮地方法院民事判決確定書向花蓮地政事務所申請辦理土地標示變更登記，並經該所函請當時臺灣省政府地政處土地測量局第九測量隊補辦地籍圖重測。嗣經該測量隊辦理完竣，並函送本案重測成果至花蓮地政事務所後，該所即據以辦理土地標示變更登記，核無不法。
(二)上訴人之國家賠償請求權已經罹於時效：
1.按國家賠償請求權之消滅時效起算時點，係以請求權人知有損害事實及國家賠償責任之原因事實起算，國家賠償法第8條第1項及國家賠償法施行細則第3條之1規定參照。次按前揭知悉損害事實及國家賠償責任原因事實亦不以該原因事實之國家行為之違法業經其他機關認定或判決確定始足當之，倘請求權人主觀認其受有損害，且認該損害係出於公務員之不法行使公權力之行為或公有公共設施設置、管理欠缺所致，其國家賠償請求權之時效即依法起算（參照最高法院72年台上字第738號判例、最高法院94年台上字第1350號判決）。
2.本件請求權時效不能以上訴人所有之地上物於100年1月遭鄰人拆除為起算時點，蓋地上物遭拆除非被上訴人所為，倘認被上訴人確有侵害行為，則所生損害係指被上訴人違反土地法第46條之1至第46條之3執行要點規定，致現行土地界址下，上訴人所有之地上物未具有正當權源。從而於臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號判決確定，該案被上訴人吳阿粉之得請求拆除地上物並返還土地時，上訴人損害業顯著於外，要難謂損害尚未發生，至該地上物何時拆除，是否依判決意旨拆除，已屬私權介入所生之爭執，亦與被上訴人之行為無涉。另被上訴人之行為是否為繼續性行為姑且不論，惟所受損害時點係以地上物經判決確定無正當權源之時終局確定，不再發生，則損害無從發生，亦難論侵害行為繼續存在。再查，上訴人主張多年苦於被上訴人之違法不作為，且從相關陳情函亦足證其於臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號判決確定或於89年補正表上認章並換發權狀即時應知悉損害事實及國家賠償責任之原因事實甚明。因此，上訴人主張就被上訴人違反土地法第46條之1至第46條之3執行要點等規定，其國家賠償請求權之消滅時效起算自知有損害時起即於臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號判決確定或於89年補正表上認章並換發權狀時起算；如自損害發生時亦由該判決確定時起算，依國家賠償法第8條規定均罹於時效。
(三)上訴人所有之地上物遭砍除所受損害與被上訴人之作為或不作為並無相當因果關係：
1.按司法院大法官會議釋字第374號解釋意旨，地政機關依土地法第46條之1至第46條之3規定所為之地籍圖重測僅為土地測量之服務，並無增滅人民私權之效力。經查，上訴人所稱受有地上物遭拆除之損害，係因訴外人所拆除，被上訴人縱有違反相關規定之侵害行為，亦因訴外人之行為介入已與地上物遭拆除並無相當因果關係，且因地籍圖重測並無增減上訴人私權之效力，則辦理地籍圖程序縱有瑕疵，亦涉及該行政行為是否適法、瑕疵得否補正之情事，亦與上訴人所稱地上物遭拆除之損害無涉。綜上，上訴人主張其地上物等遭拆除所受之損害，僅屬其與鄰地所有權人間私權爭執，非被上訴人行政行為所致；又上訴人於76年及88、89年間二次辦理地籍圖重測除依釋字第374號解釋並無增減人民私權效力外，與前揭地上物等遭受拆除之損害亦無相當因果關係。
2.「土地複丈圖應按地段及圖號分年彙集，每五十幅裝訂一冊，編列索引，永久保管。」為地籍測量實施規則第245條所明
定。被上訴人機關所屬各地政事務所辦理土地複丈案件之收件、測量、歸檔等作業程序，皆依地籍測量實施規則之規定辦理。本案經花蓮地政事務所100年4月14日花地所測字第0000000000號及100年5月26日花地所測字第0000000000號函，業已查復上訴人73年間並無水璉段75-1地號土地鑑界資料，自無上訴人所稱土地重疊，因政府之重測前土地鑑界測量所造成謬誤情事。上訴人所提供之本案測量圖說，係花蓮地政事務所76年間為協調本土地重疊案，為使各調解委員及所有權人，能夠清楚了解各地號土地實際使用及面積增減情形，所繪製之圖說，其成果在未經所有權人同意或仲裁委員仲裁，或法院判決確定前，並無任何效力，僅為協調界址爭議方案之一，更遑論以之做為訴訟之證據。查前台灣省政府地政處測量總隊於80年間辦理本案地號土地法院鑑測案件，依照地籍圖同一比例尺1/1200辦理現況測量、面積計算及鑑定圖繪製等相關作業。次查現今土地登記簿所載面積，係由89年間時內政部土地測量局函送本案相關測量成果（比例尺為1/1000）（案件謄本圖、土地測量成果表、面積計算表）由花蓮地政事務所辦理登記。可見上訴人所稱面積不符合，係因重測比例尺變更所造成之計算誤差，實與本案無涉。
3.按「違法之行政處分，依各類不同程度之瑕疵與行政程序法所給予之規範效果，得區分重大瑕疵（行政程序法第111條）、中度及輕度瑕疵（同法第114條）、微量瑕疵（同法第101條）、瑕疵之變體（同法第98條）等四級，原處分機關應審酌行政處分之瑕疵等級、瑕疵態樣及其法律效果等因素，依據行政程序法有關規定，對原行政處分為撤銷、補正、更正、轉換或其他適法之處置，尚非對違法行政處分均一律予以撤銷。」內政部90年3月7日台（90）內地字第9003870號函釋在案。就上訴人所稱本案未辦理重測公告，即逕為辦理土地標示變更登記，致上訴人權利遭受損害，無法於公告期間內提出異議一事，據花蓮地政事務所100年7月8日花地所測字第0000000000號函說明二、「……就前述情形補辦重測案未依據土地法第46條之3規定函報縣府審查核定後辦理重測成果公告及通知土地所有權人，行政程序上顯有瑕疵。」表示，因無前例可循，是該所已陳報具體補正方案，函請被上訴人轉陳內政部（花蓮地政事務所101年6月18日花地所測字第0000000000號函），被上訴人業以101年8月8日府地測字第0000000000號函請內政部釋示中。
4.上訴人引述修正前「土地法第46條之1至46條之3執行要點第22點」之內容，係指重測公告期間，土地所有權人因界址位置提出異議時，地政機關應依照土地所有權人認定之地籍調查表所載界址辦理複丈，不得再依重測前之地籍圖辦理。本案花蓮地政事務所依照法院判決辦理地籍調查及界址測量，與該要點之規定並無相關。
(四)按「重測地籍調查時，土地所有權人均到場而不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：（一）土地所有權人均同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。…」為土地法第46條之1至46條之3執行要點第4點所明定。是上訴人既於88年10月12日及89年2月17日完成地籍調查補正手續，均同意依實地協助指界（視同自行指界）之成果辦理地籍測量，並無上訴人所述之情事。另查花蓮地政事務所於88年10月12日及89年2月17日完成地籍調查補正手續後，即函請內政部土地測量局第九測量隊依據地籍調查表、補正表記載界址辦理地籍測量。有關地籍調查與測量兩者之間相隔過久，因被上訴人非當時之測量機關，無法了解其中之緣由。惟測量作業除需至實地辦理外，其後續之成果整理檢核、面積計算、製圖以及公文書之呈核核定等，皆為測量作業之範圍。
理 由
壹、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項分別定有明文。查上訴人主張被上訴人花蓮縣政府未依照民國76年3月14日花蓮縣壽豐地籍圖重測區土地界址糾紛協調會調處筆錄結果，並依土地法相關規定就花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為水璉段80-1地號，下稱系爭土地）進行土地重測，導致上訴人於系爭土地上出資鋪設、修築之大門、門柱、坡崁、圍籬、果樹、排水溝及道路用地均遭鄰地所有人認為越界而拆除，因此受有財產上損失，業曾向被上訴人請求並經其拒絕賠償等情，有國家賠償請求書及拒絕賠償理由書等件在卷可按（參第一審卷頁第9、27至28頁），而被上訴人既已表示拒絕賠償，是上訴人起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。
貳、兩造爭執要旨
一、上訴人起訴主張被上訴人未依系爭調處筆錄結果，依法辦理地籍圖重測，致上訴人因錯誤的地籍圖而無法主張合法占有，使其出資鋪設、修築之道路、坡崁、大門、門柱、圍籬、麵包樹等地上物，均遭鄰地所有權人拆除，因此受有財產上之損害，被上訴人之不作為與上訴人損害間具有相當因果關係，應負賠償之責。上訴人則以並無再為重測登記之義務、請求權已經罹於時效等詞置辯。
二、不爭執事項
(一)上訴人為花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地所有權人。
(二)上訴人於紛爭土地上出資鋪設、修築之道路、坡崁、大門、門柱、圍籬、麵包樹等地上物，均於100年1月間遭鄰地所有人拆除，共計損害金額為新台幣963,310元。
(三)被上訴人因76年度壽豐鄉地籍○○○區○○○段界址爭議未決土地，爭議土地○○○鄉○○段73、74、75地號（為朱光和所有）、同段75-1、76地號（為吳阿粉所有）、同段79、80地號（為林逢時等三人持分共有）及同段80-1地號（為黃振欽所有）等8筆土地，因地籍圖重測之地籍調查時，發現實地與地籍圖不符，花蓮地政事務所於76年1月9日先行召開初步協調後未有協議結果，即移請當時花蓮縣壽豐鄉地籍圖重測區土地界址糾紛協調會於76年3月12日及3月14日先後兩次調處。
(四)76年3月14日系爭調處筆錄之調處結果，因吳阿粉和朱光和等2人於76年3月28日提出異議，並於限期內向法院聲請調解。
(五)上訴人於聲請法院調解後，隨即撤回調解，並經臺灣花蓮地方法院以院慶民寅核字第471號函載明：「本院受理七十六年度調字第十號聲請人朱光和、吳阿粉與相對人花蓮縣政府間土地糾紛事件（本院於七十六年四月一日收案），於七十六年四月十三日下午三時在本院民事庭調解，經調解聲請人請求撤回本件聲請調解。」
(六)鄰地所有權人吳阿粉於80年6月11日起訴請求上訴人之夫甲○○應拆除地上物並將無權占用系爭土地之部分予以返還（臺灣花蓮地方法院80年度簡字第170號），甲○○於受敗訴判決後提起上訴，案經臺灣花蓮地方法院以81年度簡上字第15號判決認定甲○○應將系爭229地號土地如其附圖所示藍色部分（即本案原告主張遭訴外人拆除之坡崁、圍籬及麵包樹所在區塊）面積0.018公頃地上物拆除交還吳阿粉而告確定。
(七)被上訴人迄未再辦理系爭土地之重測。
(八)上訴人未再提起確認經界訴訟。
三、本案爭點
(一)被上訴人是否有再為重測登記或依土地權利狀態重為登記之義務？
(二)上訴人國家賠償之請求權是否已經罹於時效？時效起算時點應為76年、81年或者100年？
(三)上訴人所興建地上物遭他人砍除所受損害是否因被上訴人違法執行職務所致？
參、得心證之理由
一、被上訴人是否有再為重測或依土地權利狀態重為登記之義務？
(一)按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」、「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2條第1、2項分別定有明文。該條第2項所謂「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害」，必須具備行政機關有依法令負有應執行職務之義務、行政機關未執行職務、行政機關違法裁量、有故意過失、人民自由權利遭受損害、怠於執行職務與受損害間有因果關係等要件方可構成。其中所謂行政機關依法令負有應執行職務義務之認定，為免混淆公務員積極謀求公眾利益之責任與國家賠償責任，司法院大法官會議釋字第469號解釋採取「保護規範理論」，明確界定國家賠償責任之要件。所謂「保護規範理論」，不同於向來以人民有公法上請求權者為限之理論，釋字第469號解釋理由謂：「…法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同…法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」。依此解釋意旨，法律是否具有保障特定人之意旨，是否足以成為公務員應依法執行職務之依據，應就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷。此外，國家賠償責任要件中，所謂違法裁量係指於具體個案中，行政機關依照法令負有執行職務之義務，已無裁量空間，即司法院大法官會議釋字第469號所稱之「裁量減縮至零」，即指行政機關已無任何裁量空間，必須依法採取特定行為之謂。至於如何判斷是否已無裁量空間，前揭司法院大法官會議解釋闡述6項判斷基準，即危險發生之急迫性、損害發生之預見可能性、損害結果之迴避可能性、職務義務規範之明確性、受威脅法益之重要性、人民自行排除危險之可能性。因此雖然依照法令規定，行政機關有為特定行為之義務，但若該法令所欲保障人民自由權利並無急迫危險，或人民有自行排除危險存在之可能性，則行政機關基於公益，權衡各項法益輕重，而有裁量空間時，即不得謂裁量收縮至零，自亦無怠於執行職務之可言。
(二)上訴人主張被上訴人怠於執行職務致上訴人權利受損，係以被上訴人應按土地權利真實狀態登記，並以土地法第46條之
2、第59條及直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條規定，據為被上訴人有為執行職務義務之依據（本院卷第110頁背面）。然按土地法第46條之2係有關土地重測之規定，屬於土地法第二章地籍測量中之一環，而地籍測量係就土地之面積、界線、位置、種類、形狀及土地權利分佈狀況等，一一按測量規則及一定技術，加以實地測量及調查，並於規定之圖籍，詳細記載，作為整理地籍，調解地權，執行國家土地政策之資料及依據之用。性質上屬於國家土地管理政策之一環，具有高度之技術性，並非人民確定私權之方法。土地重測既係規定於地籍測量章節中，而非規定於土地總登記章中，性質上即非屬於確定私權之行政行為，司法院大法官會議釋字第374號解釋亦認：「依土地法第四十六條之一至第四十六條之三規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」因此土地法第46條之2所規定之地籍重測，其法條結構屬於地籍測量，而非土地權利登記、其產生之效果係國家土地管理政策，非確定人民土地私權、依社會發展現況、亦不應允許在未經法律授權之狀況下，由行政機關之行政行為變更人民權利（司法院大法官會議釋字第374號解釋），則依據前述保護規範理論，土地法第46條之2並非國家賠償法第2條第2項所定行政機關怠於執行職務之法令上依據。
(三)上訴人再引土地法第46條之2第2項準用同法第59條、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條之規定，主張被上訴人應依調處結果辦理登記。然查土地法第59條第2項雖然規定「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條第3項規定：「第一項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後十五日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起三日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。」然該等規定既係延續土地法第46條之2地籍測量之規定而來，性質上仍屬於國家土地管理政策之一環，並非確認人民土地私權之程序，依照前述司法院大法官會議釋字第469號解釋所闡述之保護規範理論，仍難據為行政機關依法令應執行職務之依據。
(四)再者，系爭土地因與同段相鄰土地有界址糾紛，經花蓮地政事務所於76年1月9日先行召開初步協調後未有協議結果，即移請當時花蓮縣壽豐鄉地籍圖重測區土地界址糾紛協調會於76年3月12日及3月14日先後兩次調處，惟因土地所有權人吳阿粉與黃振欽提出意見未能一致，且其他土地所有權人無正當事由不到場，無法獲致協議，而該界址糾紛協調會就有關資料及當事人提出意見，予以仲裁，並作成系爭調處筆錄，其中注意事項並載明：「一、本案調處結果本調處係依據土地法第四十六條之二及第五十九條第二項之規定辦理，土地所有權人如不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請確定土地界址，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之，如於期限內訴請司法機關審理者，請即將訴狀副本函告本府，逾期未函告者，仍應依照原調處結果辦理。二、不服調處而於限期內訴請司法機關審理者，原調處結果即失其效力，準此原土地界址之爭議，係屬私權爭執，如向司法機關訴請審理時，應以相對之當事人為被告，至地政機關非私權爭執之當事人，不得以之作為被告。」。嗣土地所有權人即訴外人朱光和、吳阿粉因不服系爭調處內容，而於76年4月1日向臺灣花蓮地方法院聲請就土地界址糾紛進行調解，後於同年4月13日請求撤回調解聲請，吳阿粉復於80年6月11日具狀訴請訴外人甲○○應拆除地上物並將無權占用系爭土地之部分予以返還（臺灣花蓮地方法院80年度簡字第170號），甲○○於受敗訴判決後提起上訴，案經同院以81年度簡上字第15號判決認定甲○○應將系爭229地號土地如其附圖所示藍色部分（即本案原告主張遭訴外人拆除之坡崁、圍籬及麵包樹所在區塊）面積0.018公頃地上物拆除交還吳阿粉而告確定。由此紛爭程序觀之，系爭土地與相鄰土地既然存有私權紛爭，行政機關是否應依照原調解結果強行辦理登記，原即存有疑義，蓋若因重測發生錯誤所生紛爭，相關權利人應得循行政爭訟程序確定行政機關之行政行為是否有瑕疵而須糾正，若屬私權紛爭，當事人得以民事訴訟程序，請求確認權利，此觀諸司法院大法官會議釋字第374號解釋認為「於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址為顯無理由，為其敗訴之判決。」可得而知。則行政機關於當事人之間就私權事項有爭執時，靜待司法程序確認私權，再據以辦理登記，難謂其裁量有何違法之處，且土地私權爭執並無急迫之危險，當事人間亦有其他主張權利之途徑，亦難謂行政機關之裁量權已經減縮至零。
(五)至上訴人所稱該前開確定判決所附鑑定書乃依照錯誤之舊地籍圖套繪，其所得出之鑑測結果亦屬錯誤，且被上訴人所提補正表上之認章，係因兩造歷經多次協調後，被上訴人承認土地測量錯誤，同意補償約60萬元，上訴人始同意於地籍調查補正表簽章，被上訴人事後反悔拒絕補償，該認章自不生效力云云。且被上訴人既未補償，自應辦理登記（第一審卷第110頁背面）。惟按土地法第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第五十九條第二項規定處理之。」，則該鑑定書乃被上訴人機關之鑑測人員於前開案件受理法院囑託鑑界時參考鄰地界址、現使用人指界以及舊地籍圖資料等進行地籍套繪，並無任何明顯違反法律規定之情形，土地所有人縱未到場指界，或對界址有所爭執時，至多僅能依同法第59條第2項向司法機關訴請處理，不得率行認定鑑測結果有誤。且上訴人當時並未就土地權利爭執訴請司法機關處理，復於地政機關辦理補正重測時在補正表上認章同意依補正後之界址辦理（參第一審卷第45頁），尚難認被上訴人機關有何侵害上訴人權利之行為；縱令被上訴人有上訴人所指未依約賠償及未將重測後之結果予以公告等違反程序之情事，惟此乃涉及被上訴人機關行政行為是否適法、瑕疵可否補正與得否請求賠償之問題，自不影響法院已就當事人間私權請求所為判斷的真實性與合法性。況上訴人於本案所指稱之錯誤鑑測情事，乃出於系爭土地與相鄰土地之所有人自始均對各土地界址所在有所誤認，導致使用現況與地籍圖界址不符（臺灣花蓮地方法院81年度簡上字第15號判決書理由欄五），並非上訴人所稱鑑測所據資料錯誤，故花蓮地政事務所及臺灣省地政處測量總隊所為界址之鑑測結果難認有何錯誤可言。至於上訴人主張被上訴人同意給予補償，既經被上訴人否認，上訴人亦未提出證明證明之，上訴人據以主張被上訴人應予此時補辦登記，自不足採。
(六)綜上所述，上訴人雖然主張被上訴人違反土地法第46條之2、同法第59條、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條，而有怠於執行職務之情事，然該等規定僅規範地政機關於土地所有權人就界址發生疑義時所應進行之行政爭議程序，性質上不屬於國家賠償法第2條第2項所定怠於執行職務之保護規範，且行政機關亦無違法裁量之情事，上訴人主張被上訴人有怠於執行職務之情事，即無可採。至於上訴人於本院審理中另外追加主張被上訴人有國家賠償法第2條第1項行使公權力致人民自由權利受損害之情事（本院卷第102頁背面），屬於攻擊防禦方法追加，雖合於民事訴訟法第466條第1項之規定，但並未於本院審理中提出其他被上訴人有何行使公權力致上訴人權利受損害之事實理由，應認上訴人之主張並未舉證證明之，上訴人此項主張，亦無理由。
二、上訴人國家賠償之請求權是否已經罹於時效？時效起算時點應為76年、81年或者100年？
(一)按國家賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅，自損害發生時起，逾五年者亦同；又時效完成後，債務人得拒絕給付。國家賠償法第8條第1項及民法第144條第1項定有明文。另所謂「知有損害」，係指知悉損害發生之原因，自知有損害之時起，消滅時效即開始進行。是國家賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅，或自損害發生時起，逾5年不行使而消滅，債務人得拒絕給付甚明。
(二)查上訴人主張被上訴人有怠於執行職務之違法行為，係分別指被上訴人於76年調解後，應於15日內依照調解結果辦理，上訴人另於81年法院判決後，應補辦重測登記（本院卷第110頁）。經查上訴人所主張被上訴人應執行職務之時點既然分別是在76年間以及81年間，則若被上訴人確有怠於執行職務之行為，導致上訴人土地權利遭受損害，上訴人既聲請調解，上訴人之夫也為前述81年法院判決之當事人，上訴人豈有可能不知被上訴人遲遲未辦理登記，導致上訴人權益受損之情形，然而上訴人卻遲至100年9月始請求被上訴人負國家賠償責任，已逾法定期間，上訴人主張前述兩項原因事實，據此為國家賠償之請求，自可認定已經罹於時效。且上訴人既主張被上訴人應分別於76年間及81年間為特定行為，則被上訴人未為該特定行為，其損害即已造成，並非屬於繼續性損害之行為，其時效自應分別從76年間及81年間起算。
三、上訴人所興建地上物遭他人砍除所受損害是否因被上訴人違法執行職務所致？上訴人主張其所受之損害乃因被上訴人機關未依76年調處結果辦理重測，復未得上訴人同意逕依81年間法院判決為認定界址之依據，並依該判決所附鑑定書辦理地籍調查補正手續，導致土地界址有誤，鄰地所有權人擅自拆除上訴人於土地上興建之建物，因而受有損害。依照上訴人所主張之原因事實既係鄰地229地號土地所有人自行拆除上訴人越界之地上物，縱或屬實，亦屬鄰地所有權人依民法第767條第1項前、中段「所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害其所有權者，得請求除去之。」規定行使權利之行為，並非被上訴人所為，亦非被上訴人授權所為，自難令被上訴人負損害賠償責任。且縱然鄰地所有權人拆除道路、大門、門柱等物，超逾臺灣花蓮地方法院81年簡上字第15號確定判決訴範圍，亦屬於上訴人與系爭229地號土地所有人間之財產權侵害的私權爭執，並非出於被上訴人之作為（依法院確定判決而為之重測）或不作為（未依76年調處結果辦理重測及未將88年重測結果辦理公告）自明，換言之，上訴人之損失與被上訴人之作為或不作為間並無相當因果關係存在，上訴人據此請求被告賠償其損害，自屬無據，不應准許。
四、綜上所述，本件上訴人主張被上訴人應負國家賠償責任，為不足採，被上訴人抗辯尚屬可信。是則上訴人執此主張被上訴人應賠償上訴人所受損害云云，自屬無據。從而，上訴人主張本於國家賠償法第2條之法律關係，請求被上訴人給付如訴之聲明為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 28 日
民事庭審判長法 官 謝志揚
法 官 林慶煙法 官 賴淳良以上正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中 華 民 國 101 年 12 月 28 日
書記官 李芸宜