臺灣高等法院花蓮分院民事判決 102年度上易字第28號上 訴 人 林清珍訴訟代理人 楊嘉榮被 上 訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 蕭芳芳律師上列當事人間請求履行契約事件，上訴人對於中華民國102年4月10日臺灣臺東地方法院101年度訴字第60號第一審判決提起上訴，本院於102年8月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實 及 理 由
甲、程序部分：
一、按行政機關對其所管理之國有財產為出售或出租之行為，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，與行政處分不同，而屬私法行為，如與人民就國有土地之讓售發生爭執，應屬民事訴訟範圍。本件上訴人業已先與行政機關訂立契約，依契約請求讓購土地遭行政機關拒絕，因而起訴請求履行契約，本質上係行政機關對國有財產之管理行為，由行政機關本於私法上所有權人之地位，所為私法行為，此締約後因履約產生之爭執，應由普通法院審判。
二、財政部設國有財產局，承辦國有財產之取得、保管、使用、收益及處分事務，此觀國有財產法第1條及第9條第2項之規定自明。凡因有關國有財產之處分涉訟者，僅國有財產局對於為訴訟標的客體之國有財產有處分之權能，自應以國有財產局為當事人；又國有財產法第52條及第52條之2規定之讓售，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請辦理之，國有財產法施行細則第55條之2定有明文。本件上訴人起訴主張其對被上訴人管領之國有土地有符合國有財產法第52條之2所規定之讓售條件等情，屬國有財產之處分，而被上訴人係國有財產局之分支機構，有關國有土地之讓售為其業務範圍內之事項並涉訟時，自有當事人適格。
三、被上訴人財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處，因中央政府組織改造，財政部修正組織法，而於民國102年1月1日起更名，原臺東分處管轄範圍歸財政部國有財產署北區分署辦理，屬機關之更名；其法定代理人於原審由沈碧恕變更為廖蘇隆，上訴後於本院訴訟繫屬中再變更為黃偉政，並已具狀承受訴訟，有委任狀、新任派令及承受訴訟狀在卷可考，應予准許。
乙、實體部分：
壹、上訴人主張：
一、上訴人向財政部國有財產局所屬執行機關即財政部國有財產局臺灣北區辦事處臺東分處（下稱國產局臺東分處）申請開發臺東縣○○鄉○○段000、000、000之0、000、000之0等地號土地（以下合稱系爭土地），並於99年11月26日與國產局臺東分處簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書（下稱系爭契約），約定上訴人應於簽訂系爭契約後1年內向相關主管機關申請籌設、開發或設置許可，並於獲得許可次日起
3 個月內，向國產局臺東分處申請專案讓售許可範圍內之國有土地等內容，上訴人遂於100年1月17日向主管機關臺東縣政府申請就系爭土地籌設休閒農場，臺東縣政府100年10月7日核發府農企字第1003043982號函同意籌設休閒農場文件（下稱臺東縣政府同意函），上訴人遂向國產局臺東分處申請讓售系爭土地，遭被上訴人於100年12月16日以台財產北東二字第1000010186號函（下稱系爭函文）拒絕。然①系爭契約簽訂時，國有財產法及相關法規均未對申請讓售之土地條件設有限制，比較新舊法規即「國有非公用土地提供{申請}開發案件處理要點」（下稱新處理要點）及已廢止之「國有非公用土地提供開發案件處理要點」（下稱舊處理要點）內容，關於獲准開發範圍內之國有土地申請讓售規定，以舊處理要點之規定較有利於當事人，故應適用舊法規，②何況上訴人於新處理要點100年9月15日訂定發布前，已簽訂系爭契約，且開發案件業經目的事業主管機關審查完竣，核與新處理要點第12點第2項「開發案件仍於目的事業主管機關審查程序中」之規定不同，不論依誠實信用原則或依中央法規標準法，均應適用舊處理要點之規定，准予讓售，否則將有違信賴保護原則。③此外，國有財產法僅於第52條之1規定「獲准整體開發範圍內之國有不動產」得專案報經本部核准讓售，惟該法及施行細則均未對「獲准開發範圍內之國有不動產」申請專案讓售有任何限制或授權主管機關訂定法規加以限制之規定，則新處理要點限制申請專案讓售之情形，增加法律所無之限制，違反法律保留原則。故上訴人依系爭契約約定申請開發許可，國產局臺東分處應在上訴人繳納新臺幣（下同）1,479,141元後，應將系爭土地所有權移轉登記予上訴人。
二、系爭契約第1條、第7條第3項、第10條分別就買賣價金及買賣後關於第三人占用之處理方式明文約定，內容包含標的物與價金之意思表示合致，依民法第345條、第346條應有買賣契約之性質。縱然不具買賣契約性質，亦應屬買賣契約之預約，故若前述無理由，上訴人亦向國產局臺東分處請求依預約訂立買賣契約並依約履行。
三、而102年1月1日因政府組織改造，國產局臺東分處關於本件之權利義務，依財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第4條規定，由被上訴人財政部國有財產署北區分署承受，上訴人乃依系爭契約對被上訴人請求，並聲明：被上訴人應於上訴人給付1,479,141元後，將系爭土地所有權移轉登記予上訴人（上訴人於原審提起備位之訴部分不在上訴範圍，故不予贅述。）。
四、原審判決上訴人敗訴，上訴人於本院之陳述除與原審相同者予以引用外，補充略以：
(一)關於原判決認上訴人得以低於市價之1,479,141元購買系爭土地及被上訴人有毀約權之部分：
1.系爭契約第7點第3款約定「第一項國有土地之售價，乙方（即上訴人）同意由甲方（即被上訴人）依『國有財產計價方式』及估價作業程序估定」，又「國有財產計價方式」第2條規定「國有財產估價之標準，應參考市價查估。前項所稱市價，係指市場正常交易價格。」，第4條規定「國有財產價格，必要時得委託政府機關、適當機構、不動產估價師或其他專業人士查估。」本件被上訴人如讓售（出賣）系爭土地予上訴人，係以市價讓售，從而，原審認定上訴人得以低於市價之1,479,141元購買系爭土地，核與事實有違，原審繼而推論系爭契約賦予被上訴人毀約權、相當大之更動權限及上訴人居於被動地位之不確定性、承擔系爭土地可能無法讓售之風險均未對上訴人不利益等節，似未妥適。本件上訴人既無以低於市價購買系爭土地之權利，原審所稱被上訴人之「毀約權」即應予以限縮，以符事理衡平。
2.系爭契約第7點「甲方審核後無法辦理專案讓售者，乙方同意甲方之通知，依規定取得使用權。」之「無法辦理專案讓售」，被上訴人認為依該條約定可任意拒絕讓售，惟上訴人認為應解釋為法規明文禁止讓售之情形；換言之，依契約被上訴人有辦理專案讓售之義務，被上訴人駁回上訴人之申請時，又以無法專案讓售為由，如相關法規並未禁止讓售，即不應賦予被上訴人任意毀約權，始符系爭契約之本旨及雙方權利義務之衡平。按「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」民法第98條定有明文，觀諸系爭契約全文，僅於第7條約定被上訴人於何情形得拒絕讓售，對契約效力影響至巨，自應從嚴解釋，且契約當事人應依誠實信用原則履行契約，復為基本之義務，是以該條款應解釋為被上訴人因法令上之限制或其他不可抗力之事由導致無法辦理讓售之客觀給付不能而言（例如「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」），蓋若解釋為包括主觀上給付不能之情形，則無異賦予被上訴人一無條件之毀約權，如此解釋契約條款對上訴人而言自有失公平（臺灣高等法院93年重上字第333號民事判決參照）。
3.又本件因被上訴人尚未進行估價程序，上訴人僅得先以系爭土地之面積乘以公告地價作為訴之聲明所主張之價金，鈞院如認為被上訴人應讓售系爭（出賣）土地予上訴人，然價金非上訴人所主張之金額時，惠請曉諭或依民事訴訟法第383條為中間判決或裁定，讓上訴人請求被上訴人儘速進行估價程序，以確認系爭土地價金。
(二)關於上訴人申請讓售乙案是否適用新處理要點部分：
1.原審援引中央法規標準法第18條之規定，認上訴人申請讓售乙案，「若適用新法，也屬於不真正溯及既往，不違反法律之基礎原則」，惟原審竟漏未審酌該條文之但書「但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，對上訴人顯失公平。本件經比較新處理要點與舊處理要點之內容，關於獲准開發範圍內之國有土地申請讓售之規定，以舊處理要點有利於上訴人（無限制或禁止讓售之規定），且新處理要點亦未廢除或禁止讓售獲准開發範圍內之國有土地。是以，本件應適用舊處理要點，被上訴人應讓售系爭土地予上訴人，原審漏未適用及審酌中央法規標準法第18條但書，亦未加以說明，恐判決理由不備且非適法。
2.原審肯認本件應依新處理要點第12點第1項認定上訴人申請讓售乙案是否適用該要點乙節，當屬可採。惟觀諸該要點第2點「本要點之執行機關為財政部國有財產局所屬分支機構。」、第6點「執行機關受理申請人申請提供國有非公用土地開發案件，經審核後...發給國有非公用土地提供申請開發同意書」之規定，足認其第12點第1項之「尚未同意提供申請開發」係指尚未經財政部國有財產局所屬分支機構(本件係國產局臺東分處)同意提供申請開發，而非指尚未經開發申請案之目的事業主管機關（本件係指臺東縣政府）同意提供申請開發。因之，原判決所載「被上訴人就上訴人於100年1月17日申請、100年10月7日取得同意籌設之申請案」，係誤將上訴人取得臺東縣政府同意籌設休閒農場之日期，作為取得國產局臺東分處同意提供申請開發之日期，復據此認定本件應適用新處理要點及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」，從而駁回上訴人之起訴，尚有違誤。
3.本件上訴人係於98年底向國產局臺東分處申請開發系爭土地，嗣於99年11月26日即已獲准申請並取得「國有非公用土地同意申請開發證明書」。是以，上訴人申請讓售乙案既係於100年9月15日新處理要點訂定發布前已受理且已同意提供申請開發，當屬原判決所稱「就特殊案件設有仍適用舊法之規定，堪認已就過渡時案件設立妥適之規範」之情形，以原審判決「自100年9月15日以後之申請開發案件，或100年9月15日前已申請，但尚未經同意申請開發之案件，均應適用新法」之判斷方式反面推論，本件自應適用舊處理要點，始符事實認定及法規適用。又若認為「申請開發」係指臺東縣政府之許可申請，而非被上訴人，則於100年9月15日新處理要點公布後尚未經目的事業主管機關許可申請之案件，均需適用新法，試問，何來過渡期間？何種特殊案件可適用舊法？再觀諸新處理要點第12點第1項規定，如同意申請開發係指目的事業主管機關（本件即臺東縣政府），豈非謂國有財產局訂定行政規則規範其他目的事業主管之權責？
(三)關於上訴人獲臺東縣政府許可籌設休閒農場之時點部分：
1.原審認臺東縣政府100年10月7日同意上訴人籌設休閒農場之函文上所載「台端場所送『藍寶自然農園休閒農場經營計畫書』經各審核單位於100年4月7日審查竣事」，係誤載日期，惟原審未就此部分給予上訴人、被上訴人雙方充分辯論之機會，亦未曉諭上訴人聲明證據或聲明人證而通知該案承辦人到庭調查，與民事訴訟法第199條、第297條之規定有違。
2.原審判決所載「若採取上訴人自100年4月7日至上訴人向被上訴人申請讓售系爭土地之100年12月12日，已超過8個月，豈不逾越系爭契約所約定『獲得許可之次日起3個月內』之申請讓售之期限？反更不利原告」乙節。按「審查程序結束」之日期係指機關內部審查作業完成之時，而「獲得許可」之日期則係機關將審查核准之結果通知申請人（核發文件）之時，此兩者顯然有異，原審未予以區分，始有前開誤解。
(四)關於上訴人申請讓售乙案之公益性部分：原審判決多次提及本件申請讓售乙案具有公益性，繼而認定上訴人居於較不利之地位，而非以一般私法契約之兩造地位，衡平對待雙方當事人以資判決，惟依舊處理要點第5點「申請開發範圍內之國有土地，除有下列情形之ㄧ者外，得同意提供申請開發：(一)有處分計畫或特定用途者。(二)開發案無法提高國有土地整體之使用效能與價值者。(三)位屬都市計畫商業區或住宅區者。」之規定，本件申請案申請時，被上訴人即已審核系爭土地無處分計畫或特定用途者、可提高國有土地整體之使用效能與價值、非位屬都市計畫商業區或住宅區。換言之，本件申請案審核後認符合公益，且認將來讓售系爭土地亦符合公益，始核准申請；否則被上訴人為何不以前開要點第5點為由駁回申請（指申請提供開發，非指申請讓售），或於系爭契約加註將來僅可提供使用而不得讓售？試問如申請人無法以購得土地之方式保障其經營及投入開發之時間及金錢，何人願意開發位於東河鄉山區且經濟價值遠較都市土地為低之系爭土地？是以，不讓售反而喪失提高國有土地整體之使用效能與價值之機會，而有損公益。再退一步言，被上訴人於原審中，亦未曾表示本件係因公益始拒絕申請讓售，從而，本件申請如讓售系爭土地予上訴人既未危害公益，即不宜以不確定性之公益概念，使上訴人居於不利之地位，而應回歸一般私法契約之本旨，依系爭契約書之約款及相關法規認定系爭土地應否讓售予上訴人。
(五)上訴聲明：1.原判決關於駁回後開第二項部分廢棄。2.被上訴人應於上訴人給付1,479,141元同時將臺東縣○○鄉○○段000、000、000之0、000、000之0等地號土地所有權移轉登記予上訴人。3.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。4.上訴人願供擔保請准宣告假執行。
貳、被上訴人則答辯以：
一、系爭契約第7條乃分3個層次，一為上訴人1年內向主管機關申請開發許可、二為上訴人於取得許可後3個月內依國有財產法規定向上訴人申請讓售許可範圍內之土地、三為審核後無法辦理專案讓售者，上訴人同意依被上訴人通知依規定取得使用權。是以依系爭契約僅約定被上訴人同意上訴人申請開發系爭土地，事後是否讓售，仍應依國有財產法規定，且系爭契約第5條言明：同意申請開發證明書不得主張有合法使用土地之關係等語，於土地遭占用時，系爭契約第10條又約定僅可在取得所有權或使用權之後方得採取法律行動，因此系爭契約並未表明被上訴人有讓售系爭土地予上訴人之義務。
二、臺東縣政府同意函係於100年10月7日發文，因此主管機關臺東縣政府並非於100年4月7日即就本件申請「審查完竣」，上訴人於100年9月15日以後始獲臺東縣政府核准，依100年9月15日訂定發布新處理要點第12條「本要點訂定發布前已受理尚未同意提供申請開發之案件，依本要點規定辦理」仍適用新法，依該規則第9條應依「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」審查是否得以讓售。且依財政部100年9月15日台財產管字第10040023006號函示，「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」100年09月15日訂定發布前，已獲准整體開發而未核定讓售之案件，仍依該原則辦理，本件上訴人於100年10月7日取得臺東縣政府核發同意籌設休閒農場之文件，依上開原則，因土地面積達12,326.17平方公尺，超過「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點規定之上限1,650平方公尺，而無法讓售，上訴人僅能依系爭契約第7條取得系爭土地之使用權。且依國有財產法第52條之1第1項第4款及施行細則第55條之1第1項第4款規定，獲准整體開發範圍內之國有非公用土地，「得」專案報經財政部核准讓售予開發人，對此財政部本有裁量權，並非依系爭契約而有讓售義務，依此裁量權制定行政命令也與法律保留無違。且決定權為財政部，被上訴人僅為系爭土地管理機關，無法行使裁量權。上訴人雖稱其依系爭契約向主管機關臺東縣政府申請籌設休閒農場，已於100年4月7日經臺東縣政府審查完竣，然臺東縣政府遲於100年10月7日始發給籌設許可，應係上訴人補件之故，造成半年之時間差，故新處理要點於100年9月15日訂定發布時，上訴人申請案件尚在審查中，本即應適用新法，再者，在一般私人土地，縱經地主同意而申請籌設休閒農場而經主管機關許可，地主也無出售該土地之義務，何況本件依國有財產法第52條之1乃規定「得」讓售而已，而非「應」讓售，上訴人並無信賴被上訴人將讓售系爭土地之信賴基礎，自不得主張信賴保護。
三、系爭契約名為「國有非公用土地同意申請開發契約書」，不是買賣契約書，第5條明示係提供持向主管機關申請籌設、設置或開發許可之用，關於上訴人依系爭契約第4條繳納之1,479,141元是履約保證金，參照第9條、第12條，亦供作違約金及應繳納使用補償之擔保、或為上訴人負擔相關費用之抵充，而非系爭土地之買賣價金，上訴人聲明以該金額為買賣價金，並無根據。
四、被上訴人於法規修改後，依「國有非公用財產委託經營實施要點」第4點，請上訴人變更主體為法人後再為委託經營之申請，上訴人不能反以申請法人登記困難，而主張被上訴人無法依系爭契約使上訴人取得使用權，是被上訴人對於系爭契約之無法履行實不可歸責。並聲明：上訴人之訴駁回。
五、上訴人上訴後，被上訴人陳述除與原審相同者予以引用外，補充略以：
(一)關於上訴人得以低於市價之1,479,141元購買系爭土地及被上訴人有毀約權之部分：
1.上訴人雖援引系爭契約第7條第3項，惟漏未援引該項後段「惟並未以原繳之保證金抵繳部分價款，如有差額另予補足。」故被上訴人亦不贊同原審所認定「上訴人得以低於市價之1,479,141元購買系爭土地」之事實。
2.原審自行創設「毀約權」一詞，兩造均從未有此主張。惟上訴人由不贊同原審所稱「被上訴人毀約權應予限縮」，即率爾自行恣意解釋「系爭契約書第7條之無法辦理專案讓售，應解釋為法規明文規定禁止讓售之情形；換言之，如相關法規並未禁止讓售，即不應賦予被上訴人任意毀約之權利，始符系爭契約書之本旨及雙方權利義務之衡平。」尚嫌速斷！蓋兩造所簽立之系爭契約，僅約定被上訴人同意上訴人申請開發系爭5筆土地，並不及於其後另涉及雙方之讓售契約，此由其上約定「依國有財產法規定」即明：被上訴人依此申請開發契約並不負有讓售系爭5筆土地與上訴人之義務。
3.查上訴人前所繳納之保證金1,479,141元，屬履約保證金性質，參照系爭契約第9條、第12條除作為違約金及應繳納使用補償金之擔保，再參照第4條係作為上訴人應負擔相關費用之抵充標的，並非系爭土地之價金甚明。故上訴人之上訴聲明中以保證金之金額作為系爭5筆土地之價金而作為被上訴人應移轉土地之對價，自屬不能准許。
4.系爭契約僅約定被上訴人同意上訴人申請開發系爭土地，並不及於其後另涉雙方之讓售契約，自無從依上訴人主張「請鈞院曉諭或依民事訴訟法第383條為中間判決或裁定，讓上訴人請求被上訴人儘速進行估價程序以確認系爭土地之價金」而為之。
(二)關於上訴人申請讓售乙案是否適用新處理要點部分：
1.上訴人雖以原審漏未審酌中央法規標準法第18條但書而有判決理由不備之違法云云，然上訴人縱依舊處理要點第10點「...開發人應於獲得許可之次日起3個月內，『依國有財產法規定』向執行機關申請專案讓售；無法辦理專案讓售者，由執行機關另依規定提供使用。」關於讓售土地，仍須依國有財產法第52條之1規定辦理，該法條即明文規定「得」而非「應」。
2.上訴人既否認新處理要點及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」，認其為行政命令，違反法律保留原則，然卻又回頭適用舊處理要點，豈不自相矛盾？
3.上訴人對新處理要點第12點之適用第1、2項所規定「本要點訂定發佈前已受理尚未同意提供申請開發」、「開發案件仍於目的事業主管機關審查程序中」有所誤認。蓋本件情形為上訴人欲向臺東縣政府申請籌設休閒農場，因籌設休閒農場需先取得地主同意，因本件為國有土地，故上訴人需先由被上訴人出具「同意申請開發契約書」，然因上訴人籌設休閒農場需依目的事業主管機關，即臺東縣政府之要求關於例如環評、水保、廢水處理等相關要件之審查。故新處理要點第12點第1項「已受理尚未同意提供申請開發」，其所指應係指被上訴人即同意申請開發之地主所為之同意；第2項「開發案件仍於目的事業主管機關審查程序中」所指則係上訴人籌設休閒農場需依目的事業主管機關，即臺東縣政府，因此仍屬審查程序中而適用新處理要點第12點。故原審非常清楚所指之目的事業主管機關即臺東縣府審查籌設休閒農場之許可申請，而上訴人反將原審所謂之籌設休閒農場相關要件之審查之許可，誤為被上訴人出具「同意申請開發契約書」之申請許可，不可不辨。正因為原審判決深知系爭契約書第7條所指上訴人「許可後3個月內『依國有財產法規定』向被上訴人申請許可讓售範圍內之土地」之約定，為說明上訴人所主張臺東縣政府於100年4月7日審查籌設休閒農場之許可申請之不可採，從而以上訴人向被上訴人申請讓售土地之100年12月12日，距100年4月7日籌設休閒農場之許可已超過8個月，藉以凸顯上訴人之主張反倒使得其已逾越系爭契約書第7條「獲得許可次日起3個月內」之申請讓售之期限。因之，原審判決書所謂「自100年9月15日以後申請開發案件，或100年9月15日前已申請，但尚未經同意『申請開發』之案件，均應適用新法」，其所指『申請開發』應係指臺東縣政府審查籌設休閒農場之許可申請，而非向地主之被上訴人申請開發許可甚明，上訴人指鹿為馬，實不可採。
(三)關於上訴人獲臺東縣政府許可籌設休閒農場之時點部分：
1.上訴人聲稱100年4月7日業經審查完竣；然若其時果真符合一切要件，而無須補正，則為何臺東縣政府遲至100年10月7日始行發給「籌設許可」？此「審查完竣」為何與「籌設許可」有半年時間差？此由臺東縣政府100年10月7日始以府農企字第1003043982號函發給上訴人許可函之主旨所載「業經本府審查符合規定」可明。簡言之，上訴人雖於100年4月7日提出申請審查，然因尚有諸多應備文件或事項未盡完備，臺東縣政府曾要求其補正而上訴人未予補正，嗣遲至100年10月7日方經臺東縣政府准予許可，故仍屬新處理要點「開發案件仍於目的事業主管機關審查程序中」之適用對象。又兩造就此爭點業於原審為攻擊防禦，上訴人所稱原審未予雙方充分辯論之機會等語，似有誤會。
2.上訴人稱先不就臺東縣政府許可籌設休閒農場之時點（即籌設休閒農場申請案之審查程序結束之日期）主張爭點或聲明證據，細繹揣測上訴人應係唯恐自己先行主張該時點後，將使上訴人自己陷入直接適用新處理要點第12點第2項之範疇而直接陷於敗訴之困境；然承前所述，本件不論適用舊或新處理要點，最重要的是，依系爭契約所簽立者僅同意申請開發系爭土地，而讓售國有土地其母法，即國有財產法第52條之1規定「得」而非「應」，非惟無法律保留之適用，亦無任何被上訴人必讓售之信賴基礎，故自無「信賴保護原則」之適用甚明。
(四)關於本件上訴人申請讓售乙案之公益性部分：上訴人引用舊處理要點第5點而認被上訴人即已審核系爭土地無處分計畫或特定用途者、可提高國有土地整體之使用效能與價值、非位屬都市計畫商業區或住宅區等語，惟其始終未提及該要點第5點係規定「得」而非「應」。復且「得同意提供申請開發」究與讓售國有土地係屬完全不同之概念，此亦為上訴人於簽立系爭契約時明知，況被上訴人於原審一再陳明，本件無法讓售之原因多端，除上訴人一直爭執適用新或舊處理要點外，尚有行政院98年10月8日3165號會議，院長提示500坪以上土地不出售，進而於100年9月15日訂定「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」明定許可開發範圍內國有非公用土地面積達1650平方公尺（即1650＊0.3025≒500坪）不出售，而國有土地之出售本即包括標售與讓售，所謂「標售」，係指國有財產局選定標的、訂定底價、公開列標，而由民眾自由標售之謂也。故國有財產局自上開處理原則頒佈後，遂未再自行公告，列為標售土地；故在101年1月4日修正國有財產法第53條，規定在面積未達1650平方公尺之「非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途」者，得由國有財產局辦理標售；然因立委擔心國有財產局以行政命令任意開放標售大面積之國有土地，故在後段部分以法律規定「面積在1650平方公尺以上者，不得標售」。然上訴人卻因此誤認國有財產法第52條之1明文限制讓售國有不動產之面積，進一步誤認「財政部自行訂定新處理要點、處理準則，違反法律保留原則」，應屬誤解國有財產法之規定，併此敘明。
(五)答辯聲明：1.上訴人之上訴駁回。2.第一、二審訴訟費用均由上訴人負擔。3.如受不利判決願供擔保請准免為假執行。
參、兩造不爭執之事實：
1.系爭土地均為國有，由財政部國有財產署（即組織改造前之財政部國有財產局）及其分支機構管理，而上訴人於99年11月26日與國產局臺東分處（組織改造後即被上訴人）簽訂系爭契約書，系爭土地謄本及系爭契約書內容均如原審卷內影本（原審卷第5、11至15頁）。
2.上訴人於100年1月17日向臺東縣政府申請就系爭土地籌設休閒農場，並於100年12月12日持臺東縣政府同意函，向國產局臺東分處（組織改造後即被上訴人）申請讓售系爭土地，遭其以系爭函文拒絕（系爭函文內容如原審卷第53頁）。
3.臺東縣政府同意函，乃臺東縣政府以發文日期100年10月7日之府農企字第1003043982號函，上載「台端場所送『藍寶自然農園休閒農場經營計畫書』經各審核單位於100年4月7日審查竣事」（原審卷第130頁），及其審查流程資料（原審卷第191至208頁）。
4.上訴人於98年12月9日向國產局臺東分處（組織改造後即被上訴人）申請「國有非公用土地提供開發申請書」（原審卷第34頁）。被上訴人於99年11月3日以國產局臺東分處台財產北東二字第0990201048號函同意將系爭土地提供開發（原審卷第35頁）。
5.99年11月26日國產局臺東分處（組織改造後即被上訴人）因上訴人繳足保證金1,479,141元，以台財產北東二字第0990009842號函核發開發證明書，並簽訂系爭契約書。（原審卷第37至40頁）。100年3月31日財政部國有財產局以台財產局管字第10040007481號函國產局臺東分處（組織改造後即被上訴人）表示關於獲准整體開發範圍內國有非公用土地申請專案讓售案件，其獲准開發範圍內全為本局經管之國有非公用土地，且毗鄰土地亦為國有土地者，不予核准讓售，以委託經營方式提供使用（原審卷第41頁）。
肆、本院之判斷：
一、上訴人請求依系爭契約之約定，被上訴人應於上訴人給付1,479,141元時，將系爭土地所有權移轉上訴人，則本件爭執之重點為：上訴人主張依系爭契約之約定，被上訴人於上訴人給付1,479,141元時，應將系爭土地所有權移轉上訴人，有無理由？又上訴人經臺東縣政府核發同意籌設休閒農場函後，請求被上訴人讓售土地，被上訴人應適用「國有非公用土地提供開發案件處理要點」（即舊處理要點）或是「國有非公用土地提供{申請}開發案件處理要點」（即新處理要點）之規定，審核是否同意讓售系爭土地？茲敘述如下。
二、查「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」為大法官釋字第695號解釋所揭示，行政機關對於是否訂立契約之「決定」，若在人民係依公法上權利請求，且行政機關本於高權地位就公益目的為是否准許之考量，則該決定具有公法性質，惟若締約完成後關於契約條款之履行，已應依契約約定內容行之，不再本於公法上規定，則關於履約間之紛爭，乃依私法關係論斷。反之，若決定締約與否時，人民並非本於公法上之權利，行政機關亦以私法上之地位決斷，而不以公益目的為考量，則屬學理上所稱私經濟行為，逕由普通法院依私法關係為裁判。按「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰一、使用他人土地之國有房屋。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地。三、共有不動產之國有持分。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。五、非屬公墓而其地目為『墓』並有墳墓之土地。六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。非公用財產類之不動產，基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准讓售。非公用財產類之不動產，為提高利用價值，得專案報經財政部核准與他人所有之不動產交換所有權。其交換辦法，由財政部擬訂，報請行政院核定之。」為國有財產法第52條之1規定。「依本法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：一、他人土地上之國有房屋，為該土地所有權人。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地，為該房屋現所有人。
三、共有不動產之國有持分，為他共有人。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產，為開發人。五、非屬公墓而其地目為「墓」並有墳墓之土地，為該墳墓之墓主。六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。前項所稱之獲准整體開發，應經各目的事業主管機關或直轄市、縣(市)主管機關核准。本法第52條之1第1項第6款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：一、已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者。二、與私有土地交雜，無法單獨利用者。三、經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者。四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。
五、經財政部就事實狀況認定情形特殊者。」則為行政院依國有財產法第76條制定之國有財產法施行細則第55條之1所規定。而為執行上述規定所頒定之行政規則「國有非公用土地提供開發案件處理要點」（即舊處理要點），經財政部於100年9月15日以台財產管字第10040023001號函廢止，財政部於同日另以台財產管字第10040023002號函制訂發布「國有非公用土地提供{申請}開發案件處理要點」（即新處理要點），並以台財產管字第10040023003號函制訂發布「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」。又關於國有非公用財產委託經營事項，財政部前於89年11月8日制訂發布「國有非公用財產委託經營實施要點」。於是被上訴人就所管理之系爭土地，為提高利用價值或為法定之原因，得為讓售，準此，本件兩造業已訂立系爭契約，僅就系爭契約之履行發生爭執，上訴人主張依系爭契約有請求被上訴人讓售及移轉系爭土地所有權之權利，被上訴人有履行之義務，足以評價為被上訴人基於管理國有非公用土地之需要，而代表國庫與私人間成立私法關係，則本件自應依私法關係加以審斷系爭契約書約定之效力，先此敘明。
三、又學理上公權力行政與私經濟行為之區別，核心乃在於相關法規有無賦與人民主觀公權利之目的，即自人民有無公法上請求權加以探討，取決於法律制度，並非以是否具備「公益目的」本質為斷，實因凡行政機關之行為，不論公權力行政與私經濟行為，均在追求公益，僅手段上不同而已，是以行政機關為私經濟行為時，仍得基於其管理國有財產地位，為全體人民謀求更高利益，而考量公益目的，自屬當然。本件關於系爭土地之開發，解釋上揭國有財產法等法規，均在授權行政機關即被上訴人得就所管理之國有非公用為妥適之利用，法律上並無強制拘束力，無給予人民公法上請求權之效果，而不論是舊處理要點、新處理要點、「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」、「國有非公用財產委託經營實施要點」，僅為行政程序法第159條之行政規則，僅拘束行政機關內部，用作被上訴人為私經濟行為時考量公益目的之基準，上訴人不能反據以為請求權基礎。而私經濟行為既無主觀公權利，又適用私法之法律關係並由普通法院審判，關於公法上之主張，諸如信賴保護利益等，在普通法院審理時，均已包含納入於民法第72條公序良俗、第148條誠實信用原則中加以審查，上訴人自不得在本件私法關係中主張公法上權利，亦即本件應適用已廢止之舊處理要點，或是適用新處理要點與「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」，應自系爭契約之法律關係中探求，而非訴諸信賴保護原則。
四、本件兩造於99年11月26日簽立系爭契約，依系爭契約第7條約定：「（第1項）乙方（按：即上訴人）應於簽訂本契約1年內向主管機關申請籌設、設置或開發之許可，並於獲得許可之次日起3個月內，依國有財產法規定向甲方（按：即被上訴人）申請專案讓售許可範圍內之國有土地；經甲方審核後無法辦理專案讓售者，乙方同意依甲方之通知，依規定取得使用權。乙方逾期申請或未申請專案讓售者，甲方得自期限屆滿之次日起至申請日或契約屆滿日止，按月依本契約第四點所列應繳保證金金額百分之一收取違約金；逾期未滿1個月者，以1個月計算。（第2項）乙方原已取得國有土地使用權者，於獲准許可後，如原約定使用性質與獲准許可之使用用途無法相容時，應另依前項規定申請取得所有權或使用權，並終止原使用關係。（第3項）第一項國有土地之售價，乙方同意由甲方依『國有財產計價方式』及估價作業程序估定，並願以原繳之保證金抵繳部分之價款，如有差額另予補足。」。依上開約定內容可知，上訴人須於簽訂系爭契約1年內，先向主管機關取得籌設、設置或開發之許可，並於獲得許可之次日起3個月內，依國有財產法規定，向被上訴人申請專案讓售系爭土地，倘經被上訴人審核後無法辦理專案讓售者，上訴人同意依被上訴人之通知，改依相關規定取得使用權。按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。又解釋當事人之契約，應以當事人立約當時之真意為準，而真意何在，又應以過去事實及其他一切證據資料為斷定之標準，不能拘泥文字致失真意，最高法院39年台上字第1053號亦著有判例可資參照。本件依上開約定，上訴人於取得主管機關之許可後，固取得依國有財產法規定，向被上訴人「申請專案讓售」系爭土地之權利，惟被上訴人為政府機關，是否讓售國有土地及讓售面積大小、資格等，往往涉及國家土地政策、法令更迭及公共利益等因素，此應為上開約定何以載明「經甲方審核後無法辦理專案讓售者」之故，換言之，被上訴人對上訴人之申請讓售，仍保有審核是否締約之權利，而無一經申請讓售即必須同意之義務，故除約定被上訴人保有讓售與否之審核權外，乃進一步約定倘若無法辦理專案讓售時，上訴人同意改依相關規定取得系爭土地之使用權，顯然兩造於訂立系爭契約時，已經預期日後可能發生無法辦理專案讓售之情形，而事先約定倘若日後無法辦理讓售系爭土地時之因應方法。從而，系爭契約既已明文約定上訴人僅得申請讓售系爭土地，被上訴人仍保有審核權，且雙方均已預期日後可能發生無法辦理專案讓售之情形，則依契約自由原則，上訴人自應受上開約定之拘束，於被上訴人審核結果不同意辦理專案讓售時，自無從主張依上開約定，請求被上訴人移轉系爭土地所有權。
五、再者，系爭契約第7條雖約定上訴人應於簽訂系爭契約1年內向主管機關申請籌設、設置或開發之許可，並於獲得許可之次日起3個月內，依國有財產法規定向被上訴人申請專案讓售許可範圍內之國有土地，並由被上訴人予以審核等情，惟上開約定對於兩造應依何時即訂立系爭契約時或申請讓售時之國有財產法規定辦理讓售一節，並未載明，上訴人爰主張應依其於100年12月12日申請讓售前經財政部於100年9月15日廢止之舊處理要點規定加以審核云云。查「國有財產法規定」，除國有財產法本身外，自包括其施行細則，及行政機關為執行必要所制定之拘束機關內部之行政規則，如新處理要點、「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」、「國有非公用財產委託經營實施要點」等規定。本件系爭契約主要內容係約定由被上訴人提供系爭土地供上訴人申請開發使用，契約存續期間為5年（參系爭契約第3條之約定），顯然兩造已預期系爭契約性質上有延續相當時日之必要，且本件上訴人使用系爭土地目的為申請開發農場，行政上須經主管機關審查、許可，日後申請讓售亦必須經財政部核准，勢必須經過相當之行政程序，而期間國有財產法規修正變動之可能性甚大，參照兩造復於系爭契約第7條約定被上訴人有審核是否同意讓售之權利，已如前述，足認系爭契約已將系爭契約訂定後發生政策或法令變動之可能性納入考量，始有審核後無法辦理專案讓售之情形，是以在兩造別無特別約定或法令另有規定之情形下，解釋上應認為被上訴人應依申請專案讓售時即100年12月12日時之國有財產法令作為審核是否准許之依據，始合於兩造上開約定之真意。從而，被上訴人依上訴人申請讓售時之新處理要點及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」之規定作為審核之法令依據，亦無違誤之處，上訴人主張依被上訴人依申請讓售時之上開處理要點及處理原則加以審核，有違誠實信用原則或有失公平云云，自非可取。
六、依上訴人申請讓售時有效之財政部訂定發布之新處理要點第9點第2項規定：「申請人申請取得使用案件由執行機關依財政部訂定之許可開發範圍內國有非公用土地處理原則辦理。」；另依「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第2款規定，國有非公用土地面積未達1,650平方公尺，或併計鄰接國有公用及非公用土地面積未達1,650平方公尺者，方可依國有財產法第52條之1第1項第4款及同法施行細則第55條之1第1項第4款之規定辦理讓售，而系爭土地合計面積達12,326.17平方公尺，與上開「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」所規定得辦理讓售之要件不符，被上訴人據以拒絕讓售系爭土地，亦有法令依據。
七、上訴人雖主張系爭契約簽訂時之國有財產法規對申請讓售土地未設有限制，故無論依誠實信用原則或中央法規標準法第18條之規定，均應適用舊處理要點之規定准予讓售云云。然依前所述，被上訴人適用新處理要點及相關法規之規定，於審核後決定拒絕讓售，乃符合兩造系爭契約之約定，且解釋上被上訴人適用申請讓售時有效國有財產法規定，並無不合，上訴人自不得於事後指為違反誠實信用原則。另依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」本件被上訴人依據上訴人申請讓售即100年12月12日時有效之新處理要點及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」規定加以審核，即適用行為時法，並無新舊法變更而比較適用之問題，核與前開中央法規標準法之規定並無違背。上訴人雖另主張應依系爭契約訂定時或主管機關臺東縣政府系爭同意函記載之「100年4月7日審查竣事」時之舊處理要點規定加以審核云云，惟系爭契約係為處理系爭土地之同意使用而訂定，且臺東縣政府審查是否許可開發之時間，與上訴人申請讓售、被上訴人是否同意讓售之時間無直接關係，上訴人主張應依系爭契約訂定時或臺東縣政府審查是否許可時之舊處理要點規定加以審核云云，亦嫌無據。至於新處理要點第12點第1項之規定，乃針對新處理要點發布前，已受理尚未同意提供申請開發之案件，規定應依新處理要點之規定辦理同意申請開發；第2項則係就已簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書，開發案件仍於目的事業主管機關審查程序中者，於契約存續期間屆滿前，仍得發給申請開發同意書之規定，均係就已申請同意開發案件，如何提供申請開發同意書為規定，尚難據此反面解釋被上訴人應依已廢止之舊處理要點之規定，審核是否同意讓售系爭土地。
八、至於預約係約定將來訂立一定契約(本約)之契約，通常情形，當事人在預約中對於本約之粗略細節事先加以擬定，但此非預約之要件，預約之核心要件乃為兩造當事人就將來欲訂立本約之意思表示合致。查系爭契約第1條明文約定被上訴人同意申請開發之國有土地地號等標示位置，第7條第3項、第10條分別就日後上訴人申請讓售時之系爭土地如何計價及系爭土地如為第三人占用者，應如何處理之方式為約定，但對於是否同意上訴人之申請一節，被上訴人仍保留審核權利，足認被上訴人仍保有拒絕訂立買賣契約之權利，已如前述，難認兩造已有將來訂立買賣契約之意思表示合致，且系爭契約名稱載明為「國有非公用土地同意申請開發契約書」，契約開宗明義記載「為乙方申請開發國有土地事件」之訂約目的，遍觀系爭契約全文，並無將來訂立買賣本約之約定，上訴人主張系爭契約書係買賣系爭土地之預約云云，亦無足採。
九、又本件被上訴人依上訴人申請讓售時之國有財產法令規定，審核是否同意讓售系爭土地，並無不合，已如前述，則上訴人何時獲得臺東縣政府許可之時點，對本件判決結果已不生影響；且上訴人於100年1月17日向臺東縣政府提出申請籌設「藍寶自然農園休閒農場」，經臺東縣政府於100年10月7日發函略以：「台端場所送『藍寶自然農園休閒農場經營計畫書』經各審核單位於100年4月7日審查竣事」，雖為兩造所不爭，惟依臺東縣政府同意函相關審查文件，其中臺東縣環境保護局100年6月17日「便簽」載有「本局已於100年4月7日簽會在案」等語（原審卷第194頁），另臺東縣政府農業處100年9月25日「簽」載有「本項申請人業於100年7月14日將計畫書其經營計畫及開發內容修正完成」等語（原審卷第192頁），可知在100年6月17日及100年9月25日時臺東縣政府內部單位尚在會簽辦理該申請案之審查，是以臺東縣政府同意函所載之「100年4月7日」時，實際上應尚未完成審查，至於臺東縣政府同意函中「經各審核單位於100年4月7日審查竣事」應是受臺東縣環境保護局100年6月17日「便簽」影響而發生之誤載，且臺東縣政府既未曾在100年4月7日將同意籌設之決定通知上訴人或對外公告，且於臺東縣政府同意函於100年10月7日發文通知上訴人前，上訴人亦無從知悉審查之結果，則該誤載對外既不發生效力，仍應以臺東縣政府同意函之發文日100年10月7日為臺東縣政府許可上訴人申請案件之時點，上訴人片斷截取臺東縣政府同意函上開文句，逕認為臺東縣政府早於100年4月7日即已許可，有失主觀，且若採取上訴人如此解釋，則自100年4月7日至上訴人向被上訴人申請讓售系爭土地之100年12月12日，已超過8個月，豈不逾越系爭契約書所約定「獲得許可之次日起3個月內」之申請讓售之期限而應依約負違約賠償責任？反更不利於上訴人。
十、綜上，上訴人主張依系爭契約被上訴人有讓售系爭土地之義務等情，尚嫌無據，其請求被上訴人移轉系爭土地所有權，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘攻擊或防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 13 日
民事庭審判長法 官 何方興
法 官 張宏節法 官 林碧玲以上正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中 華 民 國 102 年 9 月 13 日
書記官 許志豪