臺灣高等法院花蓮分院民事判決 105年度上更(一)字第4號上 訴 人 黃春梅訴訟代理人 廖學忠律師被 上訴人 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 吳順龍律師
黃佩成律師上列當事人間請求土地所有權移轉登記事件，上訴人對於中華民國103年8月15日臺灣花蓮地方法院102年度訴字第55號第一審判決提起上訴，並為訴之追加，經最高法院第一次發回更審，本院於民國106年9月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
第二審（含追加之訴）及發回前第三審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按在第二審為訴之變更或追加，因涉及審級利益問題，非經他造同意，不得為之，固為民事訴訟法第446條第1項前段所明定，惟同條項但書並規定第255條第1項第2款至第6款情形，不在此限。而第255條第1項第2款所稱之「請求之基礎事實同一」者，係指變更或追加之訴與原訴之原因事實，有其社會事實上之共通性及關聯性，就原請求所主張之事實及證據資料，於變更或追加之訴得加以利用，且無害於他造當事人程序權之保障，俾符訴訟經濟者，均屬之（最高法院104年度台抗字第857號裁定要旨參照）。
二、經查：
（一）上訴人黃春梅（下稱上訴人）於第一審之先位聲明為命被上訴人財政部國有財產署北區分署（下稱被上訴人）於上訴人分別依第一審判決附表三所訂價金完成給付後，移轉○○開發區第二期即花蓮縣○○鎮○○○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下合稱系爭土地）所有權；備位聲明為命被上訴人於上訴人分別依第一審判決附表四所訂價金完成給付後，移轉系爭土地所有權。嗣於本院前審準備程序中，先撤回第一審之先位聲明，並變更先位聲明為：命被上訴人於上訴人分別依附表一所訂價金完成給付後，移轉系爭土地所有權，並追加第一備位聲明：命被上訴人就系爭土地依附表一所訂價金為承諾，而與上訴人成立買賣契約，並於上訴人分別依附表一所訂價金完成給付後，移轉系爭土地所有權。經被上訴人明白同意上訴人前開所為訴之變更、追加，合於民事訴訟法第446條第1項前段規定，而准予為訴之變更、追加，合先敘明。
（二）上訴人於本院更審審理中具狀再追加第二備位聲明：求命被上訴人於上訴人依附表二所訂價金完成給付後，應將系爭土地所有權分別移轉登記與上訴人。查附表二所訂之價金，乃係上訴人於本院前審已提出之財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處（下稱花蓮辦事處）民國104年1月9日台財產北花一字第10422000140號函所檢附之○○開發區第二期土地計價分析表（本院前審卷二第16、17頁），上訴人並以其內記載99年度之國有財產計價方式，作為上訴人99年申購系爭土地之計價方式，而追加第二備位之訴，與原訴聲明之原因事實均係就系爭土地之計價方式，兩者具有共通性及關聯性，且就原訴請求所主張之事實及證據資料，於追加之訴亦得加以利用，基於訴訟經濟、紛爭解決一次性之考量，應認上訴人追加之訴，與原訴請求之基礎事實同一，揆諸首揭規定，應予准許。
貳、實體部分
一、上訴人原審起訴主張：前台灣省新生地開發處（下稱新開處，原名為台灣省建設廳東部土地開發處）依台灣省東部土地開發處理辦法（下稱東開辦法），於83年間完成花蓮縣○○○○○開發區（下稱○○開發區）之開發，所有權人登記為台灣省。精省後，該開發區土地所有權移轉為國有，交由財政部國有財產署（下稱國產署）管理。上訴人為系爭土地之合作試種農戶，就該土地與新開處簽訂合作試種協議書（下稱系爭協議）。上訴人於99年7月2日申請承購系爭土地，經財政部於101年8月28日核定同意讓售，並由花蓮辦事處於同年月31日通知上訴人，兩造成立買賣契約，價金應依國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函示花蓮辦事處計算。然花蓮辦事處於同年12月19日通知限期繳納之價金為新台幣（下同）30,958,200元，非依該函示意旨計算等情。爰依買賣契約之法律關係，先位聲明求為命上訴人於被上訴人分別依附表一所訂價金完成給付後，移轉系爭土地所有權；備位聲明求為命上訴人依附表一所訂價金為承諾，就系爭土地與上訴人成立買賣契約，並於上訴人分別依附表一所訂價金完成給付後，移轉系爭土地所有權之判決。
二、被上訴人則以：被上訴人並無依東開辦法為出售系爭土地或預先計算系爭土地價金之義務，且上訴人未於94年12月18日前申購，已不適用該辦法及系爭協議。況花蓮辦事處於101年8月31日所為通知，為要約之引誘而非承諾，兩造未於該日成立買賣契約。
且系爭土地之買賣價金，非可得而定，兩造就該價金之意思表示並未合致等語，資為抗辯。並聲明上訴人之訴均駁回。
三、第一審判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，經本院前審廢棄原判決，並改判上訴人勝訴，被上訴人不服，提起第三審上訴，案經最高法院第一次發回更審，上訴人於本院補陳略以：
（一）系爭土地價金之計價方式：
1.上訴人於99年7月2日申購系爭土地時，國產署規定系爭土地採國有財產計價方式與台灣省政府建設廳87年間議定之計價方式（下稱省府計價方式）辦理計估，並以計估金額最低者為售價，其理由如下：
（1）按國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函示內容：○○開發區土地讓售價格，基於同一區域處理方式一致性，仍請本局依90年5月2日會商結論之計價原則辦理。而國產署前於90年5月2日曾邀財政部法規委員會等相關機關召開「研商內政部營建署新生地開發局於精省前辦理花蓮縣○○○○○開發土地標售底價之訂定等相關問題會議」（下稱系爭研商會議），作成計價原則之決議，即倘行政院農委會（下稱農委會）釋示有修正前農業發展條例（下稱農發條例）第17條規定開發成本計價適用時，系爭土地計價方式有3種：國有財產計價方式、省府計價方式、修正前農發條例第17條規定之計價方式，以上開3種計價方式辦理計估，以計估結果金額最低者為價金。
（2）國產署90年8月1日台財產局管字第0900018164號函及91年10月30日台財產局管字第0910026070號函，均函示花蓮辦事：包括○○開發區第二期土地讓售合作試種戶，分別採國有財產計價方式與省府計價方式計估，並以金額最低者為售價。況國產署101年10月2日仍以台財局管字第10140020851號函示：在101年10月2日前尚可適用上開90年8月1日及91年10月31日函示之採省府計價方式與國有財產計價方式併同計價。
2.系爭研商會議認定省府計價方式與國有財產計價方式均為法律規定之計價方式，並以計價金額最低之計價方式為系爭土地售價評定之基準：
（1）依據系爭研商會議紀錄所載：「依國有財產法第58條訂定之『國有財產計價方式』辦理，適法性無庸置疑；若就政府誠信原則而言，依原台灣省政府建設廳87年間議定之統一計價公式辦理亦非法所不許」，其所論及省府計價方式非法所不許乙語，所指之「法」應為東開辦法。而依據台灣省政府功能業務與組織暫行條例第7條第1項前段之規定「…台灣省法規應配合業務調整修正或廢止，於修正、廢止前，其不牴觸本條例規定部分，繼續適用」，則東開辦法於精省後廢止前仍為法律，從而其所規定之省府計價方式即屬法律規定之計價方式。
（2）東開辦法雖於90年12月28日廢止，然上訴人於該辦法廢止前已享有省府計價方式之權益，而該情形屬於廢止後舊法規有利於上訴人，依中央法規標準法第18條之規定，上訴人仍應繼續適用東開辦法所規定之省府計價方式。從而，省府計價方式乃是具有法律效力之計價方式。
（3）綜上，系爭研商會議作成之計價原則，將東開辦法訂定之省府計價與國有財產法第58條規定之國有財產計價方式比較，並以二者價格最低而有利上訴人者為售價，依上開說明，不僅於法有據，且符合政府誠信原則。
3.基於政府誠信原則、平等原則，以及信賴保護原則，被上訴人應採省府計價方式作為計估系爭土地之價金：
（1）國產署於90年8月1日以台財產局管字第0900016164號函示花蓮辦事處，關於○○開發區土地讓售價格，依系爭研商會議決議之結論，應採省府計價方式作為計價方式之一，且國產署嗣後一再做出相同函示而形成慣例，有91年10月30日台財產局管字第0910026070號函、92年12月25日台財產局管字第0920037397號函、94年3月9日台財產局管字第0940004634號函、96年6月4日台財產局管字第0964000934號函及國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函為證，且國產署亦以前開96年6月4日函及98年4月13日函糾正花蓮辦事處，要求應採省府計價方式計價，均為政府誠信原則之表現。
（2）又上開國產署90年8月1日之函示，性質上雖係行政程序法第159條第2項第2款所定之行政規則。然國產署作成後，又一再以該函示反覆施行而形成慣例，已對外發生效力。且按國產署98年4月13日函示：「基於同一區域處理方式一致性，仍請依研商會議之會商結論之計價原則辦理」，亦徵國產署要求被上訴人繼續採省府計價方式。
（3）再者，國產署92年12月25日函示包含上訴人之○○開發區自救會、96年4月16日函示○○○○○郭武博與○○自救會協調、96年6月4日函示，就○○開發區第二期土地之計價方式均以國有財產計價方式與省府計價方式兩種，均有使上訴人信賴省府計價方式為系爭土地計價方式之一。且參財政部101年7月31日台財產管字第10140015170號函示：「國有或併計鄰接國有土地面積達1650平方公尺（含）以上者不予讓受，但本函發布前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案」，是花蓮辦事處101年8月31日函知同意上訴人承購外，另在說明欄四載明：系爭土地面積超過1650平方公尺，倘上訴人未依限提出申請文件，經註銷財政部同意讓售函，爾後將不再受理等情，亦為對上訴人信賴利益應受保障之宣示。
（4）縱認國產署90年8月1日函示非具有反覆施行而形成慣例之行政規則，然該函文之受文者正本為花蓮辦事處，副本則有行政院農委會、內政部、新開局、財政部法規會、花蓮縣政府等；以及92年12月25日函文之受文者為○○開發區自救會；96年6月4日函之受文者為○○○○盧博基國會辦公室，亦應認上開函示係為行政程序法第92條第2項第2款之一般處分。從而，依同法第110條規定，於該函文送達相對人及已知之利害關係人起，發生效力，並在撤銷、廢止前，其效力繼續存在，故國產署於101年10月2日函示停止適用省府計價方式，亦不能影響90年8月1日、91年10月30日、96年6月4日函示之效力。
亦即101年10月2日後，被上訴人仍不得排除省府計價方式與國有財產計價方式合併計估，以金額最低者為計。
4.又財政部99年8月3日台財產局管字第0994001658號函所載，係對○○開發區另一合作試種戶申購○○開發區案之花蓮縣○○○○○段0○0○00地號國有土地（下稱8、9、10地號土地），同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定之專案讓售，而國產署於105年8月2日以台財產署估字第10500227380號函說明欄二：「本署北區分署花蓮辦事處前於99年間，分別按國有財產計價方式及原台灣省政府建設廳87年間議定之計價方式，計估花蓮縣○○○○○段0○0○00地號3筆國有土地（屬○○開發區）價格，經提交本署本區分署國有財產估價小組99年第11次會議審核通過後，報由本署提請國有財產估價委員會99年11月23日第495次會議同意備查。」可知，國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定之專案讓售，是國有非公用不動產之特別讓售方式，但○○開發區原合作試種戶申購合作試種土地之專案讓售，其價格並非只採國有財產計價方式，而應分別依國有財產計價方式及省府計價方式辦理計估，並以最低者為售價。
5.系爭土地為專案讓售，其計價方式不以國有財產計價方式為限，且省府計價方式亦屬「國有非公用不動產讓售作業程序」（下稱讓售作業程序）第18點第1項但書所規定之國有財產計價方式以外之計價方式，亦可優先於國有財產計價方式之適用，其理由如下：
（1）按國產署103年11月11日台財產署管字第10340025040號函說明欄二（一）1：○○開發區土地經國產署於89年間簽報財政部同意，開發為農業用地並與農民合作試種部分，得依國有財產法第52條之1第1項第6款「使用情形確屬特殊」規定，專案陳報財政部讓售予原合作試種之農戶。
（2）國產署係國有非公用不動產之直接管理機關，為國有財產法第12條規定所明定，則國產署依據國有財產法施行細則第74條所規定之訂定之「讓售作業程序」，即屬中央法規標準法第3條所規定之命令，亦為行政程序法第150條之對外發生法律效果之法規命令，而非僅為行政規則。且按讓售作業程序第18點第1項但書之規定可知，國有非公用不動產之讓售並非以國有財產計價方式為唯一計價方式，如有其他法律或行政院另有規定者，將優先於國有財產計價方式而適用。是讓售作業程序既屬法規命令，而對外發生法律效果，則該程序第18點第1項但書所規定之「行政院計價方式」，被上訴人自應依照辦理，並有優先於國有財產法第58條之國有財產計價方式之適用。準此，國產署於90年8月1日、91年10月30日、98年4月13日、101年10月2日函示花蓮辦事處，系爭土地分別採省府計價方式與國有財產計價方式併同計價，以金額最低者為售價，其中省府計價方式即屬「讓售作業程序」第18點第1項但書之規定，自可優先適用。
（3）再參諸被上訴人於106年1月17日民事答辯狀載：讓售作業程序之行政規則，方為長期慣用施行之行政慣例；凡所有財政部所屬之承辦單位，辦理國有非公用不動產讓售事宜，皆應遵守本作業程序，亦已行之有年。則被上訴人依據讓售作業程序第18點第1項規定，依前開說明，亦應以省府計價方式訂定系爭土地之售價。
6.又被上訴人於106年2月23日民事答辯㈡狀已自承：「（系爭土地）應予適用其申購時（99年間）之法定國有財產出售程序」，且亦有國產署102年4月25日台財產署管字第10240007920號函檢附說明資料之問題三本署答覆、財政部101年8月31日台財產管字第1014001848號函為佐。然被上訴人嗣另辯稱上訴人係於101年9月10日重新提出申購之要約。然無論係以何者為上訴人提出申購系爭土地之要約時點，國產署制定發布之行政規則及讓售作業程序，均為系爭土地之計價方式。
（二）系爭研商會議結論所列出2種計價方式之計價方法及公式，而得計算出系爭土地之具體價金：
1.依據花蓮辦事處96年8月14日台財北花一字第0960100453號函檢附之計價分析表，已有記載89年至96年間○○開發區第二期土地分別採國有財產計價方式與省府計價方式。
2.又花蓮辦事處104年1月9日台財北花一字第10422000140號函檢送之計價分析表中，就97年至101年間分別以國有財產計價方式與省府計價方式評定包括系爭土地在內之○○開發區第二期土地售價，以國有財產計價方式：99年為每平方公尺200元至220元，101年每平方公尺650元；以省府計價方式：99年、101年均為每平方公尺187至194元間，兩種計價方式比較，以省府計價方式之金額較低，自應以省府計價方式作為本件系爭土地之訂價。
3.再者，被上訴人依據新開局提供之○○開發區第二期土地成本統計表記載開發總成本75,953,298元，除以可讓售總面積718,014平方公尺，再乘以每筆土地當期公告現值3分之2，被上訴人於申購時已得計算出系爭土地之具體價金。至於國有財產計價方式之金額必須低於省府計價方式，始得成為系爭土地之價金。故縱使被上訴人於101年10月2日採國有財產計價方式，然其金額高於省府計價方式，自不能作為系爭土地之價金，從而被上訴人辯稱101年10月2日後採國有財產計價方式計價，已有違國產署先前已發布之行政規則。
4.是上揭二種計價方式，既可計算出系爭土地每平方公尺之價金，只要再乘以系爭土地之面積，即可算出系爭土地價金，自符合民法第346條第1項之規定，而得作為本件系爭土地買賣之價金。
（三）上訴人於99年7月2日向被上訴人申購系爭土地係為「要約」，花蓮辦事處於101年8月31日函知上訴人同意讓售係回應上訴人前開申購之要約係為「承諾」，此時兩造就系爭土地自已成立買賣契約。
1.被上訴人於103年11月20日本院前審準備程序時，曾自認上訴人於99年7月2日提出系爭土地之申購為要約，花蓮辦事處於101年8月31日函知同意讓售，則係回應上訴人99年7月2日之申請，而屬承諾。且被上訴人104年4月30日之民事辯論意旨狀亦自承，其於原審時曾「自認」花蓮辦事處101年8月31日函示之性質為「承諾」。又被上訴人於104年3月26日本院前審準備程序中陳稱：就是否讓售，公家機關或公家機關之分支機構，仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，故花蓮辦事處代表被上訴人作出承諾時，對上訴人當然發生承諾之法律效果，則兩造就系爭土地成立買賣契約。
2.被上訴人雖嗣後改稱上訴人於101年9月10日始為要約，以及被上訴人101年8月31日為要約之引誘，並非承諾，兩造就系爭土地並未成立買賣契約云云，然此有違最高法院26年上字第805號判例意旨，其所為之抗辯自不足採。
3.被上訴人101年8月31日函文之說明欄雖亦記載：上訴人限期檢齊證件重新填具國有非公用不動產讓售申請書，且逾期未配合辦理檢證申請，本承購通知即失效力。是被上訴人以上開說明欄所載，作為101年8月31日同意讓售之承諾失效之解除條件。故上訴人於101年9月10日重新檢證提出申請，僅為使被上訴人101年8月31日同意讓售之意思表示仍為有效，並非就申購系爭土地為再次要約。況依被上訴人要求上訴人檢證申請，係為續辦計價程序，即將原可得而定之價金，經該計價程序成為具體價金，為通知上訴人繳價之準備，而屬契約成立後之作為。故被上訴人嗣後辯稱101年8月31日函文係對上訴人所為要約之引誘，並非可採。
4.綜上，上訴人申購系爭土地時，係以國產署計價規定作為系爭土地價金為要約，兩造已就價金意思合致。故不論被上訴人以99年7月2日或101年9月10日為上訴人申購要約之時間，均在101年10月2日國產署函示停止適用省府計價方式之前。而當時國產署規定計價方式為：分別採國有財產計價方式與省府計價方式辦理計估，並以結果金額最低者為系爭土地之價金。又依據花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第10422000140號函檢送之○○開發區第二期土地計價分析表所載，系爭土地採國有計價方式評定價格已高於省府計價方式，故系爭土地應以省府計價方式評定之金額為價金。
5.至於「讓售作業程序」，係被上訴人之內部辦理讓售作業所應遵循程序之規定，被上訴人是否依該程序辦理，無法影響兩造已成立系爭土地賣賣契約之效力。況按讓售作業程序第4點第1項之規定，花蓮辦事處於99年7月2日收件後，陸續辦理系爭土地勘查，並於完成勘查後，報請財政部專案讓售，而財政部於101年8月28日核定同意專案讓售，即完成審查程序，亦可證兩造契約已成立。至於計（估）價、繳款通知、核發產權證明書及辦理產權移轉登記等程序，均屬買賣契約成立後，被上訴人為履行契約辦理之事項。
（四）國產署於103年1月13日以台財產署管字第1020038690號函覆原審法院，於說明欄內載明：系爭土地經財政部核定專案讓售，花蓮辦事處即得依授權規定辦理讓售作業。又花蓮辦事處103年10月24日以台財產北花二字第10303084180號函覆本院前審時，即載明「黃君（即上訴人）於101年9月10日送件申請，本件依序處理估價作業」等語，可知花蓮辦事處於辦理系爭土地計價，係經被上訴人之授權，自應以上訴人99年7月2日申購系爭土地時，國產署所規定之國有財產計價與省府計價方式分別計估，並以金額最低者為售價。事實上，花蓮辦事處於104年1月9日以台財北花一字第10422000140號函檢送之計價分析表中，既記載97年至101年之國有財產計價方式與省府計價方式之價格，有如前述，可知被上訴人已將省府計價方式作為辦理系爭土地計價之準備。則花蓮辦事處依據授權規定以國有財產計價方式與省府計價方式之評定結果，以省府計價方式評定之價金較低，並以該價金乘以系爭土地面積，即為本件兩造買賣契約之系爭土地之售價。上訴人依據兩造成立之買賣契約請求被上訴人履行，為本件之先位之訴。
（五）縱兩造就系爭土地尚未成立買賣契約，被上訴人就上訴人申購之要約負有承諾之義務，上訴人自得請求被上訴人承諾，而與上訴人成立買賣契約：
花蓮辦事處於101年12月19日以售字第101ED000055號繳款通知書通知上訴人繳價30,958,200元，係僅以國有財產方式計價，已違反前述國產署之規定，且與上訴人要約以附表一所訂之價金有所歧異，故該金額並非對上訴人要約之「承諾」，從而花蓮辦事處通知上訴人限期履約，對上訴人不生效力。惟被上訴人仍應依財政部101年7月31日台財產管字第10140015170號函示：「本函示發布前已受理之案件，依申請時之規定處理至結案。」，即採省府計價方式作為本件系爭土地計價方式，而與上訴人成立買賣契約。若被上訴人拒絕履行承諾之義務時，上訴人自得請求被上訴人作出承諾，而與上訴人就系爭土地成立買賣契約，為本件第一備位之訴。
（六）財政部於101年8月28日核定同意上訴人於99年間申購系爭土地，應已包括同意上訴人以99年國產署規定之國有財產計價方式計算系爭土地之價金。而依據花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第10422000140號函所檢附之○○第二期土地計價分析表，已載明99年間之國有財產計價方式為每平方公尺200元至220元，上訴人採220元作為上訴人99年間申購系爭土地之計價基準，則花蓮辦事處於101年8月31日以台財產北花二字第1010200978號函覆上訴人，而為承諾之意思表示時，兩造應已成立依被上訴人前開主張之99年間國有財產計價方式為讓售價格之買賣契約，並非被上訴人所主張之101年度每平方公尺650元為系爭土地之讓售價格，從而花蓮辦事處101年12月19日售字第101ED000055號繳款通知書通知上訴人繳價30,958,200元，並非兩造就系爭土地之價金。是被上訴人應依99年國有財產計價方式為系爭土地之價金，並於上訴人給付如附表二之價金後，將系爭土地移轉登記予上訴人，為本件第二預備之訴。
（七）關於被上訴人抗辯部分：
1.被上訴人辯稱○○開發區第二期土地自始並無適用省府計價方式；省府計價方式非法定計價方式，且國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函示除違反讓售作業程序規定，亦未對外發布，不得據以主張信賴保護；系爭土地於101年10月2日後始計價，自不適用101年10月2日前函示之省府計價方式。然依照國產署之函示，101年10月2日前申購○○開發區第二期土地，均可採省府計價方式，故前開被上訴人於98年4月13日函示關於採省府計價方式並無違法可言。且省府計價方式係法律規定之計價方式，亦為國產署經行政院授權所訂定。又國產署既未將專案讓售土地之訂價作出特別規定，系爭土地自仍應依國產署之規定辦理，並非被上訴人所指必須採國有財產計價方式。
2.至於被上訴人另辯稱上訴人99年7月2日申購並非要約，又被上訴人101年8月31日僅為要約之引誘，上訴人於101年9月10日提出申購始為要約云云，均與其於本院前審所為之自認相悖，縱認上訴人於101年9月10日提出申購始為要約，惟按國產署101年10月2日始函文停止適用省府計價方式，本件仍應依據國產署當時規定適用省府計價方式計價。
3.被上訴人係以上訴人具系爭土地合作試種農戶資格，始同意上訴人專案承購系爭土地，故被上訴人辯稱系爭協議於94年12月19日屆滿，上訴人早已喪失原合作試種戶之申請資格，其於99年申購時，自無適用省府計價方式，自不足採。
（八）最高法院發回意旨雖謂：應查明國產署行政函示之行政規則是否對外直接發生效力、系爭土地之交涉經過、相類國有財產讓售情形。惟按系爭研商會議之計價原則已敘明省府計價方式為「法律」規定之計價方式，且被上訴人所主張之讓售作業程序亦屬行政程序法第150條規定對外發生法效之法規命令，從而本件無須探討國產署規定之行政規則是否已生效之問題。又最高法院判決並未審酌被上訴人於本院前審已自認兩造間就系爭土地之買賣已有要約與承諾合致之事實，調查兩造就系爭土地締約前之交涉經過，亦無意義。至於相類國有財產案件之讓售情形，被上訴人於99年間辦理○○開發區土地讓售其他合作試種戶，有適用省府計價方式之情形，有國產署105年8月2日台財產署估字第10500227380號函可證，足證被上訴人於國產署98年4 月13日台財產局管字第09840008901號函示之後，仍採省府計價方式，故該國產署函示性質上為行政規則，亦已有慣行性，最高法院就此部分為廢棄發回，應無審酌之必要。
（九）上訴聲明
1.先位聲明：
（1）被上訴人於上訴人依附表一所訂價金完成給付後，應將系爭土地所有權分別移轉登記與上訴人。
（2）第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。
2.備位聲明：
（1）第一備位聲明：①被上訴人就系爭土地依附表一所示之價金為承諾，與上訴人成立買賣契約。
②被上訴人於上訴人就系爭土地依附表一所訂之價金完成給付後，應將系爭土地所有權移轉登記與上訴人。
③第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。
（2）第二備位聲明：①被上訴人於上訴人就系爭土地依附表二所訂價金完成給付後，將系爭土地所有權移轉登記與上訴人。
②第一、二審及發回前第三審訴訟費用由被上訴人負擔。
四、被上訴人於本院補陳略以：
（一）上訴人前於99年7月2日申購系爭土地之「要約」，花蓮辦事處雖於101年8月31日以台財產北二花字第1010200978號函文向上訴人表示：轉知有關財政部確認上訴人申購之條件、資格等語。實則花蓮辦事處仍有權決定是否讓售系爭土地，且兩造對於契約必要之點（即買賣價金）並未合致，則兩造自始未成立買賣契約。其理由如下：
1.關於國有財產之專案讓售流程，實務相關見解均一致認為：國有財產通知讓售，其本質上為「要約之引誘」；民眾申購國有土地之申請，性質上則為「要約」，機關受理民眾申請後仍須依法定程序審核售價，決定是否讓售，有本院105年度上字第41號判決、最高法院52年台上字第1013號判例、91年度台上字第513號判決意旨可資參照。
2.上訴人於99年7月2日提出申購系爭土地之「要約」，花蓮辦事處乃依序以下述函示通知上訴人，僅在確認上訴人是否具有申購系爭土地之條件、資格，其性質係為「通知」：
（1）花蓮辦事處99年7月8日台財產北花二字第0990004937號函文，僅係通知上訴人須補附相關證明文件；花蓮辦事處99年11月17日台財產北花二字第0990201211號函文，僅係對上訴人欠缺讓售條件之事實通知，並非對上訴人於99年7月2日申購要約之拒絕，亦非「意思通知」；花蓮辦事處100年8月2日台財產北花二字第1000200877號函，亦僅對上訴人欠缺相關文件之事實通知，並非對上訴人於99年7月2日申購要約之拒絕，亦非「意思通知」；花蓮辦事處101年6月20日台財產北花二字第1010200646號函文，僅通知系爭土地使用現狀，並請上訴人補提相關文件之事實通知。上開函文，核其性質均屬「觀念通知」，並非具有意思表示（承諾）之法律行為。
（2）而財政部於101年8月28日以台財產局管字第1014001848號函知花蓮辦事處，係在確認上訴人具申請承購系爭土地之條件、資格，然此亦僅財政部與花蓮辦事處間內部核定之程序，並未對外發生法律效力。
（3）綜上，細繹上開函文，可知花蓮辦事處尚在審核上訴人是否具有申請承購系爭土地之條件、資格，即國有財產讓售之先行程序，尚未有任何發生締結契約之意思表示。
3.花蓮辦事處101年8月31日台財產北二花字第1010200978號函文，僅在通知上訴人財政部核准「專案讓售」，其系爭土地之買賣價金仍待花蓮辦事處依國有財產法之計價流程，始得特定，則該函文性質絕非「承諾」，自不能視為兩造間已成立買賣契約。
（1）花蓮辦事處受理上訴人提出之申購要約後，仍須依相關讓售程序審核決定系爭土地之出售價格，尚無可能於上訴人申購時，系爭土地之價格已可得特定。
（2）由下述之國產署指示花蓮辦事處就系爭土地進行計價及花蓮辦事處通知上訴人依國有財產計價方式繳納價金等函文，均可證本件於101年8月31日前，兩造尚未成立買賣契約：
①按花蓮辦事處101年8月31日台財產北二花字第10102009
78號函已明確記載：「系爭土地經財政部函示同意…辦理專案讓售，請上訴人文到30日內檢齊證明文件及填妥申請書、蓋印鑑章後申請，…。」可知該函僅通知系爭土地得以專案讓售，至於價金部分仍有待花蓮辦事處依國有財產法計價始得特定，足見該函文性質上為「要約之引誘」，是花蓮辦事處仍須待上訴人提出申請文件為申購之「要約」，方得辦理後續計價程序，而再為應買之「承諾」。
②上訴人依上開函文於101年9月10日再次向花蓮辦事處申
購系爭土地，核其性質為另一新「要約」，亦證101年8月31日之函文並非「承諾」，否則上訴人何須於101年9月10日再為申購系爭土地之新要約。且國產署就此另以101年10月2日以台財產局管字第10140020851號函示花蓮辦事處：讓售價格應依國有財產法第58條、國有財產計價方式第2點規定參考市價估計，作為計價基準。而花蓮辦事處遂於101年10月17日以台財產北花二字第1010008376號函知上訴人：其已完成勘查，刻正在辦理「計價作業」中等語，可知該函文僅在通知上訴人系爭土地之計價進度，並無承諾之意思表示。嗣花蓮辦事處於101年12月19日為意思表示（售字第101ED0000000號繳款通知書），通知上訴人系爭土地依國有財產計價方式參考市價查估後之價金為30,958,200元，並限102年1月18日前繳納，否則本函文同意上訴人應買之承諾即失其效力，故該函文性質核屬附條件之「承諾」。是上訴人在未同意依花蓮辦事處核定買賣價金前，兩造間尚未成立買賣契約。
③上訴人雖不服花蓮辦事處上開通知書之估定售價，而於
101年12月22日提出異議，惟花蓮辦事處決議不受理，並另為限期繳款通知，惟上訴人仍逾期未繳納價金，亦證兩造間買賣契約並未成立。
（3）綜上，花蓮辦事處101年8月31日函文僅為通知上訴人，本件依法令規定得以「專案讓售」方式辦理，再參酌系爭土地之交涉經過，兩造間就價金均未達成合致，均可證本件系爭土地之買賣契約並未成立。
4.再者，花蓮辦事處101年8月31日台財產北二花字第1010200978號函文，僅函示上訴人關於系爭土地之讓售，經財政部同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，按最高法院52年台上字第1013號判例意旨，其性質核屬「要約之引誘」。且該函文尚未就系爭土地之讓售價格進行審議、核准程序而訂定價金，亦未通知上訴人承購，顯見兩造就系爭土地之買賣意思表示尚未合致，上訴人自難本於買賣關係請求被上訴人與其訂立書面買賣契約，花蓮辦事處亦無協同辦理系爭土地所有權移轉登記之義務。
5.綜上，花蓮辦事處101年8月31日所為之函文既為「要約之引誘」，上訴人依該函於101年9月10日提出承購系爭土地即屬「要約」，則花蓮辦事處嗣於101年12月19日以售字101ED000005號繳款通知書通知上訴人係為承諾。惟上訴人未依該通知書之期限繳納價金，兩造就系爭土地買賣之意思表示並未合致，而未成立買買契約。
（二）上訴人既於99年7月2日提出申購系爭土地之「要約」，即應適用要約後之相關計價方式之規定，且國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函為國產署對花蓮辦事處之內部函文，且其內容不僅違反行之有年之「讓售作業程序」，且亦無因反覆實施而形成慣例，自未對外形成效力：
1.上訴人於99年7月2日申購系爭土地時，關於計價基礎究以國有財產計價或省府計價，在在尚有爭議，有花蓮辦事處94年12月13日台財產北花二字第0940015376號、國產署95年1月2日台財產局管字第0940039618號、國產署96年6月4日台財產局管字第0964000934號、花蓮辦事處96年8月14日台財北花一字第0960100453號等函示可證，則上訴人逕以98年4月13日財政部函示花蓮辦事處之內部函文作為信賴保護基礎，自屬無據。
2.又國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函既未下達發佈，亦未副知上訴人，核其性質僅為行政機關內部之函文，並未對外發生效力，上訴人實難爰此作為信賴保護之基礎；而「讓售作業程序」為財政部國有財產局為執行國有非公用不動產之讓售，就出售國有土地之業務處理方式所訂定之行政規則，財政部所屬之承辦單位於辦理國有非公用不動產讓售事宜，亦均應遵守，並已行之有年，此方為長期慣用施行之行政慣例。況上開國產署98年4月13日函違反「讓售作業程序」所揭櫫長期慣用施行之勘查、分割、審查、計（估）價等程序，顯與一般之國有財產讓售之行政慣例不符。且自98年4月13日國產署函文花蓮辦事處至上訴人99年7月2日申購系爭土地期間，並未有○○開發區第二期土地依90年間之省府計價方式出售之前例。從而，系爭函文並不足以引起當事人之信賴基礎，難認具信賴基礎之要件，上訴人自當無信賴保護原則之適用。更何況，被上訴人前已函文告知上訴人應於94年12月18日前申購系爭土地，逾期即依94年12月18日後之法令等情，更證上訴人已知悉若於94年12月18日後申購系爭土地，應依後續之法令決定讓售價格，從而上訴人已不具有相信數年後承購系爭土地，得以當時之開發成本計價、省府計價作為讓售價格之信賴表現與信賴基礎。
3.而與本件案例事實相近之本院106年度上字第8號判決亦認定：系爭研商會議之會議結論、國有財產局於90年8月1日、91年10月30、98年4月13日所為之函文，均僅係行政機關內部意見，並未對外公告、送達或通知各試種戶，而無任何對外及對內之拘束力。益徵上訴人主張上開函文已構成行政慣例云云，顯無足採。
4.綜上，國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函既有所爭議，且不符讓售作業程序就國有非公用不動產之應為勘查、分割、審查、計（估）價等長期之行政慣例，上訴人即不得爰此作為系爭土地讓售價格之信賴保護基礎。
（三）系爭土地之讓售價格應嚴格遵循法令所規定之國有財產計價方式：
依最高法院發回意旨已一再闡明：系爭土地既為國有非公用不動產，其處分須依相關法令程序辦理。且按國有財產法第58條第1項、行政院86年6月4日台86財字第22877號、國有財產局86年6月28日台財局估字第86014885號函示、國有財產計價方式第2、3、8點規定，國有財產出售之價格除應參考市價查估外，尚須提經各區辦事處估價小組、國有財產估價委員會評定。本件系爭土地既為國有非公用不動產，其讓售必應經上開規定之法定程序，自無可能僅以系爭研商會議及101年8月31日之函示，即得片面決定讓售價格。更何況，若逕依系爭研商會議及國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號函決定系爭土地讓售價格，亦等同規避法定程序，並有賤售國有土地弊端之爭議。故本件系爭土地自仍應依國有財產計價方式決定讓售價格，方符合法定讓售程序。
（四）又按買賣價金乃買賣必要之點，無從分割為一部經當事人同意，一部未經同意，有最高法院93年度台上字第1186號判決可資參照。本件上訴人於99年7月2日、101年9月10日提出申購要約，然當時花蓮辦事處尚未就買賣要約為承諾，已如前述，自無可能於上訴人於99年申購之前，即認定兩造已依98年4月13日之函文、系爭研商會議結論作為系爭土地價金之計算基礎。上訴人單獨認定兩造有就價金部分於98年間即達成合意，再於99年、101年申購時，就系爭土地之買賣標的達成合意，已有違上開最高法院判決意旨。
（五）花蓮辦事處96年8月14日台財北花一字第0960100453號函文明確表示，系爭協議有效期限僅延展至94年12月18日業已屆滿，並未再同意延期。由此可知，本件系爭協議業於
94 年12月18日屆滿，上訴人早已喪失合作試種戶之資格，自不得以原合作試種戶之資格申請承購系爭土地。雖上訴人於99年7月2日向花蓮辦事處申請恢復延展耕種期限，並經財政部於101年8月28日以台財產管字第1014001848號函覆：同意依國有財產辦法讓售等語。然被上訴人並無同意依試種協議之相關規定，以合作試種戶優惠條件讓售之情事。且按花蓮辦事處前於94年12月13日以台財產北花二字第0940015376號函覆上訴人：欲承購系爭土地，應於94年12月18日前檢齊有關證明文件提出申購，逾期當依94年12月18日以後法令規定據處等語。可知被上訴人一再告知必須於合作試種期滿前（即94年12月18日前）申購系爭土地，逾期即依後續法令決定讓售事宜。故上訴人既未依上開函示之通知期限提出申購，且該期限後亦已喪失合作試種戶資格，僅為無權占用系爭土地之一般占用戶，關於系爭土地讓售價格，自應依99年7月2日以後申購之法定國有財產計價。
（六）綜上，本件系爭土地讓售既屬私法行為，而花蓮辦事處係依循法令決定其讓售價格，亦為法令賦予花蓮辦事處之審核權限，則本於私法自治原則，系爭土地之讓售價格，亦無由法院予以認定。從而，本件兩造間就系爭土地並未成立買賣契約，亦未就讓售價格達成任何之合意。上訴人上訴所指均無所據，亦無理由，茲為抗辯。
（七）答辯聲明：
1.上訴駁回。
2.第二審及發回前第三審訴訟費用由上訴人負擔。
五、得心證之理由
（一）兩造就系爭土地之價金未達成合致，買賣契約並未成立。
1.按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立；稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立，民法第153條第1項、第345條分別定有明文。足見買賣契約以價金及標的物為其要素，價金及標的物，自屬買賣契約必要之點。茍當事人對此兩者意思未能一致，其契約即難謂已成立（最高法院40年台上字第1482號判例要旨參照）。
2.經查：
（1）上訴人前於99年7月2日提出申請書申請承購系爭土地，核其性質固屬要約，花蓮辦事處雖分別於99年7月8日以台財產北花二字第0990004937號函表示：依上訴人99年7月2日申請書辦理，上訴人尚需於99年7月14日前補正相關證明文件（原審卷一第144頁）；於99年11月17日以台財產北花二字第0990101211號函表示：經派員於99年10月7日勘查結果，地上現況為○○000-0地號南側倉庫、水池、雜草使用，顯見上訴人已違反系爭協議第3點必須自行耕作之目的，茲限於99年12月25日前恢復耕作，並於完成後檢附現場照片或通知本辦事處複勘，倘逾期未予置理，將依前述協議書之約定終止上訴人權益，所請讓售事宜並予退辦（原審卷二第96頁）；於100年8月2日以台財產北花二字第1000200877號函表示：上訴人非系爭土地之承租人，請上訴人檢附有優先購買權之現耕地所有權人拋棄書、印鑑證明及身份證明文件，於100年8月22日前寄達，如逾時，則予以退還原申請案（原審卷二第97頁）；於101年6月20日以台財產北花二字第1010200646號函表示：上訴人原係與新開局簽訂合作試種協議有案之試種戶，經本辦事處101年5月17日現勘結果，地上為○○里○○000-0號南側稻田為上訴人占用使用，案經上訴人於101年6月18日完成繳納使用補償金，請補送公職人員利益衝突迴避切結書，並於101年7月21日以前寄達，倘逾期未蒙上訴人配合辦理，將依規定註銷上訴人申請（原審卷二第98頁）。稽諸上揭函覆之內容，可知被上訴人尚在審核上訴人是否具有申請承購系爭土地之條件、資格，並未有締結契約之意思，並表示於外部之行為。
（2）又財政部雖以101年8月28日台財產管字第1014001848號函示被上訴人，上訴人申購系爭土地，同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售等語，然審酌該函示全文及發函對象，並參照國產署於103年1月13日以台財產署管字第10200386940號函覆原法院：○○開發區第二期土地申請專案讓售，「核定權責為財政部」，如經財政部核准讓售，花蓮辦事處得依授權規定辦理讓售作業等語（原審卷二第29頁），足徵財政部上開函示僅在確認上訴人具備申請承購系爭土地之條件、資格，並將審核結果轉知花蓮辦事處，而屬於內部核定之程序，然尚待花蓮辦事處進一步辦理讓售作業，尤其花蓮辦事處須待特定價金之多寡，始得為意思表示。為此，花蓮辦事處於101年10月17日以台財產北花二字第1010008376號函表示，其已完成勘查，刻正辦理「計價作業」中，且國產署於101年10月2日以台財產局管字第10140020851號函指示，讓售價格應依國有財產法第58條及國有財產計價方式第2點規定，參考市價查估等情形（原審卷一第266頁、本院卷一第91頁），均可證被上訴人於此階段尚未就系爭土地之買賣契約為承諾之意思表示。
（3）至於上訴人主張花蓮辦事處於101年8月31日以台財北花二字第1010200978號向上訴人表示：系爭土地申購案業經上述財政部函示同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款規定辦理專案讓售，其性質係為承諾，兩造就系爭土地成立買賣契約云云。然查，該函示僅在轉知上訴人，關於財政部101年8月28日函示同意上訴人申購之系爭土地，得依規定辦理專案讓售，並通知上訴人重新檢證相關證明文件及填妥承購國有非公用不動產申請書，以續辦讓售事宜。
爰此，益證該函並非被上訴人所為之承諾意思表示。
（4）另上訴人於101年9月10日再次提出承購系爭土地之申請書，亦因被上訴人於101年12月19日以售字第101ED0000000號繳款通知書，通知上訴人依國有財產計價方式參考市價查估，且上訴人應於102年1月18日前繳納價金30,958,200元，否則101年12月19日此意思表示失其效力，自屬附條件之承諾，惟上訴人不服上開之估定售價，遂於同年月22日提出異議，被上訴人決議不受理，並於102年2月26日通知上訴人延至同年3月26日前繳款，上訴人於同年月26日申請展延，被上訴人准延至同年5月27日前繳款，惟上訴人逾期仍未繳納價金，故兩造之意思表示不合致，系爭土地之買賣契約即未有效成立。
3.綜上，上訴人於99年7月2日向被上訴人為申購系爭土地之意思表示，核其性質固屬買賣契約之要約，惟被上訴人於101年12月19日以售字第101ED0000000號繳款通知書限期繳納系爭土地價金30,958,200元，經延展後仍逾期未繳納，顯見兩造就系爭土地之價金未達合致，則買賣契約並未成立。
（二）上訴人雖主張依據系爭研商會議所列之2種計價方式及公式，得計算出系爭土地之價金，自屬民法第346條第1項價金雖未具體約定，而依情形可得特定云云。
1.惟按「受理申購國有非公用不動產案件之處理程序如下，出售機關得視實際需要調整之：㈠收件。㈡勘查、分割。㈢審查。㈣計（估）價。㈤通知繳款。㈥核發產權移轉證明書及辦理產權移轉登記。」、「依本計價方式查估之各項國有財產價格，財政部國有財產局所屬各區辦事處應循估價作業程序提交所屬地區辦事處國有財產估價小組審核，並依規定將審核結果報由國有財產局提交國有財產估價委員會評定。」國有非公用不動產讓售作業程序第4點、國有財產計價方式第8點第1項分別定有明文。準此可知，申購國有非公用不動產，須由申請人提出申請，於受理機關受理後，始就申請人所申購之標的、申請人之資格或條件等，依序為勘查、審查，始進行計（估）價之作業，並將查估之價格提交其所屬地區辦事處之估價小組審核，以及將審核結果提交國有財產估價委員會評定。是申請人尚未提出申購前，乃至申購後、審查通過前，其所申購之非公用不動產之價金均非可得確定。則本件上訴人於99年7月2日申購系爭土地時，花蓮辦事處尚未為勘查、審查、計（估）價等程序，難謂系爭土地之價金已可得特定。
2.又花蓮辦事處於101年12月19日為意思表示，通知上訴人系爭土地價金30,958,200元，上訴人並未同意此價格，亦未依期限繳納上開價金，已如上述，可知兩造就系爭土地之價金，已各自為意思表示，不僅未達合致，亦不符該條項所定之價金有何具體約定之情形。從而，上訴人主張系爭土地買賣契約之價金為可得特定，買賣契約有效成立，亦無理由。
（三）系爭土地既為國有非公用不動產，且上訴人係於99年7月2日申購，其讓售價格自應依國有財產法所定之方式計價，是上訴人一再主張應採省府計價方式，已與上訴人成立買賣契約云云，並非可採：
1.按國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律；國有財產計價方式，經國有財產估價委員會議訂，由財政部報請行政院核定，國有財產法第1條、第58條第1項前段分別定有明文。又「本計價方式依國有財產法第58條第1項規定訂定之」、「國有財產估價之標準，應參考市價查估。前項所稱市價，係指市場正常交易價格」、「依本計價方式查估評定之國有財產價格，得為讓售價格、標售底價、贈與價格或其他計算國有財產之價格」、「依本計價方式查估之各項國有財產價格，財政部國有財產局所屬各區辦事處應循估價作業程序提交所屬地區辦事處國有財產估價小組審核，並依規定將審核結果報由國有財產局提交國有財產估價委員會評定」，國有財產計價方式第1、2點、第3點前段、第8點第1項規定甚明。由此可知，國有財產讓售之計價方式，除國有財產法未為規定外，原則上均應依國有財產法之規定，並依上開國有財產計價方式之規定辦理。
2.上訴人雖主張無論其係於99年7月2日或101年9月10日申購系爭土地，均應依省府計價方式計價云云。惟查，上訴人原為系爭土地之合作試種農戶，於87年12月28日就系爭土地與新開處簽訂系爭協議，其中協議書第10條約定：「合作試種土地出售時，試種戶得依『臺灣省東部土地開發處理辦法』之規定享有法定之權益。」然東開辦法因適逢精省，業於93年2月1日廢止，故被上訴人就花蓮縣○○開發區第1期9區國有土地後續專案讓售及標售作業處分事宜，於94年3月9日以台財產局管字第0940004634號函示花蓮辦事處：「內政部營建署新生開發局所屬新生地開發基金將自94年7月1日裁撤，花蓮縣○○開發區第1期等9區國有土地之後續專案讓售及標售作業處分事宜，仍依原訂方式辦理至94年12月18日。」；花蓮辦事處即依上開函示，於同年4月13日台財產北花二字第0940004775號函通知曾樹等245人○○開發區第1期9區等試種戶：「依財政部國有財產局前述函示有關開局所屬新生地開發基金將自民國94年7月1日裁撤，有關該等土地（按指花蓮縣○○開發區第1期9區國有土地）後續專案讓售及標售作業處分，仍依原訂方式辦理至民國94年12月18日。茲請台端務必於前述期限截止日以前檢齊以下證明文件向本分處提出申購…。」；花蓮辦事處亦曾於同年12月13日以台財產北花二字第0940015376號函覆上訴人：「如女士等欲承購前述土地（按指花蓮縣○○○○○段○○○○段00地號等10筆土地），請務必依本分處民國94年4月13日台財產北花二字第0940004775號函示（諒達）速於民國94年12月18日以前檢齊有關證明文件提出申購，俾憑依法審理，倘逾期當依民國94年12月18日以後之法令規定據處。」；花蓮辦事處於96年5月24日以台財產北花二字第0960007977號函覆上訴人：「二、…原合作試種協議書僅展延至94年12月18日為止，未再同意延期，原臺灣省政府建設廳87年間議定之公式及其計算內容已無法源依據可資適用…。三、至於前述展延期限截止後之各開發區國有土地後續處理事宜，前報奉財政部國有財產局以95年1月2日台財產局第0000000000號函示……爰此，本案各開發區國有土地標、讓售底價之訂定，已回歸國有財產計價方式，依國有財產估價作業程序評定之，…。」；花蓮辦事處於96年8月14日以台財產北花一字第09601000453號函文被上訴人：「一、…原合作試種協議書有效期限僅展延至民國94年12月18日業已屆滿，並未再同意延期，又精省後臺灣省東部土地開發處理辦法亦廢止停用，原臺灣省政府建設廳87年間議定之公式及其計算內容已無法源依據可資適用，本分處民國94年12月22日台財產北花二字第0940015932號函陳報鈞局對本開發區後續處理情形，宜回歸到國有財產法及相關法令下辦理保管、使用、受益及處分…。二、…合作試種農戶協議書有效期限既已截止，自無其他法源依據可資適用，爰建請回歸國有產計價方式處理，以反映市場正常交易價格。」有上開函示在卷可稽（原審卷一第126、127、128頁、本院前審卷一第116、166頁），足證東開辦法於93年2月1日廢止後，被上訴人於94年3月9日已函示其下級機關花蓮辦事處，就○○開發區土地讓售事宜，依原定方式辦理至94年12月18日止。而該原定方式參諸系爭協議，即指原合作試種戶得依東開辦法享有之權益。復花蓮辦事處先後於94年4月13日、同年12月13日、96年5月24日將上開函示轉知包含上訴人之原合作試種戶等情，上訴人自已知悉如欲依省府計價方式承購系爭土地，應於94年12月18日前提出申請。惟上訴人遲至99年7月2日始向花蓮辦事處申購系爭土地，自應依國有財產法第58條第1項及國有財產計價方式所規定之計價方法計估系爭土地價金。
3.上訴人雖再主張被上訴人90年8月1日台財產局管字第0900018164號函、91年10月30日台財產局管字第0910026070號函、92年12月25日台財產局管字第0920037397號函、94年3月9日台財產局管字第0940004634號函、96年6月4日台財產局管字第096000934號函及98年4月13日台財產局管字第09840008901號函，就○○開發區土地讓售價格之計價方式，均作出應依系爭研商會議之結論，已有反覆施行而形成慣例，基於政府誠信原則、平等原則及信賴保護原則，被上訴人應採省府計價方式計估系爭土地價金云云。
然查：
（1）按行政規則包括為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而頒定之解釋性規定，行政程序法第159條第2項第2款定有明文。又行政函釋之性質為行政規則，並未直接對外發生法規範效力，須經行政機關長期依該行政規則反覆實施，形成慣例，基於平等原則作用發生外部效力，行政機關始應受該行政規則拘束。再按，行政法規之修改或廢止時，受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，始受信賴保護原則之保障。
（2）經查：①東開辦法於93年2月1日廢止，而上開90年8月1日台財產
局管字第0900018164號函、91年10月30日台財產局管字第0910026070號函、92年12月25日台財產局管字第0920037397號函，均係東開辦法廢止前所作成。而94年3月9日台財產局管字第0940004634號函示，明確表示○○開發區第1期等9區國有土地依原訂方式辦理至94年12月18日止（原審卷一第126頁），並無指示花蓮辦事處就○○開發區之原試種戶於94年12月18日後申購，仍依90年8月1日函示辦理；96年6月4日台財產局管字第0964000934號函，則係被上訴人就96年4月16日之「大禹開發案協調會」函覆○○○○盧博基國會辦公室（原審卷一第23頁），非對其下級機關所為解釋性之行政規則，性質上應僅屬通知，且該函說明欄中係敘明○○開發區土地為何不採修正前農業發展條例第17條規定之計價方式、目前○○開發區土地市價，以及提供省府計價方式之公式，亦無○○開發區土地仍應繼續採用系爭研商會議之決議結果，或應依90年8月1日函示辦理等記載。
②至於國產署98年4月13日台財產局管字第09840008901號
函示，性質上固屬行政程序法第159條第2項第2款所定之行政規則，依上述說明，尚須經花蓮辦事處依該函示反覆實施，形成慣例後，始發生外部效力。此部分經最高法院發回更審後，本院業向上訴人闡明此一發回意旨（本院卷一第123頁、第143頁反面），惟上訴人並未提出證據證明，於94年12月18日之後，○○開發區第2期之其他原合作試種戶已向花蓮辦事處提出申購，而花蓮辦事處即依上揭98年4月13日函示內容辦理。準此，自難認該函示已有反覆實施而形成慣例，並發生外部效力。是國產署98年4月13日所為之函示既未對外發生外部效力，即無所謂之信賴基礎，上訴人自不得援此主張受有信賴利益保護。
③又上訴人另主張90年8月1日函示之受文者尚有行政院農
委會、內政部、新聞局、財政部法規會、花蓮縣政府；92年12月25日、96年6月4日函示之受文者分別為○○開發區自救會、○○○○盧博基國會辦公室，上開函示應屬一般處分，於撤銷、廢止前，其效力應繼續存在云云。惟按一般處分，係指行政機關就公法上「具體事件」所為之決定或其他公權力措施，並「對外」直接發生法律效果。查上開函示僅就○○開發區土地讓售之計價方式作出說明，並未就公法上「具體事件」作出任何決定，亦未對外直接發生任何效力。上訴人前開所辯，顯係誤解法令，難認可採。
4.上訴人雖再主張東開辦法於90年12月28日廢止，然其已享有省府計價方式之權益，而該情形屬於廢止後舊法規有利於上訴人，依中央法規標準法第18條之規定，上訴人仍應繼續適用東開辦法所定之省府計價方式云云。惟按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬「私法上契約行為」，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決（司法院釋字第448號解釋理由書參照）。已明白揭示行政機關出售國有財產屬於私法上契約行為，與中央法規標準法第18條規定之「機關受理人民聲請許可案件」，係行政機關基於國家地位就人民之聲請許可案所為之給付行政行為，顯不相同。是本件系爭土地係行政機關代表國庫出售公有財產，屬私法上契約行為，依前開說明，自無從適用中央法規標準法第18條之規定，從而上訴人前開主張，亦難認可採。
5.上訴人再以99年8月3日台財產局管字第0994001658號函、105年8月2日台財產署估字第10500227380號函，證明○○開發區土地讓售其他原合作試種戶，確實有適用省府計價之情形云云。然查，99年8月3日之函示僅就另案之申請人鍾文琴申購0、0、00地號土地，同意依國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第5款辦理專案讓售，並未指示上開3筆土地應依何種方式計價（本院卷一第182頁）。而105年8月2日函文，亦僅在函覆原法院就另案之原試種戶鍾文琴申購0、0、00地號土地，依90年8月1日台財產局管字第0900018164號函示計估上開3筆土地價格後，經提交被上訴人之國有財產估價小組審議後，提請國有財產局估價委員會同意備查，並未具體說明是否確實採省府計價方式（本院卷一第183頁）。更何況該案申請人鍾文琴於臺灣花蓮地方法院105年度訴字第57號返還不當得利事件，訴請國產署返還因依「國有財產計價方式」而溢收780,086元，益證該申請案亦依國有財產計價方式計算0、0、00地號土地之價金。再者，國產署就該案上訴本院，經本院於106年7月13日以106年度上字第8號判決認定國產署90年8月1日函文係行政機關內部意見，非行政機關對外之意思表示，亦未對外公告、送達或通知各試種戶，顯無任何對外及對內之拘束力，而判決鍾文琴敗訴。故上訴人該部分主張，亦非可採。
6.上訴人再主張省府計價方式亦屬讓售作業程序第18點第1項但書所規定之「其他法律或行政院另有規定」，應優先適用云云。然查，省府計價方式係精省前依東開辦法開發完成土地，依法公開出售時，應如何計算其價格，而由原台灣省政府建設廳於87年1月召開會議議定之計價方式，有系爭研商會議結論可參（原審卷一第13頁），核其性質係行政機關「內部之決議」，並非讓售作業程序第18點第1項但書所定之其他法律或行政院以行政命令或規則所定之計價方式，更何況上訴人於99年間始提出申購系爭土地，而東開辦法於93年2月1日業已廢止，已如前述，則上訴人主張省府計價方式屬於讓售作業程序第18點第1項但書規定之其他法律或行政院另有規定之計價方式，亦難認可採。
7.綜上，上訴人於99年7月2日申購系爭土地，自應依國有財產法第58條第1項、國有財產計價方式第1、2點、第3點前段、第8點第1項所規定之國有財產計價方式，計估系爭土地之價金。
（四）上訴人亦不得請求被上訴人就系爭土地之申購為承諾之意思表示，而與之成立買賣契約。
1.按國有不動產之出售屬私經濟行為，是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102年度台上字第830號判決要旨參照）。亦即國有財產處理之規定係專為國有財產署內部對國有財產如何處理而訂定，讓售與否，該署仍有自由衡量之權。故讓售通知僅屬國產署所為要約之引誘，相對人縱曾申請承購，但該署非無權斟酌准駁（最高法院52年台上字第1013號判例要旨參照）。
2.上訴人主張縱兩造就系爭土地未成立買賣契約，上訴人亦得請求被上訴人依省府計價方式計估系爭土地價格，並為為「承諾」之意思表示，而與上訴人就系爭土地成立買賣契約云云。然系爭土地既屬國有非公用不動產，被上訴人為系爭土地之管理機關，依前開說明，系爭土地是否讓售，被上訴人仍有審酌及決定之權限，而得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有與上訴人訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務。從而上訴人此部分之主張，亦難認有理由。
（五）至於上訴人追加之第二備位聲明，主張財政部既核定同意上訴人於99年7月2日申購系爭土地，自已包括同意以99年國產署訂定之國有財產計價方式，即依花蓮辦事處104年1月9日台財產北花一字第10422000140號函所檢附之○○第二期土地分析表上所載99年度之國有財產計價方式為每平方公尺200至220元（上訴人主張採每平方公尺220元為本件計價基礎），而花蓮辦事處於101年8月31日以台財產北花二字第1010200978號函覆上訴人而為承諾意思表示時，兩造自已成立以99年之國有財產計價方式為讓受價格之買賣契約云云。惟查，花蓮辦事處101年8月31日所為之函示，僅在轉知上訴人，關於財政部101年8月28日函示同意上訴人申購之系爭土地，得依規定辦理「專案讓售」，並通知上訴人重新檢證相關證明文件及填妥承購國有非公用不動產申請書，以續辦讓售事宜，並非被上訴人所為之承諾意思表示，且系爭土地之價額於被上訴人核定同意其申購後，仍應依國有非公用不動產讓售作業程序第4點、國有財產計價方式第8點第1項規定辦理，均已如前述，自難謂兩造有以99年之國有財產計價方式（即上訴人主張採每平方公尺220元為本件計價基礎），成立買賣契約。從而上訴人前開主張，亦難認有理由。
（六）關於上訴人聲請調查證據部分：
1.按證據調查原由審理事實之法院衡情裁量，若認事實已臻明瞭，自可即行裁判，無庸再為調查（最高法院19年上字第889號判例要旨參照）。
2.查上訴人於106年3月7日具狀聲請調查國有非公用財產類讓售方式及計價，行政院是否依法律規定之授權，直接由國產署訂定、國產署指示其下級機關辦理國有非公用不動產讓售計價方式之規定，是否屬讓售作業程序第18點第1項但書之「行政院另有規定」之計價者、國產署於90年8月1日台財產管字第0900018164號函示花蓮辦事處，就大禹讓售價格計價之規定是否屬讓售作業程序第第18點第1項但書等等事項（本院卷一第150頁）；106年4月10日具狀聲請法院函請國產署說明，截至該署101年10月2日止，有無○○二期土地不同於90年8月1日函、91年10月30日函示計價方式，以及作出專案讓售之國有非公用土地不適用90年8月1日函及91年10月30日函計價方式等等事項（本院卷一第173頁）；106年5月15日、同年8月7日具狀聲請調查系爭研商會議會商結論，關於「求適法處理途徑」乙語中之「適法」，是指何種具體之法律？以及「依台灣省政府建設廳87年間議訂之計價方式是基於政府誠信原則，亦非法所不許」等語，所稱「非法所不許」之「法」，是何種法律等等事項（本院卷一第203、204、245至247頁）；106年8月21日具狀聲請調查，關於花蓮辦事處105年8月2日台財產署估字第10500227380號函及105年6月24日台財產署估字第10500184320號函示均承認○○開發區土地係省府計價方式為計價方式之一，採省府計價方式係依據何種法令，以及何以僅依國有財產方式計估系爭土地價金等等事項（本院卷一第256頁反面、第257頁）；另聲請本院傳訊證人曾國基、被上訴人之法定代理人黃偉政等人，說明花蓮辦事處何得牴觸國產署之函釋（本院卷一第142頁），均已如上述理由認定，核無調查之必要。
3.另上訴人於106年4月10日具狀聲請本院命被上訴人或花蓮辦事處提出100年5月31日台財產北花處字第1000012316號函、101年7月26日台財產北處字第100012316號函、101年7月26日台財產北處字第1010017894號函，以證明花蓮辦事處就上訴人申購系爭土地已作出實質調查，並交由被上訴人送財政部審查，決定是否核准上訴人承購（本院卷一第173頁）。然不論財政部是否核准上訴人承購系爭土地，均不影響兩造就系爭土地未成立買賣契約，自亦無庸再為調查。
六、綜上所述，上訴人依買賣法律關係，先位請求被上訴人應於上訴人依附表一所訂之價金完成給付後，將系爭土地所有權移轉登記與上訴人，為無理由，原審為上訴人敗訴之判決，核無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人追加第一備位聲明，請求被上訴人應依附表一所示之價金為承諾，與上訴人成立買賣契約，並於上訴人依附表一所訂之價金完成給付後，將系爭土地所有權移轉登記與上訴人，及第二備位聲明，請求被上訴人應於上訴人依附表二所訂之價金完成給付後，將系爭土地所有權移轉登記與上訴人，亦為無理由，併予駁回。
七、本件為判決之證據已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經援用之證據，經斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一論駁之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴及追加之訴均無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
民事庭審判長法 官 王紋瑩
法 官 李珮瑜法 官 邱志平以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
書記官 徐文彬附 註：
民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
附表一：
┌─┬────┬───┬─┬────┬───┬──────┬─────┬───────┐│編│土地標示│ 段 │地│面積（平│每平方│99年起103 年│省府計價方│價金總額（元）││號│ │ │號│方公尺）│公尺開│止土地公告現│式之標售底│ ││ │ │ │ │ │發成本│值（元） │價（元/平 │ ││ │ │ │ │ │（元）│ │方公尺） │ │├─┼────┼───┼─┼────┼───┼──────┼─────┼───────┤│1 │花蓮縣玉│○○段│50│ 9,202 │ 107 │ 120 │ 187 │1,720,774 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼───┼──────┼─────┼───────┤│2 │花蓮縣玉│○○段│51│ 9,108 │ 107 │ 130 │ 194 │1,766,952 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼───┼──────┼─────┼───────┤│3 │花蓮縣玉│○○段│63│ 9,553 │ 107 │ 130 │ 194 │1,853,282 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼───┼──────┼─────┼───────┤│4 │花蓮縣玉│○○段│64│ 9,750 │ 107 │ 120 │ 187 │1,824,272 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼───┼──────┼─────┼───────┤│5 │花蓮縣玉│○○段│68│10,009 │ 107 │ 120 │ 187 │1,871,683 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │ │ │├─┴────┴───┴─┴────┴───┴──────┴─────┼───────┤│總計 │9,036,963 │└──────────────────────────────────┴───────┘附表二：
┌─┬────┬───┬─┬────┬──────┬───────┐│編│土地標示│ 段 │地│面積（平│99年間國有財│價金總額（元）││號│ │ │號│方公尺）│產計價方式估│ ││ │ │ │ │ │價金（元/平 │ ││ │ │ │ │ │方公尺） │ │├─┼────┼───┼─┼────┼──────┼───────┤│1 │花蓮縣玉│○○段│50│ 9,202 │ 220 │ 2,024,440 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼──────┼───────┤│2 │花蓮縣玉│○○段│51│ 9,108 │ 220 │ 2,003,760 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼──────┼───────┤│3 │花蓮縣玉│○○段│63│ 9,553 │ 220 │ 2,101,660 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼──────┼───────┤│4 │花蓮縣玉│○○段│64│ 9,750 │ 220 │ 2,145,000 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │├─┼────┼───┼─┼────┼──────┼───────┤│5 │花蓮縣玉│○○段│68│ 10,009 │ 220 │ 2,201,980 │○ ○里鎮 ○○○段│ │ │ │ │├─┴────┴───┴─┴────┴──────┼───────┤│總計 │ 10,476,840 │└────────────────────────┴───────┘