臺灣高等法院花蓮分院民事判決 106年度上國易字第2號上 訴 人 吳靜儀訴訟代理人 林德盛律師被上訴人 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處法定代理人 吳坤銘訴訟代理人 黃健弘律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國105年12月30日臺灣花蓮地方法院105年度國字第76號第一審判決提起上訴，本院於106年6月8日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序事項按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查本件上訴人於原審起訴前，曾以書面向被上訴人提出國家賠償之請求，經被上訴人於民國105年6月7日以105年花作字第1058102849號拒絕賠償在案，為兩造所不爭執，且有花蓮林區管理處國家賠償事件拒絕賠償理由書可參(見原審卷第38頁)，堪認上訴人於起訴前已踐行書面請求程序，其提起本件國家賠償訴訟，核與前開規定相符，程序上並無不合，應予准許，合先敘明。
貳、實體事項
一、上訴人起訴主張：
(一)上訴人承租被上訴人之玉里事業區第00林班地，參加民國98年度獎勵輔導造林計畫(下稱系爭獎勵輔導造林計畫)，經被上訴人97年12月26日花政字第0978210940號函核准造林面積105公頃在案，上訴人依規定為第1年新植，並於98年6月25日經被上訴人檢驗合格。系爭獎勵輔導造林計畫中40.07公頃部份，被上訴人於99年8月26日發給第1年新植獎勵金4,761,498元(下稱系爭第一次獎勵金)，其餘部分被上訴人則以99年8月26日花玉政字第0998612036號函及99年10月28日花政字第0998163774號函拒絕發給。上訴人向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會100年6月3日農訴字第0990184287號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於2個月內查明事實另為適法之處理，惟被上訴人依訴願結果重為之100年8月2日花政字第1008105470號函，仍不予核發40.07公頃部份以外之造林獎勵金。上訴人不服，再提起訴願，被上訴人則以重新審查為由，雖以100年11月11日花政字第1008163419號函撤銷前開100年8月2日花政字第1008105470號函，仍僅核准造林面積為40.07公頃之造林獎勵金。嗣上訴人再向行政院農業委員會提起訴願，被上訴人以101年2月15日花作字第1018230116、1018101074號函撤銷前開100年11月11日花政字第1008163419號函，仍維持只核准造林面積40.07公頃獎勵金。上訴人再提起訴願，經行政院農業委員會以101年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定：「本會林務局花蓮林區管理處101年2月15日花作字第1018101074號函關於天然林林相36.9817公頃部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分；其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。」，被上訴人竟以101年10月3日花作字第1018230615號函撤銷前揭97年12月26日花政字第0978210940號函所核准，天然林林相36.9817公頃部分之造林面積。上訴人就被上訴人101年10月3日花作字第1018230615號函提起訴願，由行政院農業委員會作成102年3月5日農訴字第1010739585號訴願決定：「原處分撤銷」(下稱系爭訴願決定)。是至102年3月5日，被上訴人核准與本件相關之天然林林相36.9817公頃部分造林面積，為合法有效，經行政爭訟程序已告確定。上訴人於102年3月10日，申請被上訴人發給36.9817公頃部分造林面積第1年即98年度之新植造林獎勵金，詎被上訴人遲未發給，上訴人先後又於102年7月15日、103年11月5日催告被上訴人給付，被上訴人仍遲不發給。被上訴人嗣以104年5月7日花作字第1048230425號函，更正前揭天然林林相36.9817公頃部分造林面積為
34.28公頃，並於104年6月5日發給該部分第1年新植即98年度獎勵金新臺幣（下同）4,113,600元(下稱系爭第二次獎勵金)。被上訴人原應於99年8月26日發給系爭第一次獎勵金日即99年8月26日發放系爭第二次獎勵金，詎被上訴人遲至104年6月5日始發放，顯有怠於職務，而此怠於職務之不作為，業經侵害上訴人之權利，是請求被上訴人賠償上訴人系爭第二次獎勵金自99年8月26日應發放日起至實際發放日即104年6月5日止，按年息百分之五計算之利息損失，合計為982,739元【計算式：4,113,600×5%×（4＋284／365）】，經被上訴人以105年花作字第1058102849號拒絕賠償理由書，拒絕賠償上訴人之損失，上訴人爰依國家賠償法（下稱國賠法）第2條第2項規定，提起本件訴訟。並於原審聲明：被上訴人應給付上訴人982,739元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息；上訴人願供擔保，請求准予宣告假執行。
(二)原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服，提起部分上訴，僅就原審判決關於駁回：系爭第二次獎勵金自系爭訴願決定之翌日即102年3月6日至實際發放日即104年6月5日止，按年息百分之五計算之利息損失，合計為463,191元(下稱系爭利息損失)部分聲明不服(見本院卷第32頁)，並上訴聲明為：1、原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分廢棄；2、被上訴人應給付上訴人463,191元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年百分之五計算之利息(原審判決，除上訴部分外，業經確定，不再贅述)。
二、被上訴人則以：被上訴人核發系爭第一次獎勵金之處分，係屬授益之行政處分，被上訴人在尚未作成系爭第二次獎勵金之處分前，上訴人顯無請求之依據。實務就國賠法係採代位責任說，被害人對於加害公務員之真實姓名，即應負舉證責任，本件上訴人起訴僅泛指被上訴人公務員對於應發給上訴人系爭造林面積，98年第1年新植造林獎勵金遲延發給，依國家賠償法第2條第2項之規定，提起本件訴訟，未就公務員之真實姓名，負舉証責任，顯有未當。被上訴人前撤銷對上訴人就系爭土地核准造林之行政處分，因在行政救濟程序進行中，在未經訴願機關撤銷被上訴人上開處分前，其效力自繼續存在，此段期間，被上訴人暫未予核發上訴人此部份造林面積98年度第1年度新植獎勵金，自無「故意或過失」，或「怠於執行職務」可言，且被上訴人縱有應發給上訴人造林獎勵金卻遲未發給，上訴人本得依行政爭訟之程序向被上訴人為請求，惟上訴人並未為之，被上訴人未予給付該造林獎勵金，實無任何「違法性」，及違反法律之強制禁止之規定可言。被上訴人核發系爭第一次、第二次獎勵金均係依獎勵輔導造林辦法第10條第2項之規定，並未有何怠於執行職務。再本件行政爭訟確定時間為102年3月5日，上訴人自斯時即已知悉因被上訴人未予核發獎勵金而受有本件利息之損害，卻遲至105年6月27日始提起本件訴訟，顯已逾國家賠償請求權2年之消滅時效期間，自不得再為本件請求等語置辯，並聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事項(見本院卷第41-42頁)
(一)上訴人承租被上訴人之玉里事業區第00林班地，參加98年度獎勵輔導造林計畫，經被上訴人97年12月26日花政字第0978210940號函核准造林面積105公頃在案。
(二)被上訴人就系爭獎勵輔導造林計畫中40.07公頃部份，於99年8月26日發給系爭第一次獎勵金。
(三)承上，其餘部分被上訴人則以99年8月26日花玉政字第0998612036號函及99年10月28日花政字第0998163774號函拒絕發給。
(四)承上，上訴人向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會100年6月3日農訴字第0990184287號訴願決定撤銷原處分，由原處分機關於2個月內查明事實另為適法之處理。
(五)承上，被上訴人依訴願結果重為之100年8月2日花政字第1008105470號函，仍不予核發40.07公頃部份以外之造林獎勵金。
(六)承上，上訴人不服，再提起訴願，被上訴人則以重新審查為由，雖以100年11月11日花政字第1008163419號函撤銷前開100年8月2日花政字第1008105470號函，仍僅核准造林面積為40.07公頃之造林獎勵金。
(七)承上，上訴人再向行政院農業委員會提起訴願，被上訴人以101年2月15日花作字第1018230116、1018101074號函撤銷前開100年11月11日花政字第1008163419號函，仍維持只核准造林面積40.07公頃獎勵金。
(八)承上，上訴人再提起訴願，經行政院農業委員會以101年8月1日農訴字第1010712325號訴願決定：「本會林務局花蓮林區管理處101年2月15日花作字第1018101074號函關於天然林林相36.9817公頃部分撤銷，由原處分機關另為適法之處分；其餘27.9483公頃部分之訴願駁回。」。
(九)承上，被上訴人以101年10月3日花作字第1018230615號函撤銷前揭97年12月26日花政字第0978210940號函所核准，天然林林相36.9817公頃部分之造林面積。
(十)承上，上訴人就被上訴人101年10月3日花作字第1018230615號函提起訴願，由行政院農業委員會作成系爭訴願決定。故於102年3月5日，被上訴人核准與本件相關之天然林林相36.9817公頃部分造林面積，為合法有效，經行政爭訟程序已告確定。
(十一)被上訴人以104年5月7日花作字第1048230425號函，更正前揭天然林林相36.9817公頃部分造林面積為34.28公頃，並於104年6月5日發給系爭第二次獎勵金。
四、本院得心證之理由上訴人起訴主張被上訴人應自系爭訴願決定之翌日即102年3月6日即核發系爭第二次獎勵金，然被上訴人卻至104年6月5日始發放系爭第二次獎勵金，被上訴人遲延發放系爭第二次獎勵金，顯有怠於執行職務，且已致上訴人受有系爭利息損失，爰依國賠法第2條第2項之規定，訴請被上訴人給付463,191元及法定利息，惟為被上訴人所否認，是本件應審究者為：(一)上訴人上開利息請求權，是否業已罹於消滅時效？
(二)上訴人得否依國賠法第2條第2項公務員怠於執行職務之規定，訴請被上訴人賠償系爭利息損失？分述如下：
(一)上訴人上開利息請求權，尚未罹於消滅時效：按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同，國賠法第8條第1項定有明文。查依前揭不爭執事項(十一)之記載，堪認被上訴人係於104年6月5日始發放系爭第二次獎勵金，是上訴人主張於被上訴人發放系爭第二次獎勵金即104年6月5日，始知悉受有系爭利息之損害，堪可採信。又本件上訴人係於105年6月27日提起本件訴訟，有原審收文章可參(見原審卷第4頁)，顯未逾2年之時效期間，是上訴人之主張，堪可採認。
(二)上訴人依國賠法第2條第2項公務員怠於執行職務之規定，訴請被上訴人賠償系爭利息損失，為無理由：
按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負賠償責任，國賠法第2條第2項後段固有明文。惟參照司法院釋字第469號解釋意旨，上開所謂「公務員怠於執行職務」，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行，或本於法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，始得謂為公務員有怠於執行職務之情事；若法律賦予該公務員有因時因地或其他考量為行政裁量時，該管公務員並無「無不作為裁量餘地」之作為義務，則該公務員之裁量是否適當縱有爭議，亦非上開所謂「公務員怠於執行職務」之情形（最高法院104年度台上字第1619號裁判意旨參照）。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受損害，與公務員怠於執行職務行為間，具有相當因果關係，國家始對之負損害賠償責任。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係，反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。查：
1、被上訴人所舉辦之系爭獎勵輔導造林計畫係依據獎勵輔導造林辦法第9條辦理，有行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處函文可參(見原審卷第10頁)，而獎勵輔導造林辦法係依據森林法第48條規定所訂定，此由獎勵輔導造林辦法第1條之規定即可知。又森林法之立法目的係為「保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境」而制定，復明定於森林法第1條。是堪認系爭獎勵輔導造林計畫之目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境。揆其規定內容之目的顯非為保護人民生命、身體及財產法益。
2、又「申請免費供應種苗或造林獎勵金者，應填具免費供應種苗或造林獎勵金之申請書，並檢附下列文件向造林所在地之受理機關提出申請，經受理機關彙整轉請主管機關現場勘查，認有實施造林之需要者核准之」；「獎勵造林之申請經主管機關核准者(以下簡稱獎勵造林人)，其造林經檢測符合下列條件，主管機關得按其造林年度發給造林獎勵金」，獎勵輔導造林辦法第6條第1項、第9條第1項分別定有明文，據此可知，主管機關即被上訴人之承辦公務員就是否實施造林之需求及獎勵造林人是否應發給獎勵金等，均有裁量餘地，顯非公務員依獎勵輔導造林辦法，執行核發獎勵金之職務，已無不作為之裁量餘地。
3、系爭獎勵輔導造林計畫其規定內容之目的顯非為保護人民生命、身體及財產法益，且主管機關就是否實施造林之需求及獎勵造林人是否發給獎勵金等，均有裁量餘地，顯非公務員「無不作為之裁量餘地」，業如上述，是上訴人主張被上訴人依據系爭獎勵輔導造林計畫之規定，遲延發放系爭第二次獎勵金，顯有公務員怠於執行職務，核與上開國賠法第2條第2項「公務員怠於執行職務」之構成要件有間，難認其主張可採。
五、綜上所述，上訴人依國賠法第2條第2項之規定，訴請被上訴人給付系爭利息損失463,191元及法定利息，為無理由，不應允許，原審為上訴人敗訴之判決，理由雖有不同，結論尚無二致，仍應予以維持。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及主張舉證，於判決結果不生影響，無一一審究之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第2項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
民事庭審判長法 官 王紋瑩
法 官 邱志平法 官 顏世翠以上正本係照原本作成。
本件不得上訴。
中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
書記官 林鈺明