臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第24號
於民國103年6月19日辯論終結原 告 林建中被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢訴訟代理人 張又心
林惠珠李家明上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年10月2日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查本件原告因不服被告所為新臺幣（下同）8萬元之罰鍰及處環境講習2小時之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項第2款、第4款之規定，為適用簡易訴訟程序事件，合先敘明。
二、事實概要：原告向經濟部水利署第一河川局承租宜蘭縣蘭陽溪河川公地碼崙段土地種植作物，經被告所屬環境保護局於民國102年2月28日依據民眾陳情，在宜蘭縣宜51線9K-11K下方河床執行稽查工作，發現原告於蘭陽溪河川區域內（蘭陽溪葫蘆堵上游）堆置未經中央主管機關核准登記之根路旺1號肥料（下稱系爭肥料），有污染水體之虞，已違反被告機關依據水污染防治法第30條第1項第5款授權訂定之100年10月25日府環水字第0000000000號公告規定，被告爰依同法第52條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則及環境教育法第23條第2款暨環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準規定，以宜蘭縣政府102年5月30日府授環水字第0000000000號函附裁處書裁處8萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署以102年10月2日環署訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告向業務周榮燦訂購根路旺2號450包、富地1600包，本擬於102年2月26日出貨，但周榮燦當天調度不到貨車，所以改為2月27日出貨；又根據周榮燦說明本預定26日出貨的提貨單誤植為根路旺1號，所以27日確定出貨時，打單人員誤認為新產品，因此利用已停用的彩虹2-1-1編號D047建檔為根路旺1號。司機拿提貨單至格林恒業工廠提貨，現場人員發現筆誤，經周榮燦授權更正筆誤，出貨單則是到貨時給原告簽收的單據，合先說明。
（二）貨車司機於102年2月28日運送肥料至用肥現場，當原告之工作人員進行施肥的前置作業時，被告機關稽查員於現場發現有100包根路旺2號是以根路旺1號袋包裝，而包裝袋亦無肥料登記證字號，原告始發現與訂單不符，當場電話與周榮燦議定原貨退回；另因稽查員要求開立退貨單，周榮燦因此請原告直接向格林恒業工廠辦理退、出貨程序。原告鑒於貨車司機前日夜間行車，恐體力不支，當天又是228假日恐派車不易，故請環保局現場稽查員林惠珠同意讓貨品暫時存放在現場，次日原貨再退回，林惠珠亦在稽查單上註明未使用，由原告簽名確認並交代需檢送退貨證明。原告於3月1日在用肥現場處理退貨事宜，並拍照存證，於3月初按照指示檢送退貨事證如相片、發票、退貨證明等予被告。
（三）於2月28日現場稽查時，誤用根路旺1號包裝袋之肥料僅為100包，而非450包。而本件系爭肥料只需退貨，是否原車運回原告不需在意，且派車者為周榮燦，原告只要有車退貨即可；且原告當時有徵求現場稽查員林惠珠同意暫時存放系爭肥料於用肥現場，被告機關豈可不經查證直指子虛烏有，請被告檢送稽查單正本還原真相。又3月1日當天，原告與數名工人在田間忙碌，被告機關既發現系爭肥料仍堆置田間，又認為違法，為何沒有當面告知稽查理由也未作出書面處分單要原告簽收，不僅違反經驗法則，更違反行政程序。
（四）系爭肥料僅誤用根路旺1號樣品包裝袋，內容物仍為根路旺2號產品。據格林恒業說明，根路旺1號為其自有農場田間實驗之用，為想知道印刷、包裝效果，而於訂製根路旺2號包裝袋時，另訂製100隻根路旺1號包裝袋，因製袋廠商一併送至工廠以致發生包裝錯誤情事，純粹是管理上之疏失；且那些袋子是廠商利用畸零剩料製成，所以免費回饋，故無法提供發票證明。環保署審議委員會援引農委會審議委員指摘訂製根路旺1號肥料之包裝袋係徒增其營運成本云云，顯不符合經驗法則，亦未能舉證以實其說。
（五）按府環水字第0000000000號公告明定：「一、本縣之甲類水體（蘭陽溪葫蘆堵橋上游）之河川及野溪範圍內，禁止下列項目之使用、堆置、貯放、洩漏、棄置等足使水污染之行為，違者，依水污染防治法第52條規定處罰。1、飼養家禽、家畜所產生之禽畜糞（含墊料或經固液分離後之糞渣）。2、標示有『魚毒警告』之農藥。3、未經中央主管機關核准登記之肥料。4、其他污染物。二、所有人或管理人未盡管理責任，致有上開或水污染防治法第30條第1項各款禁止之行為，經主管機關限期改善，逾期仍未改善者，本府將依水污染防治法第52條規定處罰。」惟原告既未使用，所以未處分限期改善；既未限期改善，何來逾期仍未改善？顯見不具處分要件，被告違法亂紀。
（六）再者，對於裁罰規範的審查密度，必須將行為規範與制裁規範合併審查。查前開府環水字第0000000000號公告第一條是行為規範，第二條是制裁規範，顯見需將兩者合併審查，才是依法行政之道。按一般社會通念之文義分析，所謂「使用」係指已經施灑於農地而不可回復；「堆置」係指短期不用、未定使用時間，堆疊放於定點方便隨時使用；「貯放」指長期不用、未定使用時間，聚積置放於定點方便隨時使用。縱上，堆置與貯放的共通點是短期或長期不用、未定使用時間，故與隨時搬離而暫時存放動機，絕對不能同日而語。系爭肥料因廠商誤用包裝袋，以致發生無中央主管機關核准登記字號之情事，茲已原貨退回，原告既未使用、堆置、貯放，何來水污行為的構成要件？被告涉嫌擴大解釋或莫須有。系爭肥料暫存現場是權宜措施，3月1日稽查時，系爭肥料仍置於田間，則只要不施灑使用，即無構成足使水污染行為的要件。何況原告之工作人員已在現場忙碌，原告本人亦在場，被告機關為何不當場告知原告稽查理由、簽收書面處分單，以昭公信。
（七）另有關被告機關認為系爭肥料未覆以帆布或採取任何防滲漏措施，依相當事實及經驗法則判斷，前開堆置、貯放行為，已足使污染水體，不以發生一定結果為必要云云，查司法院大法官議決釋字第443號解釋理由書所建立之層級化規範體系，人民的權益屬「相對法律保留」範疇，但「不已發生一定結果為必要」居然出自當神角色的訴委會諸公，如此顢頇之神言神語，根本視無罪推定原則、證據法則為無物，已逾越法律授權目的。原告並聲明：1、原處分及訴願決定均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
（一）按「在水污染管制區內，不得有下列行為：一、......。
五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。」「違反第30條第1項各款情形之一或第31條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆其仍未完成改善者，按日連續處罰；......。」水污染防治法第30條第1項第5款及第52條訂有明文。次按被告100年10月25日府環水字第0000000000號公告「主旨：公告本縣河川（含野溪）範圍內『禁止足使水污染行為』。......公告事項：三、（一）本縣之甲類水體（蘭陽溪葫蘆堵橋上游）之河川及野溪範圍內，禁止下列項目之使用、堆置、貯放、洩漏、棄置等足使水污染之行為，違者，依水污染防治法第52條規定處罰。1、飼養家禽、家畜所產生之禽畜糞（含墊料或經固液分離後之糞渣）。2、標示有『魚毒警告』之農藥。3、未經中央主管機關核准登記之肥料。4、其他污染物。」違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下簡稱裁罰準則）第2條：「違反本法規定者，罰鍰額度除應依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其附表：「項次：六。違反條款：第30條第1項（水污染管制區內污染行為）。處罰條款及罰鍰：第52條－新臺幣3萬元以上30萬元以下。污染規模或類型（A）：
一、......。二、自然人污染水體之行為者，3萬元＞A≧1萬元。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：一、......。二、污染行為非屬第30條第1項第2款行為者，3萬元＞B≧1萬元。違規記錄（C）：C＝自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數（N）×3萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）。承受水體或環境類型（D）：一、污染行為直接污染之水體屬地面水體分類甲類水體水系，8萬元≧D≧6萬元。二、......。其他（E）：污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，18萬元≧E≧6萬元。罰鍰計算：30萬元≧A+B+C+D+E≧3萬元。」合先敘明。
（二）本件原告堆置未經中央主管機關核准登記之肥料，經被告所屬環境保護局稽查員查獲，被告依據上開法令規定暨裁罰準則計算（A+B+C+D+E＝1+1+0+6+0＝8萬元）裁罰原告8萬元整，此有卷附本件稽查工作紀錄、違規採證照片、應裁處罰鍰額度計算表及裁決書等相關資料在卷可稽，揆諸首接法條規定，原告違規行為，堪已認定，被告依法裁處，洵無不當。
（三）在水污染管制區內，不得有經主管機關公告禁止足使水污染之行為，又於本縣甲類水體（蘭陽溪葫蘆堵橋上游）之河川及野溪範圍內，禁止使用、堆置、貯放、洩漏、棄置未經中央主管機關核准登記之肥料，為被告公告明令禁止足使水污染之行為，若有違反，即應受罰，此為首揭法條及公告所明定，原告違規之行為，已臻明確。
（四）查行政院農業委員會針對格林恒業股份有限公司不服被告102年3月13日府農務字第0000000000號處分書所為之處分，提起訴願乙案，經審議認為格林恒業股份有限公司為肥料製造商、批發商，所訴誤用100包樣品包裝袋，該包裝袋內容物仍為「根路旺2號」產品，惟倘自製肥料係供自有農場做為田間實驗之用，卻又另行訂製「根路旺1號」肥料之包裝袋，圖增加其營運成本；又原告所提出102年2月27日出貨單載名「品名：根路旺1號20KG（宜蘭自載）、數量450包」，與原告訴願書第3頁訴稱渠購買肥料為根路旺2號，其中參有未經中央主管機關核准登記之根路旺1號肥料乙節，顯有不合之處。故原告訴稱因管理疏失致誤用樣品包裝袋乙節，顯為卸責推諉之詞，不足採信。
（五）次查格林恒業股份有限公司未依規定取得「根路旺1號」肥料之肥料登記證，而製造、販賣該肥料，已該當於肥料管理法第5條第1項所定之構成要件，行政院農業委員會以102年8月30日農訴字第0000000000號訴願決定駁回在案，足證本件稽查當時原告堆置之肥料為未經中央主管機關核准之肥料。
（六）又原告於河川行水區內露天置放、堆置未經中央主管機關核准登記之肥料，而未覆以帆布或採取任何防滲漏措施，因本縣氣候潮濕多雨，倘經夜間露水浸潤或遇豪大雨之情形，足使污染物質由肥料外袋縫係滲出而滲入土壤及地下水，造成河川區域內水污染之情形。另被告於稽查當日，原告向被告所屬環境保護局稽查人員表示「根路旺1號較有肥、使用上較有力、價錢也較貴」等語，是本件原告違規情形原處分及行政院環保署訴願決定所認，於法尚無違誤。被告並為答辯聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按「在水污染管制區內，不得有下列行為：一、使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞。二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。三、使用毒品、藥品或電流捕殺水生物。四、在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜。五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。」、「違反第三十條第一項各款情形之一或第三十一條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰」，水污染防治法第30條第1項、第52條分別定有明文。又按宜蘭縣政府於100年10月25日以府環水字第0000000000號公告「（一）本縣之甲類水體（蘭陽溪葫蘆堵橋上游）之河川及野溪範圍內，禁止下列項目之使用、堆置、貯放、洩漏、棄置等足使水污染之行為，違者，依水污染防治法第52條規定處罰。1、飼養家禽、家畜所產生之禽畜糞（含墊料或經固液分離後之糞渣）。2、標示有「魚毒警告」之農藥。3、未經中央主管機關核准登記之肥料。4、其他污染物。（二）所有人或管理人未善盡管理責任，致有上開或水污染防治法第30條第1項各款禁止之行為，經主管機關限期改善，逾期仍未改善者，本府將依水污染防治法第52條規定處罰。（三）於上開甲類水體之河川及野溪範圍內從事農事相關作業，自本公告施行之日起，停止適用本府99年8月26日府授環廢字第0000000000號公告。（四）本公告自100年11月1日起施行。」，此亦經宜蘭縣政府公告在案。再按「違反本法規定者，罰鍰額度除應依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、「一、法人或非法人團體污染水體之行為者，九萬元≧A≧三萬元。二、自然人污染水體之行為者，三萬元＞A≧一萬元。一、污染行為屬第三十條第一項第二款行為者，九萬元≧B≧三萬元。二、污染行為非屬第三十條第一項第二款行為者，三萬元＞B≧一萬元C=自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數（N）×三萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）一、污染行為直接污染之水體屬地面水體分類甲類水體水系，八萬元≧D≧六萬元。二、污染行為直接污染之水體屬地面水體分類乙類水體水系，六萬元＞D≧四萬元。三、污染行為直接影響之水體非屬上述情形者，四萬元＞D≧一萬元。污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，十八萬元≧E≧六萬元。三十萬元≧A+B+C+D＋E≧三萬元」違反水污染防治罰鍰額度裁罰準則第2條、附表項次6亦有明文。再按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」、「違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰或停工、停業處分者。裁處金額新臺幣一萬元以下，時數一；裁處金額逾新臺幣一萬元：A≦35％，時數二；35％＜A≦70％，時數四；70％＜A≦100％，時數八；停工、停業，時數八。」環境教育法第23條、環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準附表附表一亦定有明文。
（二）查本件原告向經濟部水利署第一河川局承租宜蘭縣蘭陽溪河川公地碼崙段土地種植作物，而原告於102年2月28日在宜蘭縣宜51線9K-11K下方河床即蘭陽溪河川區域內（即蘭陽溪葫蘆堵上游）堆置有未經中央主管機關核准登記之根路旺1號肥料，此為兩造所不爭執，且有行政院農業委員會肥料登記證、提貨明細單、發票在卷可稽，而被告因此認原告有污染水體之虞，而以102年5月30日府授環水字第0000000000號函附裁處書裁處8萬元罰鍰及環境講習2小時，原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署以102年10月2日環署訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回等情，亦有宜蘭縣政府102年5月30日府授環水字第0000000000號函及執行違反水污染防治法案件裁處書、宜蘭縣政府環境保護局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單、現場稽查照片、宜蘭縣政府環境保護局環境稽查工作紀錄、訴願決定書在卷可稽，為可認定之事實。
（三）原告雖主張其委由證人周燦榮向國詔有限公司下單訂購者為根路旺2號之肥料，係因格林恒業工廠誤用實驗用之根路旺1號之包裝袋100包出貨，非故為訂購未經登記之根路旺1號肥料等情，然依國詔有限公司之出貨單所示，周燦榮所訂購之品名規格為「根路旺1號20公斤450包、富地肥25公斤450包」，此有出貨單在卷可稽，則若如原告所述，係格林恒業工廠誤用了實驗用之根路旺1號包裝袋100個予以包裝出貨，則訂購單上自應仍為根路旺2號，何以出貨單上記載為根路旺1號？況若根路旺1號僅係為實驗用之包裝袋100包，並未有販售根路旺1號之情事，則何以出貨單上記載者為根路旺1號450包？再者，證人周燦榮雖於本院審理時證述其本係訂購根路旺2號，係會計聽錯等語（見本院卷第107頁筆錄），然若如證人所述根路旺1號並未販售，則訂貨人員豈有可能聽錯而將未實際販售之根路旺1號肥料予以出售？依此可見，原告所述並非訂購根路旺1號等情，尚難遽予採信為真實。
（四）至原告雖復主張其不知何以格林恒業工廠出貨錯誤為根路旺1號，且於翌日（即102年3月1日）已派人退貨等語，則縱果如原告所述，其並不知何以出貨錯誤，然於102年2月28日當日貨車載運系爭肥料至現場時，原告亦在現場，且於被告機關派人至現場稽查時，原告已然將根路旺1號及富地肥料均分散放置於系爭河川地上，此有現場稽查照片在卷可稽，而依照片所示，該肥料袋上明顯載明為「根路旺1號」，而非根路旺2號，則原告於放置當時自無法諉為不知，然原告卻仍將系爭肥料堆置於蘭陽溪葫蘆堵上游之河川地上，且於稽查人員要求其清除時，原告亦未立即清除，迄於102年3月1日經稽查人員到場稽查時，發現現場仍有根路旺1號之肥料放置在河川地上，此有102年3月1日之宜蘭縣政府環境保護局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單及現場照片在卷可考，顯見原告確有在蘭陽溪葫蘆堵橋上游之河川範圍內堆置未經中央主管機關核准登記之肥料之違規行為無誤。至原告雖主張因司機疲勞故於翌日始清除等情，然縱使因司機疲勞而無法即時載運退貨，原告亦可派員將系爭未經核准登記之根路旺1號肥料另行移開而放置於非河川地之地點，以避免有污染水體之虞，然原告卻未即時將之搬離，反任由該未經核准登記之肥料堆置於該河川地上，顯已有污染水體之虞，故被告認原告違反宜蘭縣政府於100年10月25日以府環水字第0000000000號公告之於蘭陽溪葫蘆堵橋上游之河川及野溪範圍內堆置未經中央主管機關核准登記之肥料之違規，並依據水污染防治法第30條第1項、第52條、違反水污染防治罰鍰額度裁罰準則第2條及環境教育法第23條、環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準附表一之規定裁處新臺幣8萬元罰鍰，並應處環境講習2小時，揆諸首揭法條規定，並無不合。
六、綜上所述，原告所訴各節，並無可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件事證已臻明確，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
臺灣宜蘭地方法院行政訴訟庭
法 官 鄭貽馨以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
書記官 林怡雯