臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第7號
於民國106年8月29日辯論終結原 告 國立宜蘭大學法定代理人 吳柏青訴訟代理人 陳烜東
藍輝榮陳慧玲被 告 周龍祥上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告因請求返還公法上不當得利而涉訟，訴訟標的金額為新臺幣（下同）75,000元，依行政訴訟法第229條第2項第3款之規定，為適用簡易訴訟程序事件，合先敘明。
二、事實概要：原告國立宜蘭大學於民國104年8月1日起，因校內環境保護暨職業安全衛生中心欠缺職業安全衛生管理員，故由原告之總務處營繕組契僱技士即被告周龍祥兼任，並自104年8月1日起支領擔任乙級職業安全衛生管理員之專業加給每月5,000元。惟因被告並未具備職業安全衛生管理員之資格，經勞動部職業安全衛生署於104年11月24日以勞職北5字第1040065538號函請原告確認被告是否為職業安全衛生管理員之專職人員（即未予核備）。由於被告並未具備職業安全衛生管理員之資格，以致被告支領前開職業安全衛生管理員之每月5,000元之專業加給即失所附麗，原告乃於105年10月24日以宜大人字第1051004752號函對被告作成專業技術加給自105年11月1日起停止核發，並通知被告應返還自104年8月1日起至105年10月31日止計15個月，每月5,000元之專業技術加給合計75,000元。被告於接獲函文後，於105年11月29日同意就上開支領款項於106年1月24日以前全部償還，並簽立返還同意書，惟在同意返還之期限屆至後，被告仍未返還前開所支領之專業加給款項，原告遂於106年4月12日提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，查前開所稱之公法上原因，例如公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定，此有最高行政法院101年度判字第1117號判決可參。
又在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權，此亦有最高行政法院97年度判字第688號判決可參。由於現行行政法規中，尚無統一的不當得利法之明文，適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法第179條之規定，而民法第179條規定係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。另按行政程序法第127條1項、第2項分別規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」，先予敘明。
（二）查被告為原告之總務處營繕組契僱技士，於104年8月1日起兼任原告環境保護暨職業安全衛生中心之職業安全衛生管理員，並自104年8月1日起支領擔任職業安全衛生管理員之專業加給每月5,000元，惟被告非職業安全衛生管理員之專職人員，經勞動部職業安全衛生署以104年11月24日勞職北5字第1040065538號函請原告確認被告是否為職業安全衛生管理員之專職人員（即未予核備）而將原件檢還，因而被告支領前開職業安全衛生管理員之專業加給每月5,000元即失所附麗，原告於105年10月24日以宜大人字第1051004752號函對被告作成撤銷授益之行政處分，並通知被告應返還自104年8月1日起至105年10月31日止計15個月，每月5,000元之專業技術加給，合計75,000元，被告亦同意就上開支領款項於106年1月24日以前全部償還，惟因被告在期限屆至後仍未返還，原告乃依行政訴訟法第8條第1項、行政程序法第127條1項、第2項規定，依公法上不當得利之法律關係，訴請被告給付原告75,000元，及自106年1月25日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
（三）被告抗辯其為求保全工作迫於無奈始簽立返款同意書云云。惟查：原告否認被告之前開抗辯，被告就此有利於己之事實自應負舉證責任。更何況被告應否續聘之考核為相關主管科室共同決定之事宜，亦非原告之人事單位得以獨自決定之事務，被告之抗辯顯與事實不符，自非有據。被告另抗辯其有值得信賴保護之原因應受保護，被告不得對原告請求返還不當得利云云。經查：最高行政法院98年度判字第172號判決要旨謂：「所謂『信賴保護原則』，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。...故倘無法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。本件本案上訴人因請調或商調消防局而不合繼續參加警察互助共濟，此為警察互助共濟辦法所明定，係適用法規當然之結果，尚非該辦法修正或被上訴人以行政處分撤銷上訴人參加警察互助共濟資格，被上訴人函知上訴人退還誤繳之互助金及告知上訴人已不具警察互助共濟資格，僅係執行法規之結果，並非法規修正或另以行政處分變更上訴人資格，依上開說明，尚難認有信賴基礎。」。經查被告並非職業安全衛生管理員之「專職」人員，經勞動部職業安全衛生署函文未予核備，被告支領前揭職業安全衛生管理員之專業加給每月5,000元即失所附麗，即無法律上之原因，自應返還不當得利，並無信賴保護原則之適用，被告之抗辯並無理由。
（四）嗣原告於本院行準備程序及言詞辯論時主張：被告支領專業加給5,000元部分，函報過程被勞動部職業安全衛生署以不同意函報被告作為職業安全衛生管理員，當時函覆下來後，勞動部有會知被告等相關人員，但是該文沒有會知原告之人事、會計部門，所以被告在105年僱傭契約裡面還有職業安全衛生的管理工作，被告每月還持續支領該專業加給，實際沒有工作的事實。原告在105年9月8日才知道勞動部職業安全衛生署並沒有核備通過被告為原告之職業安全衛生管理員，但被告仍持續支領職安人員專業加給，所以原告才依據行政程序法第119條第1項第2款被告對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使原告作成相關行政契約，所以原告予以被告撤銷並作成相關行政處分要求被告返還上開溢領之專業加給。原告跟被告係一年一聘的契約僱傭關係。105年10月24日原告作成函文就是撤銷的處分，被告於協調會有同意返還薪資，並且有簽署薪資返還同意書，專業加給是自105年11月1日停止核發，請求返回之前支領專業加給的依據為行政程序法第119條第1項第2款，撤銷之前的授益處分，105年10月24日函文也有註明。請求權基礎為行政程序法第127條規定認為被告不當得利部分有限期命被告返還。行政院人事行政總處並有函文規定要求金額如果被告同意返還就可以，如不願意就要提起行政訴訟。
（五）原告並聲明：1、被告應給付原告新臺幣75,000元，及自106年1月25日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。2、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：
（一）本件就法律關係應為私法關係：1、被告係奉原告之命接任原告轄下環境保護暨職業安全衛生中心之職業安全衛生管理員乙職。2、被告為契僱人員，其相關權利義務適用勞動基準法，原告與被告係簽訂國立宜蘭大學契僱人員勞動契約書。3、被告身分係屬勞工，並據以參加勞工保險，而非屬公務員。4、依據勞動契約第6條之規定，其中專業加給5,000元整實屬工資，而非屬不當得利。5、原告違反勞動契約第18條之規定。6、依據教育部回函所述「國立大專校院行政人力契僱化實施原則」第7點規定，略以：「如該校未…，向服務所在地方勞工行政主管機關（宜蘭縣政府勞工處）申請調解仲裁。」；本案被告業於106年5月8日前往宜蘭縣政府提出勞資爭議調解申請。
（二）勞動契約未撤銷，原告訴請返還專業加給並無理由。又原告每月給付被告5,000元整之專業技術加給之法律依據，於被告而言，在所不問。被告係經參加行政院勞工委員會乙級技術士考試成績及格，並取得合法之勞工安全衛生管理員乙級技術士證照（現今因職安法修訂更名為職業安全衛生管理員）之資格，原告所述「被告並未具備職業安全衛生管理員之資格」與事實不符。
（三）原告主張勞動部職業安全衛生署函文未予核備部分，實屬原告行政作業疏失所致，非可歸責於被告：1、被告於104年8月1日起至105年11月2日止之期間確實從事及辦理環境保護暨職業安全衛生中心交辦之工作，且表現優異，並獲得中心主任頒發感謝狀予以嘉許。2、被告依據勞動契約規定接受原告指示、指揮辦理環境保護暨職業安全衛生中心之相關業務。3、被告於實際從事該項工作，應確實有信賴保護原則之適用且無行政程序法第119條規定之不值得保護之情形。4、原告已違反民法第148條之規定「誠信原則」。5、上開函文旨在函請原告確認被告是否為「專職人員」，原告若做人事局部調整，即能解決當時的行政困境，惟原告用人單位在未知會人事室及主計室等相關單位前，擅自將公文簽結，其後因此衍生的節外生枝，豈是被告之罪。
（四）退萬步而言之，縱使本案係屬公法關係；原告亦確實違反行政程序法第119條之規定。且原告於行政訴訟起訴狀內所舉之判例乙節，與本案完全不相符合，怎可逕以比擬套用。
（五）有關簽立同意書乙節，被告於簽署同意書前，因原告人事室表示，若被告不依規定繳回專業技術加給，將對被告進行強制執行及評估是否續約等語，導致被告係因心生恐懼及為求保全工作續約權，且原告以口頭開出補償條件，以致被告迫於無奈只好簽署同意書，並非因被告犯有任何錯誤或疏失而簽署同意書。
（六）被告依據行政程序法相關規定主張：1、被告依原告指派擔任職業安全衛生管理員之職務，依據行政程序法相關規定，被告應值得信賴保護。2、原告依法簽准並指示被告執行派任業務，被告依據行政程序法相關規定，應受原告保護。3、被告依原告指派擔任職業安全衛生管理員之職務時，被告未有行政程序法第119條中所述之詐欺、脅迫或賄賂等行為而不值得信賴保護。4、本案原告確實未依據法律信賴保護原則辦理。
（七）嗣被告於本院行準備程序及言詞辯論時主張：伊認為原告要求伊返還的程序不合法，伊是迫於無奈才簽聲明書，契約有明定這5,000元是伊的工資，伊在服務期間也有做勞安工作，當初簽署的同意書並沒有載明返還的事由，伊跟原告是勞動契約，原告主張伊沒有相關資格，但伊有證書。契約當中並沒有載明本契約所約定之報酬如有違反相關規定要繳回溢領部分，人事在105年的契約並無該條規定，在106年的僱傭契約才有。
（八）綜上所述，本案原告之訴為無理由，被告並為答辯聲明：
1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘原告可以用其他更符合事實需要之有效途徑，達成請求保護之目的，其提起行政訴訟即應認欠缺保護必要。且按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之『訴的利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障……行政訴訟法第107條第2項所定：『撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。』係法律就特殊情形所作之例外規定，由此可知同條第1項第10款所定『不備其他要件』並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺，併此指明。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序致無法達成請求權利保護之目的、原告之損害是否已不存在、原告之請求法律上已無從補救或並無實益等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。
（二）「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第127條第1項、第2項定有明文。關於行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷而溯及既往失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付時，行政機關得否作成下命之行政處分命返還，過去實務見解存有爭議，最高行政法院於104年6月第1次庭長法官聯席會議決議略謂：「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。」實務見解亦認為行政機關於撤銷授益行政處分同時通知受益人應返還因該處分所受領之給付，該通知返還受領給付部分，並未對外直接發生下命返還之法律效果，僅屬觀念通知，而非行政處分，如受益人拒不返還，行政機關尚不得直接移送行政執行，必須向行政法院提起一般給付訴訟，請求法院判命受益人返還所受領之給付。嗣行政程序法之主管機關法務部有鑑於此，為避免為數可觀之授益行政處分經撤銷後，請求返還不當得利案件，均須逐案向法院提起行政訴訟請求，且造成民眾必須跑法院，負擔訴訟費用之勞費，也因而嚴重影響行政效能，乃研提行政程序法第127條修正草案，增訂第3項，明定：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」以符合行政經濟原則，並杜爭議；另考量受益人或有對前開命返還之處分不服而提起行政救濟之情形，為避免行政機關於上開處分未確定前，即移送行政執行，並增訂第4項規定：「前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」上開規定於104年12月30日修正公布，並自公布日施行。而增訂行政程序法第127條第3項規定屬程序法規，基於程序從新之原則，於行政程序法第127條規定104年12月30日修正施行後，如有同條第1項所定公法上不當得利之事實或法律關係存在，不論該事實或法律關係發生於新法施行前或施行後，於請求權時效期間內，原作成授益處分之行政機關，均得於上開規定施行後直接作成書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還（法務部105年8月17日法律字第10503512180號函亦同此見解）。
（三）按行政法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。如行政機關放棄自身之行政作為手段，或為避免另作行政處分之勞煩，加計救濟期間之費時，不自為行政處分而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性。
（四）經查，本件依原告起訴狀之主張，其對被告之授益行政處分已撤銷，惟原告係106年4月12日提起本件行政訴訟，有收文戳章可按（見本院卷第2頁），亦即原告係於行政程序法第127條修正施行後，始提起本件行政訴訟，原告本得依修正後之行政程序法第127條第3項規定，直接作書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還（惟須於行政處分確定後，方得移送行政執行），揆諸前揭說明，原告殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告起訴請求被告返還溢領之專業加給，欠缺權利保護必要，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，原告其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 19 日
臺灣宜蘭地方法院行政訴訟庭
法 官 鄭貽馨如不服判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 9 月 19 日
書記官 林慶生