臺灣宜蘭地方法院民事判決 98年度重訴字第9號原 告 晉城建設實業有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 林健智律師
曾威龍律師被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處法定代理人 甲○○訴訟代理人 林國漳律師被 告 丙○○訴訟代理人 郭美春律師上列當事人間排除侵害事件，本院於民國98年4 月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告先位之訴及備位之訴均駁回。
訴訟費用新臺幣玖萬壹仟陸佰捌拾肆元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件被告丙○○，未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「公有財產撥給各地國家機關使用，不論其名義為國有或地方自治團體所有，實際上均由使用機關行使所有人之權利，故實務上向准由管領機關起訴，代國家或地方自治團體主張所有權人之權利。又國家或地方自治團體因其所管領之財產而涉訟，因該財產所涉及之權利義務關係，既有分別設立之中央或地方機關分掌其事，故實務上亦均認中央或地方機關就該訴訟有當事人能力」。次按，「抗告人係台南市政府依法令所成立之獨立機關，至台南市警察局長證明書謂，抗告人年度預算均附屬在警察局交通工作警政業務項下編列云云，縱然屬實，亦係其預算如何編列之問題，無礙於抗告人為獨立機關之性質。從而抗告人就其所涉及私法上關係（私經濟關係）應有當事人能力。」最高法院分別著有85年度台上字第3036號、82年度台抗字第271 號可資裁判參照。又有關機關之認定係以具有「獨立編制」、「獨立預算」、「依法設置」、「對外行文」等為認定標準，復按實務上見解認為「依法組織之中央或地方機關，有決定國家意思並對外表示之權限」（法院辦理國家賠償事件應行注意事項11參照），而參酌卷附財政部國有財產局函表示：「本局台灣北區辦事處宜蘭分處係依法設立之正式組織，並經奉准製發機關印信與首長（即主任）職章，得以分處名義對外行文並由主任代表分處行使職權。至有關宜蘭分處有無編列獨立預算之問題，查實務上宜蘭分處之預算係編列於本局台灣北區辦事處之分預算中，未獨立編列預算。」準此，本件被告國有財產局北區辦事處宜蘭分處既符合「獨立編制」、「依法設置」、「對外行政」等行政機關之要件，對外發文直接用宜蘭分處名義，並有固定的住所及代表人，僅預算部分係編列於北區辦事處之子項目下，但有宜蘭分處之獨立編項，於一定額度以下可自行運用，超過部分方需報經北區辦事處核准。因此揆諸前開說明，應認其具有獨立機關之性質，而有當事人能力。
貳、實體方面：
一、原告主張：
１、伊於93年4月6日就坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號土地，向被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處申請於前開林地為土石採取之規劃後，經被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處核准並發給「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」，其後原告陸續於94年4 月、95年4月、96年4月均經被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處准予展延系爭土地之同意規劃證明書1 年。惟其卻於96年1 月12日與被告丙○○就系爭林地簽訂國有林地租賃契約書。該「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」與「國有林地租賃之管理使用」於同意採取土石上為相衝突，兩者不可併存，原告就系爭林地同意規劃證明書之取得，先於被告間之國有林地租賃，故依優先順序被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處不應再與被告丙○○就系爭林地為林地之租賃契約，故渠等所為有違民法148 條誠信原則規定。原告依「土石採取法」第10條及國有財產局核定發布之「國有非公用土地土石採取案件處理要點」8 、
9 條等規定申請土石採取許可，為取得系爭土地土石之採取除向被告國產局北區宜蘭分處提供擔保聲請核准系爭土地之同意規劃證明書外並於系爭土地進行探查、勘測、調查並進而委託專業人士（採礦工程師及其他相關專業技師）進行評估，製作各種環境影響報告水土保持計劃等等土石採取計畫書圖，而投入龐大之人力、物力及金錢等早已取得債權人之地位，今被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處先核准原告於系爭林地作為土石採取之規劃，嗣後再擅自將系爭林地出租予被告丙○○作造林使用，而藉此租地造林契約為不同意原告於系爭林地上核准土石採取之同意規劃證明書，顯未依誠信原則行事，而損害原告之權益，故原告得先位依民法第242條、第148條規定，代位被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處終止，就被告間之系爭林地租約行使契約終止權，及請求被告丙○○將系爭林地返還予被告國有財產局北區辦事處宜蘭分處。再者，系爭林地原由財政部國有財產局委託宜蘭縣政府代管，嗣後宜蘭縣政府將系爭林地歸還被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，其認與被告丙○○間存有不定期限之租賃契約，惟依被告丙○○與宜蘭縣政府於74年1 月16日簽訂之台灣省國有森林用地出租造林契約書第10條規定，契約期滿林木採伐後承租人如需繼續租用應依台灣省森林用地出租造林辦法第13條規定於租約屆滿前3 個月向宜蘭縣政府聲請續租，逾期視為放棄，期滿由宜蘭縣政府收回林地，承租人不得異議。而系爭林地丙○○承租期限至83年1 月15日屆滿，被告丙○○並未於上開規定期限內聲請續租，依該租約約定應視為放棄，已無租約存在，況續租乃租約之更新，自當另訂契約，被告間既約定逾期未聲請續租即視為放棄，當然含有續租應另訂契約之文義，如未聲請續約另訂契約，依最高法院55年台上字第27
6 號判例，即有阻止續約之效力。故被告間就系爭林地應無不定期租賃關係存在。是被告丙○○雖另於95年4 月17日提出「承租國有非公用不動產申請書」申請承租系爭林地，但系爭林地從93年11月到95年8 月止既未續約，自無不定期租賃關係存在。依被告丙○○提出之申請書承諾事項第3 條約定，訂約後如發現附繳之證件有虛偽或損害第3 人權益時，除願負法律責任外，聽憑撤銷（應為終止）承租契約，所繳租金及歷年使用補償金不予退還，絕無異議。今被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處對系爭林地之「同意規劃證明書」僅同意展延至97年4月3日止，對於之後的展延聲請均以系爭林地有被告丙○○之租賃權存在而強令原告須取得被告丙○○放棄其租賃權之同意書方准予展延。足見被告兩人間就系爭林地之租賃契約已損害原告「同意規劃證明書」展延之權益。惟被告國產局北區宜蘭分處怠於行使此撤銷（應為終止）之權利，為此原告為保全之權利，自得備位依民法第24 4條規定，訴請撤銷（應為終止）被告間之系爭租賃契約，及請求被告丙○○應回復原狀將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處等語。
２、並先位聲明：被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處與被告丙○○於96年1 月12日就系爭林地所訂之國有林地租賃契約應予終止，被告丙○○並應將上開土地返還予被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處；備位聲明：被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處與被告丙○○於96年1 月12日就系爭林地所為之國有林地租賃行為應予撤銷，被告丙○○並將上開土地返還予被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處。
三、被告則以：
(一)國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處部分：依國有非公用土地土石採取案件處理要點（以下簡稱處理要點）第3點、第6點相關規定，原告取得同意規劃證明書此證明書性質應為行政機關之行政處分，而非私法性質，且此證明書僅為原告向主管機關即宜蘭縣政府申請土石採取許可之前提必備文件，同時原告得對該系爭林地進行探查、勘測、調查及評估土石資源，此一系列之調查行為亦僅是取得土石採取許可前之準備工作，倘後續有訂約履約才是屬於私法行為，前階段仍屬行政行為，此即行政法上雙階段理論。除此之外，原告不得主張任何權利，因此原告與被告間實不具其他債權債務關係存在，且觀諸上開處理要點第3 點可知，辦理機關核發同意規劃證明書之程序僅作形式上基本文件審核，並未涉及開採行為之詳細計畫內容，原告尚不得據此即可立於債權人之地位而取得可對生態及國土保育影響重大開採行為之權利，尤其民法第242 條代位權之行使必須債權人與債務人間有債之關係存在，且依「代位權係債權人代行債務人之權利，故代行者與被代行者之間，必須有債權債務之關係存在，否則即無行使代位權之可言。」及「政府許可人民在河川地耕作或為其他使用，乃係國家基於統治權行使公法上權利之單方行政行為，縱使用人繳納使用費，乃屬規費性質，非行政機關立於私法主體地位所從事私法上之契約行為，兩者之間既無債權債務關係存在，則政府機關許可人民為耕作或其他使用行為之河川地，縱經第三人占有使用，獲許可使用之人，不得本於民法第242 條之規定，代位行使許可機關之權利。」此分別有最高法院49年台上字第1274號判例、91年台上字第1452號判決可稽。是本件原告自無代位終止被告間租賃關係之理。又從該處理要點第7 點規定觀之，申請人縱使取得土石採取許可後，仍應檢具該土石採取許可證及相關採取計畫書圖、土地清冊證明文件，向辦理機關申請核發「國有非公用土地土石採取使用同意書」後始得進行開採。益徵上開「同意規劃證明書」僅屬前置作業，原告擅以債權人之地位對被告行使代位權，顯有未洽。再者，原告自取得同意規劃證明書後，迄今未取得主管機關宜蘭縣政府核發之土石採取許可，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處據此遂於95年12月27日依處理要點第6 點之規定，註銷所核發給原告之同意規劃證明書，並無息退還同意規劃保證金，原告不服進而提起訴願已遭駁回；原告又於97年12月6 日再為申請延展同意規劃證明書，同遭駁回，遂再進行訴願程序。實則，原告未取得主管機關核發土石採取許可之前，申請土石採取之程序根本尚未完備，依財政部訴願決定書意旨認為被告關於同意規劃證明書之准駁僅屬簽訂租賃契約之前置行為，則原告所謂取得債權人地位究為何指？雙方從未簽訂關於系爭林地之相關使用契約准予開挖土石，被告同未於此時即成為系爭林地之相關債權債務關係之債務人，而應負擔任何民法上關於債務人應負擔之義務，原告遽以認定其與被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處已有債權債務關係，顯屬無據。另關於民法代位權行使要件之一為須債務人有此權利且在可以行使之狀態，亦即債權人得以自己名義代位行使者，為債務人之權利，非自己之權利，若債務人自己並無該項權利，或經行使而無效果，債權人自無代位行使權利可言，而此要件於本案中即被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處是否得對另一被告丙○○終止租賃關係，合先敘明。乃本件原告雖主張被告丙○○關於系爭林地之租賃契約已於83 年1月15日租期屆滿，依照台灣省國有森林用地出租造林契約書第10條之規定，丙○○未於租約屆滿前3 個月向宜蘭縣政府聲請續租，逾期視為放棄，且認為依最高法院判例意旨該兩造約定逾期視為放棄，則如未聲請續租另訂契約，即有阻止續約之效力云云，然上述判例意旨係指兩造約定逾期未聲請續租，則雙方租賃契約不當然繼續延續，當事人不得主張原契約自動延續生效，雙方仍必須再為訂定契約之合意始得成立租賃契約之意；若依原告主張，雙方倘未於租約屆滿前聲請續租，則後續任何關於租賃契約之合意與租賃行為之事實均無法成立，將導致雙方當事人永久不得再針對同一標的物訂立租賃契約，此顯非上開最高法院判決之意旨。事實上，被告丙○○雖因一時未能詳查契約條款而錯失即時辦理續約之時點，但其於83年1 月15日後仍對於系爭林地為實際管理、照顧、復育林木之工作從未間斷，並從87年間開始獲得政府造林獎勵補助，當時管理機關宜蘭縣政府未曾反對其繼續使用系爭林地，且每年亦均派員抽查檢驗成果，揆諸民法第451 條之規定：「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約。」應可認為雙方已再為租賃關係之合意及租賃契約之事實行為，被告兩人間尚有不定期租賃關係存在，且丙○○於95年4 月14日提出申請造林（申請書日期為95年4 月17日），經被告國產局北區宜蘭分處審核後亦依法准許。因此，被告間既尚存在合法之租賃關係，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處即無權片面終止與丙○○租賃關係，原告又何得代位行使此權利，足見原告主張洵無理由。況且民法第244 條之撤銷權，係指債權人對於債務人所為有害債權人之行為，得聲請撤銷之權利。但知得為撤銷行使之前提仍須具債權人身分，然本件兩造間並無債權債務關係業如前述，且88年增訂民法第244條第3項之規定之理由指出：「債務人之全部財產為總債權人之共同擔保，債權人應於債權之共同擔保減少致害及全體債權人之利益時，方得行使撤銷權。易言之，撤銷權之規定，係以保障全體債權人之利益為目的，非為確保特定債權而設。」因為特定債權之履行縱被侵害，至多轉換為損害賠償之債，必須債務人無資力時始構成詐害行為。若不問債務人是否陷於無資力，就特定債權之侵害亦認許撤銷權之行使，顯然有背債權平等原則，且與物權移轉制度相違背。準此，即便本件被告間之行為有損及原告之權利（實則應無），原告至多得轉為損害賠償之債，必須被告國產局北區宜蘭分處陷入無資力始構成詐害行為，而於本事件中並無此情事，原告遽為行為撤銷權，實屬無據。基上，均足見本件原告之訴顯無理由等語為辯。
(二)被告丙○○部分，未於最後言詞辯論期日到場，然據其前到庭所為陳述及書狀略為：
原告主張伊關於系爭林地之租賃契約已於83年1 月15日租期屆滿，依照台灣省國有森林用地出租造林契約書第10條之規定，伊未於租約屆滿前3 個月聲請宜蘭縣政府續租，逾期視為放棄，且依照最高法院判例意旨，認為兩造約定逾期未聲請續租即視為放棄，則如未聲請續租另訂契約，即有阻止續約之效力云云，實屬謬誤。依上述最高法院之判例意旨係指兩造約定逾期未聲請續租，則雙方租賃契約不當然繼續延續，當事人不得主張原契約自動延續生效，雙方仍必須再為訂定契約之合意始得成立租賃契約之意。若從原告主張，雙方一旦未於租約屆滿前聲請續租，則後續任何關於租賃契約之合意與租賃行為之事實均無法成立，將導致雙方當事人終身不得再針對同一標的物訂立租賃契約，此非上述最高法院判決之意，原告指鹿為馬實有不當，本件事實與上述實務見解並不相違背。另伊雖然一時未能詳查契約條款而錯失即時辦理續約之時點，但伊於83年1 月15日後仍對於系爭林地為實際管理、照顧、復育林木之工作從未間斷，尤其對於政府推廣之造林計畫，更是盡力配合，並從87年間開始獲得政府造林獎勵補助，政府每年亦均派員抽查檢驗成果，雙方如此緊密之合作關係，應可認為雙方已再為租賃關係之合意及租賃契約之事實行為，倘若認定雙方並不存在租賃關係，則何以認定這10多年來之法律關係？且在83年之後，伊亦曾數度親自向縣府承辦人員詢問如何繼續辦理租約事宜，所得回覆是管轄主管機關將變動，縣府準備將造林地管理權移交給國有財產局，故不宜辦理租約事宜，而國有財產局又告知可能將業務移轉至林務局等情。故伊一再等待，直至94年間一接獲通知可辦理書面租賃契約申請，便立刻辦理，並未延誤，實不應將行政機關間之業務移轉程序之不利益歸屬於伊，更何況雙方一直未中斷彼此間之事實上租賃行為與關係，揆諸民法第451 條之規定應可認定被告間關於系爭林地已再為租賃關係之合意及租賃契約之事實行為，被告間就系爭林地有不定期租賃關係存在，且被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處已依法核准被告之申請即無權片面終止與被告丙○○之租賃關係。嗣原告雖主張於93年4月6日向被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處申請於系爭林地為土石採取之規劃後，經國有財產局核准而核發「同意規劃證明書」，並在系爭林地進行探查、勘測、調查，且委託專業人士進行評估、製作各種環境影響報告水土保持計畫等等土石採取計畫書圖，而投入龐大之人力、物力及金錢，故已取得債權人之地位云云，然其主張實有誤會。依國有非公用土地土石採取案件處理要點第5 條明白規定，原告取得同意規劃證明書，僅為原告向主管機關即宜蘭縣政府申請土石採取許可之前提必備文件，同時原告得對該系爭林地進行探查、勘測、調查及評估土石資源，此一系列之調查行為亦僅是取得土石採取許可前之準備工作，除此之外，原告不得主張任何權利，何來原告已取得「債權人之地位」之謂？且從該處理要點第3 點規定可以得知，辦理機關核發同意規劃證明書之程序僅作形式上基本文件審核，並未涉及開採行為之詳細計畫內容，若原告主張依此僅通過形式審查而核發之同意規劃證明書，即可立於債權人之地位而取得可對生態及國土保育影響重大開採行為之權利，則顯然誤解立法目的，且與國家環境政策相違背。又從該處理要點第7點規定觀之，申請人縱使取得土石採取許可後，仍應檢具該土石採取許可及相關採取計畫書圖等等之證明文件，向辦理機關申請核發「國有非公用土地土石採取使用同意書」後始得進行開採。由此更可證明前揭「同意規劃證明書」僅屬前置作業，被告未取得任何權利甚明，原告擅以債權人之地位對被告為主張，容有未恰。再者，原告自取得同意規劃證明書後，一直未取得主管機關宜蘭縣政府核發之土石採取許可，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處據此遂於95年12月27日依處理要點第6 點規定，註銷所核發給原告之同意規劃證明書，並無息退還同意規劃保證金，原告不服進而提起訴願已遭駁回；原告又於97年12月6日再為申請延展同意規劃證明書，同遭該處駁回，遂再進行訴願程序。可見該處近年來均依法為註銷及不同意展延之處分，詎原告既無法依法取得主管機關之土石採取許可，卻又一再對被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處之決定爭執，實屬無稽。實則，原告未取得主管機關核發土石採取許可之前，申請土石採取之程序根本尚未完備，財政部訴願委員會亦認為宜蘭分處關於同意規劃證明書之准駁僅屬簽訂租賃契約之前置行為，則原告所謂取得債權人地位究為何指？雙方從未簽訂關於系爭林地之相關使用契約准予開挖土石，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處亦未於此時即成為系爭林地之相關債權債務關係之債務人，而應負擔任何民法上關於債務人應負擔之義務，原告遽以認定其與被告國有財產局北區辦事處宜蘭分處已有債權債務關係，顯與事實不符且於法無據。退萬步言，縱原告與被告國產局北區宜蘭分處間存在債權債務關係，然債權人主張代位權必須符合下述要件：（一）需有債權債務關係存在；（二）需債務人怠於行使其權利；（三）需債權人有保全債權之必要；（四）需債務人已負遲延責任。又關於契約得否終止，民法並無一般原則性之規定，必須法律有明文規定時，始得據以行使，此有最高法院96年台上字第15 3號判決可稽。由上可知，關於租賃契約得否終止應以該當於民法各種之債中租賃乙節之相關規定為要件。原告主張因被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處命原告需先取得伊放棄系爭土地承租權之同意書，方允許就「規劃同意證明書」之展延云云，即被告間就系爭林地之租賃契約已損害原告「同意規劃證明書」展延之權益，依照伊於95年4月17日提出之申請書上承諾事項第3條記載，訂約後如發現附繳之證件有虛偽或損害第3 人權益時，除願負法律責任外，聽憑撤銷（應為終止）承租契約，故原告應得代位被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處終止系爭林地之租賃契約云云，顯屬誤解。核上述申請書承諾事項第3 條所謂「訂約後如發現附繳之證件有虛偽或損害第3 人權益時，…聽憑撤銷（應為終止）承租契約」係指該損害第3 人權益之情事已於訂約前存在，但於訂約後才發現，此時始有保障該第3 人之必要，而非無限制或無限期地將嗣後發生之情形均含括在內。本件於伊在95年4 月17日提出申請書後，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處依法於95年12月27日依處理要點第6 點規定，註銷所核發給原告之同意規劃證明書時，原告即已無權利可言；退步言之，縱原告主張該處97年12月18日命原告應先取得伊放棄系爭土地承租權同意書，而損害其展延權益於後，但該時點已於訂約之後，怎可依此承諾事項主張被告雙方訂立系爭林地之租賃契約時已有損害原告之權益？倘若依照原告之主張，豈非得以事後第3 人之單方行為而影響先前契約關係之效力？故被告國產局北區宜蘭分處對伊無法律上規定得終止契約情形，亦不符合契約條款規定之終止事由。再者，原告主張行使民法242 條之代位權，其除需證明原告與被告國產局北區宜蘭分處間有債權債務關係外，尚須證明債務人怠於行使其權利、債權人有保全債權之必要及債務人已負遲延責任等事由存在。縱認原告與被告國產局北區宜蘭分處間存有債權債務關係，但該處對伊不論從法律或契約規定上均尚無契約終止權，已如上述，何來被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處怠於行使其權利？此外，被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處對於原告提出之「同意規劃證明書」本即有依法審核是否予以展延之權責，而非有義務的一律予以展延，原告欲主張行使代位權，原告應先舉證證明該處對原告負有契約上必須給予展延之債務責任，且此債務責任已屆期限，而該處對伊有合法終止系爭租約之權利且怠於行使之狀況。復依88年增訂民法第244條第3項之規定，乃係基於債務人之全部財產為全體債權人之總擔保，債權人應於債權之共同擔保減少，致害及全體債權人之利益時，方得行使撤銷權，即撤銷權之規定，旨在保障全體債權人之利益為目的。此觀之其修法理由自明。準此，原告既主張撤銷被告間關於系爭林地之租賃契約，但該系爭林地屬於民法第244條第3項所謂之特定物，依照上述立法理由及實務見解均認為，關於以給付特定物為標的之債權，原告必須係基於全體債權之共同擔保減少，致有害於全體債權人之利益時，始得行使撤銷權，而不得僅基於保障原告單一債權人之給付特定物之債權而行使，此與實務上常見之「1屋2賣」或「1屋2租」之情況相似，於該「1屋2賣 」或「1屋2租」時，縱使債權人買賣或租賃契約成立在先，但債務人另將特定標的物出售或出租並交付於第3 者時，債權人僅能向債務人依照債務不履行之相關規定請求損害賠償，並不得因此主張撤銷債務人與第3 人之契約。除非本件國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處已陷入無資力，且伊於締約當時亦明知其情事時，始構成詐害行為，但本件無此情形。故原告主張撤銷被告間關於系爭林地之租賃契約，自屬無據等為辯。
(三)並均聲明：原告先位之訴及備位之訴均駁回。
三、兩造不爭執之事實：
(一)被告丙○○於74年1 月16日與訴外人宜蘭縣政府簽訂系爭林地（即坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475地號 ）之書面租賃契約，約定租期至83年1 月15日為止；嗣被告丙○○於96年1 月12日就系爭林地與新管理關機即被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處簽訂系爭林地之書面租賃契約，約定租期為95年5月1日起至105年4月30日止。
(二)原告於93年4月6日就系爭林地取得被告國產局北區宜蘭分處核准之「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」（即93年4月5日製作之土石申字第930001號證明書），載明有效期間為1 年，但有正當理由者，得申請展延；嗣後原告陸續於94年4月、95年4月、96年4 月均申請展延系爭林地之「同意規劃證明書」，最後1次係延展至97年4月3日止。
(三)原告迄未取得宜蘭縣政府核發之「土石採取許可」。
四、得心證之理由：本件兩造爭執之處，乃在於：原告與被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處間是否存有債權債務關係？如有債權債務關係存在，原告先位主張依民法第242 條規定代位被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，就被告間之系爭林地租約行使契約終止權，及請求被告丙○○將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處；備位主張依民法第244 條規定行使撤銷權，請求撤銷被告間就系爭林地所簽訂之租賃契約，並請求被告丙○○回復原狀將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，是否有理由？茲審酌如下：
(一)按債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得以自己之名義，行使其權利。但專屬於債務人本身者，不在此限。
前條債權人之權利，非於債務人負遲延責任時，不得行使。但專為保存債務人權利之行為，不在此限。民法第242 條、第243 條分別定有明文。是代位權係債權人代行債務人之權利，代行者與被代行者之間，必須有債權債務關係之存在，否則即無行使代位權之可言，並以債權人如不代位行使債務人之權利，其債權即有不能受完全滿足清償之虞而有保全債權之必要始得為之。倘債之標的與債務人之資力有關，如金錢之債，其債務人應就債務之履行負無限責任時，代位權之行使自以債務人陷於無資力或資力不足為要件。若債務人未陷於無資力或資力不足者，即無行使代位權以保全債權之必要。且債權人之權利，非於債務人負遲延責任時，不得行使，此觀民法第242條、第243條規定自明（最高法院94年度台上字第301 號裁判參照）。次按，債務人所為之無償行為，有害及債權者，債權人得聲請法院撤銷之。債務人所為之有償行為，於行為時明知有損害於債權人之權利者，以受益人於受益時亦知其情事者為限，債權人得聲請法院撤銷之。債務人之行為非以財產為標的，或僅有害於以給付特定物為標的之債權者，不適用前2 項之規定。債權人依第1項或第2項之規定聲請法院撤銷時，得並聲請命受益人或轉得人回復原狀。但轉得人於轉得時不知有撤銷原因者，不在此限。民法第244條另有明文。是債權人依民法第244條規定，撤銷債務人所為之有償或無償行為者，祇須具備下列之條件：（一）為債務人所為之法律行為；（二）其法律行為有害於債權人；（三）其法律行為係以財產權為目的；(四)如為有償之法律行為，債務人於行為時，明知其行為有害於債權人，受益人於受益時，亦明知其事情。至於債務人之法律行為除有特別規定外，無論為債權行為抑為物權行為，均非所問。且債權人依民法第244 條規定行使撤銷權，以其債權於債務人為詐害行為時，業已存在者為限，若債務人為詐害行為時，其債權尚未發生，自不許其時尚非債權人之人，於嗣後取得債權時，溯及的行使撤銷權（最高法院42年台上字第323號、62年台上字第2609號判例參照）。
(二)本件原告主張其因被告間就系爭林地所訂租賃契約受有損害，而先位主張依民法第242 條規定代位被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，就被告間之系爭林地租約行使契約終止權，及請求被告丙○○將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處；備位主張依民法第244 條規定行使撤銷權，請求撤銷被告間就系爭林地所簽訂之租賃契約，並請求被告丙○○回復原狀將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，然為被告所否認，並以前揭情詞置辯。揆諸前開說明，本件首應審酌者乃為原告與被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處間是否有債權債務關係存在，亦即原告是否為被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處之債權人，倘其並不具該債權人之身分，則其主張依民法第242條或第244條之規定提起本件先、備位訴訟，即難認屬有據。而此乃屬有利於原告之積極事實，依法應由其先負舉證之責。經查：
１、本件原告主張其為被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處之債權人，無非係以：伊前於93年4月6日就坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號土地，向被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處申請於前開林地為土石採取之規劃後，經被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處核准並發給「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」，其後原告陸續於94年4月、95年4月、96年4 月均經被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處准予展延系爭土地之同意規劃證明書1 年。嗣到期後伊復申請展延，被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處與被告丙○○間並無不定期租賃關係之存在，且已同意原告前揭申請在先，卻另於96年1 月12日與被告丙○○就系爭林地簽訂國有林地租賃契約書，並據此拒絕伊所為展延之申請，顯有違誠信原則。故被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處就系爭林地對於原告應負有核發「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」之義務，而債權債務關係存在。是項關係依國有非公用土地土石採取案件處理要點第4、6條之規定，申請人須繳納「同意規劃保證金」，且該保證金須以現金繳納或以金融機構之定期存單「設定質權」，違反者並無行政罰鍰或罰金、按處罰、恢復原狀等行政罰規定，僅有支付損害賠償金，而損害賠償金以實際受損為準，可佐證「同意規劃證明書」之發給係屬私法性質。況土石採取之土地可能是私有也可能是國有，當為國有地時才涉及到兩造爭執之系爭處理要點，實際上一般私人土地要為土石採取，不會涉及到國有財產局系爭土石規劃同意書的問題，私人部分仍然要取得私人同意書，性質上沒有所謂行政處分的問題，因為行政處分應該要有公權力的介入。再依財政部訴願委員會對於原告就被告國產局北區宜蘭分處97年12月18日台財產北宜二字第0970004778號函駁回展延申請之函文所提起之訴願及補充訴願理由書，亦為不受理之決定，而理由為「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，業經首揭司法院釋字第448 號解釋闡明在案，則本件訴願人因申請延展宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號國有土地『國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書』期限，與宜蘭分處有所爭執，核其性質乃屬私權事件，揆諸上開解釋意旨，訴願人應循民事訴訟程序以解決，不得藉訴願程序請求救濟，是訴願人對之提起訴願，程序核有未合，應不予受理」，足見行政機關均認國有土地之同意規劃證明書核發與否，乃屬私法範籌之債權債務關係等詞為其論據。
２、按為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，我國制有「土石採取法」。而土石採取法第2條、第3條第10條、第14條之規定，其主管機關在中央為經濟部、在直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府；且土石採取，原則上應取得土石採取許可。申請土石採取許可者，應檢具下列書件：一、申請書及申請區域圖。二、規費繳納收據。三、土石採取計畫書圖。四、申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件，其申請採取海域土石者，免附。
五、經中央主管機關指定之其他有關文件，向直轄市、縣（市）主管機關為之。而直轄市、縣（市）主管機關審核申請土石採取許可案時，應會同水利、漁業、水土保持、交通、環境保護、土地使用、管理及其他相關機關實地勘查，經依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後核發土石採取許可證。倘未經許可採取而土石者，依同法第36條之規定，得處新臺幣（下同）100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。是由上可知，欲從事土石採取者，應依土石採取法之規定，檢附包含「申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書，或公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件」等書件向主管機關提出申請，並經主管機關會同相關機關實地勘查，依法審核認無違反主管法令情事者，報經中央主管機關審核後，始准核發「土石採取許可證」從事土石採取。前開許可證之核發，應為具有「特許」性質之形成處分，且主管機關依法須會同2 個以上機關（如環保局及中央主管機關等）本於各自職權共同參與，而屬多階段處分；此際具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為（即被告核發或否准核發土石採取許可證之行為），亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換，尚未直接對外發生法律效果，合先敘明。
３、承上所述，欲從事土石採取者應依土石採取法之規定，檢附包含申請土石採取區域之土地所有人、使用人或管理人之同意書，或『公有土地管理機關准許使用或同意規劃之證明文件』等書件向主管機關提出申請，是我國為配合土石採取需用國有非公用土地之處理，另訂有「國有非公用土地土石採取案件處理要點」，依該要點第2、3、4 點之規定，係由財政部國有財產局所屬各地區辦事處、分處為辦理機關，並依該要點處理之；申請採取土石者，應備：（一）申請書。（二）申請人身分證明文件。（三）申請範圍內之國、私有土地關係位置圖及清冊；應按權屬分別統計筆數、面積。（四）申請範圍內國有土地之土地登記謄本、地籍圖謄本、都市計畫土地使用分區證明（非都市土地免附），向辦理機關申請核發「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」；辦理機關受理申請後，經審查書件齊全且完成現場勘查者，除法令有禁止規定，或經評估國有土地有較採取土石更高之利用價值者外，得於申請人繳納同意規劃保證金後，發給同意規劃證明書。又依前開要點第5點之規定，國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書，僅供『申請人向主管機關申請土石採取許可，及就同意規劃之國有土地進行探查、勘測、調查、評估土石資源，申請人不得主張其他權利。』，且有效期間為1 年，逾期作廢。但有正當理由者，得於有效期間屆滿前申請展期，每次展期以6 個月為限。是依上可知，國有非公用土地同意規劃申請土石採取要點所規定之證明書，主要係為了配合依土石採取法申請「土石採取許可證」所需檢附之文件而訂定，該國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書之核准或否准，應具有行政處分之性質，非屬私法之範疇，亦非行政機關代表國庫出售或出租公有財產，非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為等私法上契約行為之前揭段性行為，而得循私法途徑為爭訟。是財政部訴願委員會前對於原告就被告國產局北區宜蘭分處97年12月18日台財產北宜二字第0970004778號函駁回展延申請之函文所提起之訴願及補充訴願理由書雖為不受理之決定，並於理由謂「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，業經首揭司法院釋字第448 號解釋闡明在案，則本件訴願人因申請延展宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段475 地號國有土地『國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書』期限，與宜蘭分處有所爭執，核其性質乃屬私權事件，揆諸上開解釋意旨，訴願人應循民事訴訟程序以解決，不得藉訴願程序請求救濟，是訴願人對之提起訴願，程序核有未合，應不予受理」（詳卷宗第119至123頁）云云，雖與本院所持見解不同，然前開訴願決定之見解並無拘束本院之效力，況原告前於96年間亦曾因被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處拒絕就系爭國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書辦理展延之爭議，先後提起訴願、行政訴訟在案，並經臺北高等行政法院以96年度訴字第1593號作成和解筆錄終結，並未以不合法駁回其起訴確定，足認司法實務上亦有肯認前開證明書之核法與否，應屬行政訴訟之範疇。從而，原告執上述情詞主張被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處就系爭林地對於原告應負有核發「國有非公用土地同意規劃申請土石採取證明書」之義務，其因此與之具有債權債務關係存在，而為其債權人乙節，並無足採。
(三)綜上所述，原告與被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處間，並不具有私法上之債權債務關係，而無系爭債權人之身分，業經本院審認如上，則其主張依民法第242 條或第244 條之規定提起本件先、備位訴訟，先位主張依民法第
242 條規定代位被告財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，就被告間之系爭林地租約行使契約終止權，及請求被告丙○○將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處；備位主張依民法第244 條規定行使撤銷權，請求撤銷被告間就系爭林地所簽訂之租賃契約，並請求被告丙○○回復原狀將系爭林地返還予被告國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處，均無理由，而應予駁回。
(四)本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
五、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
臺灣宜蘭地方法院民事庭
法 官 林翠華正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
書記官 林秀麗裁判費計算書：
┌────────┬────────┬────────┐│ 項 目 │金 額（新台幣）│ 備 註 │├────────┼────────┼────────┤│第一審裁判費 │ 91,684元 │原告於98年2月10 ││ │ │日繳納 │└────────┴────────┴────────┘