智慧財產法院行政判決
98年度行著訴字第1號99年1月28日辯論終結原 告 社團法人台灣音樂著作權協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 張菀萱律師複 代 理人 余文恭律師
李盈佳律師被 告 經濟部智慧財產局代 表 人 乙○○（局長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關著作權事務事件，原告不服經濟部中華民國98年9 月2 日經訴字第09806117270 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於97年12月17日檢附該協會97年12月10日第3 屆第
3 次臨時董事會會議紀錄，送請被告備查，前揭會議提案4，決議該協會自98年1 月1 日起將電腦伴唱機之使用報酬由原來每年每台收取新台幣（以下同）1 仟2 佰元調整為2 仟元。被告乃以97年12月31日智著字第09700112430 號函，請原告實際瞭解或調查利用人利用其管理著作之情形及利用人之意見，俾符合市場機制；復以98年2 月11日慧著字第09816000460 號函，請原告依據被告98年1 月20日召開之「卡拉OK業者與音樂仲團使用報酬協商會議」之共識，由前揭音樂仲介團體自行協商各電腦伴唱機中使用各仲介團體著作之市占率，於協商未有結論之前，不宜調整使用報酬率；惟原告仍決定依該會97年12月10日第3 屆第3 次臨時董事會會議之決議，調漲電腦伴唱機之使用報酬，被告爰依著作權仲介團體條例第38條第4 項規定，以98年4 月2 日智著字第09816000940 號函禁止原告將電腦伴唱機之收費由現行1 仟2 佰元調漲至2 仟元之處分。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠按依法行政原則之法律優位原則，系爭行政處分顯然牴觸法律規定，且逾越法律授權範圍，應予撤銷：
1.著作權仲介團體條例之母法為著作權法，其早於民國90年修法時，將原先第82條第1 項第1 款後段關於著作權仲介團體所訂使用報酬率之審議等相關規範予以刪除。自前揭修法理由可知，立法機關認為，利用人與仲介團體之間，關於著作權使用報酬，屬私法自治領域，應由市場機能取得金額的平衡，不應由主管機關橫加介入，干預市場機能，既有法律規範明揭主管機關無權對仲介團體之使用報酬率加以審議，則舉重以明輕，主管機關當無權禁止仲介團體調整其使用報酬，故被告禁止原告調漲電腦伴唱機之費率，顯違反著作權法之修法意旨。
2.按著作權仲介團體條例第4 條第1 項及第3 項規定，被告依法律規定僅得於「設立時」及「將使用報酬率調高於原設立時標準時」方得對於使用報酬率進行審議。
3.被告於著作權審議及調解委員會95年2 月23日會議結論，亦明確表示，對於審議通過之使用報酬，並無法律上之基礎進行主動檢討，由上可知，被告亦深知其依法律規定並無任意對使用報酬率進行審議檢討調整之權限，方於93年後依法行使審議權之同時，將審議通過之方案附加二年後重新檢討之條件，惟此種於審議同時附加條件之前提，仍為被告符合前揭「依法」於「設立時」或「將原標準調高時」之審議權限範圍內，方得進行重新檢討及附加條件。
4.再者，現行各仲介團體收費機制均是各仲介團體應於經許可之費率範圍內，與利用人協商，若利用人就利用費率與仲團達成協商合意，基於自由市場機制，本無被告介入之合法性空間；被告介入協商之唯一情況，僅在利用人與仲介團體協商不成時，利用人得申請被告著作權審議及調解委員會（簡稱「著審會」）進行調解。然被告竟不循前揭法定機制，直接擴張行政權力並凌駕於著審會之上，非但推翻原告與利用人基於自由市場所達成之協商合意，更是強迫原告以一固定金額向利用人收取，此顯然是無限上綱國家權力而罔顧人民自由協商之權利。
5.按著作權仲介團體條例第38條第4 項之立法意旨，係主管機關對於著作權仲介團體業務及財務是否違反「法律」所為之監督，係針對仲介團體之營運方式為其監督目的，是被告行使該條之監督權，亦不得違反現行有效之法律規定。被告應明知著作權仲介團體條例第38條第4 項，亦未賦予主管機關違法進行重新檢討審議之權限，否則亦毋須以「附加條件」方式通過審議，在此解釋之下，則著作權仲介團體條例第4條及第15條有關使用報酬率審議規定，即形同具文，且造成被告引用第38條第4 項規定即可行使如同帝王條款般之無限擴張效力，如此解釋顯於法未合。
㈡被告所為禁止處分不符公平、正當及公益原則：
1.僅依仲介團體管理歌曲數量，作為訂立費率標準，不符公平、正當及公益，且被告認定原告目前所管理之歌曲數量僅為4,874首，惟原告至98年4 月份止所管理歌曲總數已達6,092首，且仍持續增加中。據調查目前市場上前五大伴唱機品牌全部皆有使用原告之歌曲，然被告僅採信少數利用人之片面說法及簡單數據，並屢次引用錯誤資訊而據以認定原告之費率不合理，在不給予原告充足說明之機會與時間下，據以為此草率且獨斷之處分，顯不合理。
2.經被告召開之數次交流會中，被告及仲介團體間對於使用報酬率應著重參考其所管理歌曲之被利用率或市場佔有率等觀念皆已有共識；復利用人亦屢次表達希依實際使用狀況或使用清單或依單曲付費。顯見仲團管理歌曲數量已不應作為衡量使用報酬率合理與否之絕對或重要參考依據。惟被告前揭來函竟僅依原告所管理歌曲數遠低於其他仲介團體，而據以認定原告之費率為不合理，其依據顯與前述共識背道而馳。
3.調查目前市場上之伴唱機，平均內建使用之歌曲數量僅1 萬
2 仟首左右，仍遠不及1,700 萬首之千分之一，亦即被告所舉MUST管理之歌曲，實際上其中比例約千分之九百九十九之歌曲，係自始不會被點歌機利用人所使用。是被告據此認定評斷費率合理性之基礎及標準，顯與點歌機實際利用歌曲之情況毫無關連，亦不合常理。
4.承上，縱就MUST及MCAT等兩家仲介團體所管理之歌曲數量分別為1,700 萬首及2 萬5 仟餘首，惟被告於審議該兩家仲介團體本項費率時，卻分別核定為每台5 仟元及6 仟元，而MCAT所管理歌曲數僅為MUST之近千分之一，然經被告所通過之費率竟高於MUST；次者，雖MCAT所管理歌曲數僅為MUST之近千分之一，然現行MUST及MCAT就本項費率均統一以3 仟元為實際收取數額，而被告竟認定前揭MUST及MCAT之費率及收取標準為合理。就此觀之，被告對原告似顯採偏頗、差別待遇之行政作為及認定標準。
5.原告自97年起即不斷積極充實所管理歌曲之質與量，並調查瞭解伴唱機利用人之實際利用情形，查原告原優惠費率已顯過低，基於原告會員之強烈要求，始於98年起依法取消原優惠費率，而衡此對利用人所增加之使用成本為每日僅約2 元，應可使利用人於不增加過多負擔之情形下，並兼顧原告會員之合法權利。
㈢原告高度配合說明費率合理性，且亦為唯一提出市占率調查報酬之仲介團體，被告明顯違反平等原則:
1.97年11月份，原告擬調回原費率前，亦已先善意詢問被告，俟被告表示無意見後，原告始發公告調整，且原告前業於98年2 月18日以98年台協字第980218號函，回覆被告98年2 月11日智著字第09816000460 號函，並向被告詳細說明原告調整本項費率之過程、背景，並就被告所據以認定原告本項費率過高之標準，充分說明。惟被告至今除仍未就原告前揭回函作任何具體回覆及解釋外，竟突逕以被告98年4 月2 日智著字第09816000940 號函，禁止原告執行已實施超過三個月之該項費率，實已侵害原告及全體會員合法權益甚鉅。
2.原告依法本無義務進行調查並提供伴唱機使用歌曲市占率報告予被告。惟原告仍於97年間主動配合進行該調查報告，並提送被告。但被告從未要求其他二仲團（MUST、MCAT）按同一標準提出調查報告作為費率審議依據，然而被告現竟強賦法律無規定之義務予原告，被告此種行政作為顯有針對性、偏頗、雙重標準、差別待遇。
㈣退萬步言，即便被告有權禁止被告調整報酬費用，則其所主
張之理由仍有未洽。且被告亦未就其認定之事實理由盡舉證責任，其處分即屬違法，應予撤銷：
1.目前我國之音樂著作仲介團體有三家，本案原告僅為其中之一，就原告於97年10月所提出之伴唱機仲介團體音樂市占率調查報告，原告所佔之市占率為28% ，即令依被告之主張，以仲介團體所管領之歌曲作為市占率的參考指標，然原告所管領之歌曲亦非三家仲介團體中最多數者，故原告並無所謂「事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力。」，而在市場上有獨占或寡占地位。
2.準此，原告將原本的之報酬費用從優惠價每年每台電腦伴唱機1 仟2 佰元調整為原定價每年每台電腦伴唱機2 仟元，是否足以影響整個音樂著作利用市場，進而產生所謂「對目前市場上利用人欲合法利用音樂著作造成嚴重之影響，有礙音樂文化之流通」等情形，即有疑問。
3.即便認被告有合法權利禁止原告調整音樂著作之報酬，被告亦應對其主張其為行政處分之理由，亦即「原告調整費率致使音樂著作市場產生重大影響，使音樂文化流通不易」乙節，詳加調查，並證明此事實存在，方得謂盡其舉證責任，不得僅憑臆測之詞，即處原告如此不利益之處分。
㈤並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠使用報酬既為利用人利用著作之對價，故其是否合理，被告
機關自應就利用人及權利人雙方權益為整體之考量。本案經被告考量各仲介團體經多年運作情況，針對實際利用人實際利用情況及各團體之市占率考量，針對原告使用報酬率之調高及收取，考量利用人實際利用情況及相關團體之市占率，俾以換算符合權利人及利用人可接受之費率，並於97年12月31日以智著字第09700112430 號函請原告先提出具體市占率後再決定是否調高費率，嗣後並以98年2 月11日智著字第09816000460 號函再催請原告回復辦理情形。惟原告卻遲遲未提供相關市占率資料，且依目前各家仲介團體管理歌曲之概況，原告為4,874 首（自稱已6 千餘首），而同為音樂著作仲介團體MUST有1700萬首（含18萬6000餘首華語歌曲）及MCAT有25,473首，均每年每台伴唱機僅各收3 仟元，衡諸經驗法則及論理法則，原告所管理歌曲被利用情況應屬較少之情況下，仍執意調高所收取報酬，與上述MUST、MCAT相對照，嚴重失衡。被告遂基於監督仲介團體業務之所需，並衡量公益原則，落實公平合理之使用者付費情況而先禁止其調漲其實際收取之使用報酬費，於法並無違誤之處。
㈡被告禁止調漲之處分並無牴觸法令之規定，且符合公平、公正及公益等原則：
1.本案被告之處分係依據著作權仲介團體條例第38條第4 項之規定，而該項本係賦予被告得變更原告營運業務之執行，而該營運業務之執行又包括使用報酬之費用及收取，被告據以行之，當無違誤，況本案被告並未調降原告之法定報酬率，僅係現階段就其所收取之費用衡量市場利用狀況，考量公益後，暫時停止其調漲，原告所稱本處分牴觸法令之規定，應屬誤會。
2.本條例第38條第4 項賦予被告於法律之範圍內得為裁量之權利，而使用報酬之收取既為仲介團體營運之內涵，被告就其營運事項考量仲介團體收費之立法目的及市場之實際情況，自符合該項之立法目的且未逾越法令之授權。
3.另仲介團體之法定費率，係仲介團體得收取費用之最高限額，故實際上各仲介團體簽約之使用報酬本多係在法定使用報酬之下，本案原告所主張收取2 仟元並未經被告審議，又原告之前實際收取費用本為1 仟2 佰元並非2 仟元，該2 仟元之使用報酬僅係其陳報之最高限額，僅係可能可以期待但不一定能實現之利益（仍應視將來市占率是否足以支持該仲介團體收取最高額），故如其調漲係不宜而經被告依法禁止，該利益本不會實現，同時亦難認已有期待之利益可收取，故原告自難認依本處分即受有損害，更遑論因此取得信賴利益保護之要件。
4.另本處分係被告基於原告之歌曲於市場之數目，考量權利人與利用人授權費用公平、合理，本諸公益原則，就現狀所為之處分，故要求原告提供市占率，本係仲介團體向利用人收取使用報酬之最基本考量因素，至於其他仲介團體部分，事實上被告亦針對市占率要求各仲介團體提供，並逐一建立各利用型態之市占率，且各仲介團體未提供之前，是否調漲現行所收取之使用報酬費，被告本都會納入考量，而非僅針對原告而言，原告所稱被告未符公平、公益等原則，應係誤會等語，資為抗辯㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：㈠按「本條例用詞定義如下︰…二、著作權仲介業務（以下簡
稱仲介業務）︰指以仲介團體之名義，與利用人訂立個別授權契約或概括授權契約，並收受使用報酬予以分配之業務。…」、「主管機關審核仲介團體許可之申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議。」、「下列事項應經表決權總數過半數之會員之出席，出席表決權三分之二以上之同意行之：…三、使用報酬率之變更…。依第3 項第3款變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請主管機關提交著作權審議及調解委員會審議。」分別為著作權仲介團體條例第3 條第2 款、第4 條第4 項及第15條第7 項所明定。另「主管機關依仲介團體之營運及財產狀況，認為有必要時得命仲介團體變更業務執行之方法，或為其他必要之處置。」亦為同條例第38條第4 項所規定。
㈡依上揭著作權仲介團體條例第4 條第4 項及第15條第7 項之
規定，被告於著作權仲介團體設立時或前揭團體將使用報酬率調高於原設立標準時，得就使用報酬率進行審議，而依據著作權審議及調解委員會95年2 月23日所召開之會議結論決議五「…自93年以來本委員會審議通過之著作權仲介團體使用報酬率，且已於每一個核准使用報酬率案件函中說明「專責機關於實施滿2 年以後，得予以檢討調整」者，主管機關得主動檢討調整其使用報酬率。惟前揭審議核准使用報酬率，係指著作權仲介團體得對外收受使用報酬率之最高限額；實務上，因使用報酬係利用人使用著作之對價，故在不超過前揭使用報酬率最高限額之下，係由利用人依其實際利用情況與著作權仲介團體洽談授權契約並約定實際使用報酬。又依著作權仲介團體條例第3 條第2 款規定，所謂「著作權仲介業務」係指以仲介團體之名義，與利用人訂立個別授權契約或概括授權契約，並收受使用報酬予以分配之業務，故仲介團體之主要業務，對內為將使用報酬分配給予著作財產權人，對外則與利用人訂立授權契約及收取使用報酬；因此，仲介團體變更其實際使用報酬，核屬同條例第38條第4 項所稱仲介團體之營運業務之執行事項。而我國就著作權仲介團體之建制，係採取行政機關介入監督輔導之許可制，為貫徹及落實著作權仲介團體條例之立法目的，維持市場之秩序，以期避免著作權仲介團體有違法或不當情事，是著作權仲介團體條例爰於第38條第4 項授權主管機關得禁止著作權仲介團體為不妥適業務之執行。
㈢本件原告前於97年12月17日檢附該會97年12月10日第3 屆第
3 次臨時董事會會議紀錄送請被告備查，前揭會議提案4 決議該會自98年1 月1 日起將電腦伴唱機之使用報酬由原來每年每台收取1 仟2 佰元調整為2 仟元。惟查，本件原告所擁有著作權目前之市占率情況不明，前經被告以97年12月31日智著字第09700112430 號函請原告實際瞭解或調查利用人利用其管理著作之情形及利用人之意見，復經被告以98年2 月11日慧著字第09816000460 號函請原告依據該局98年1 月20日召開之「卡拉OK業者與音樂仲團使用報酬協商會議」之共識，由前揭音樂仲介團體自行協商各電腦伴唱機中使用各仲介團體著作之市占率，於協商未有結論之前，不宜調整使用報酬率。其間原告雖曾提出各著作權仲介團管理伴唱機曲數送交原處分機關，惟依據原告代表於前揭會議中所述，該項資料之統計方式係將包括金嗓、點唱家、音圓、美華及大唐等5 家廠牌之電腦伴唱機之內建歌曲先加總，合計約27,000餘首歌曲，若有重覆之歌曲予以扣除，得出13,000餘首歌曲，再與其他著作權仲介團體公布於網站上各自管理之著作資料比對，分別註記每首曲目分別屬於何一仲介團體，最後得出各仲介團體之市占率，惟因有部分廠商並未灌錄原告所管理之歌曲，因此，宜將各廠牌之伴唱機內，各家仲介團體（目前有3 家）各自佔有多少歌曲，換算出各廠牌之市占率分別計算，其市占率始為公允，而前揭計算方式等於擴大計算基礎，忽略多次使用之曲目，其抽樣、計算方式之統計結果有失客觀。又原告既然未能提供市占率統計，而以原告所管理之歌曲數量約為4,874 首（或其所稱之最近已增為6,092首），遠不及另外二家音樂著作仲介團體，即社團法人中華音樂著作權協會(MUST)所管理之歌曲數量1,700 萬首歌曲（含18萬6,000 餘首華語歌曲）及社團法人台灣音樂著作權人聯合總會(MCAT)所管理之歌曲數量25,473首歌曲，而該二仲介團體實際收取使用報酬為每年每台電腦伴唱機3 仟元，則本件原告決定將電腦伴唱機實際收取使用報酬由每年每台1仟2 佰元調漲為2 仟元，顯與其所管理之音樂著作數量不成比例。而本件原告變更其實際使用報酬，係屬同條例第38條第4 項所稱仲介團體之營運業務之執行事項，已如前述。是以，被告為促進音樂文化之流通，基於公益考量，爰依著作權仲介團體條例第38條第4 項規定，以98年4 月2 日智著字第09816000940 號函禁止原告將每年每台電腦伴唱機之收費由現行1 仟2 佰元調漲至2 仟元之處分，應無不合。㈣至原告訴稱本件系爭使用報酬率係原告於設立時依法提出之
原定費率標準，設立後亦未要求調高原定標準，被告依法不得對系爭報酬率進行審議並作成禁止處分，被告顯違法等語。惟查，本件被告係依據著作權仲介團體條例第38條第4 項規定，禁止原告將電腦伴唱機之實際收取使用報酬由1 仟2佰元調漲成為2 仟元之處分，並非認定原告調漲電腦伴唱機之實際使用報酬應送交著作權審議及調解委員會進行審議所為之處分，故本件處分與前揭著作權仲介團體條例第4 條第
4 項及第15條第7 項規定，於仲介團體設立時或將使用報酬率調高於原設立標準時，應將使用報酬率送交著作權審議及調解委員會進行審議之規定無涉，是原告所稱乃有誤會。又本件被告係依據著作權仲介團體條例第38條第4 項規定禁止原告為不妥適業務之執行，並無任何授益處分經被告撤銷，自無原告所稱信賴利益保護之問題。另本件係原告決定調漲電腦伴唱機之實際使用報酬，而被告基於公益目的，要求原告提供市占率等相關證據資料供被告審酌，係為落實我國對著作權仲介團體之監督輔導，以貫徹及落實著作權仲介團體條例之立法目的，亦無違反平等原則，均併予敘明。
五、綜上所述，被告依據著作權仲介團體條例第38條第4 項規定，禁止原告將電腦伴唱機每台每年之實際收取使用報酬由1仟2 佰元調漲成為2 仟元之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1 條，行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 11 日
智慧財產法院第二庭
審判長法 官 陳國成
法 官 蔡惠如法 官 陳忠行以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 11 日
書記官 陳士軒