智慧財產法院行政判決
106年度行著訴字第4號原 告 民間全民電視股份有限公司代 表 人 郭倍宏（董事長）訴訟代理人 羅明通律師
朱秀晴律師複 代 理人 陳璿伊律師被 告 經濟部智慧財產局代 表 人 洪淑敏（局長）訴訟代理人 黃夢涵
參 加 人 社團法人台灣錄音著作權人協會代 表 人 張松輝上列當事人間因著作權團體集體管理條例事件，原告不服經濟部中華民國106 年6 月1 日經訴字第10606304710 號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院命參加人獨立參加本件被告之訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人社團法人台灣錄音著作權人協會（下稱ARCO）前於民國88年、94年公告類比、數位無線電視台使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送使用報酬率（下稱系爭使用報酬率），原告等其他申請人認參加人前揭公告之系爭使用報酬率對其權益影響重大，於104 年1 月5 日依著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第1 項規定，向被告申請審議。嗣經被告依集管條例第25條第2 項規定，於同年1 月14日將受理系爭使用報酬率審議之事項在其網站公告，並於同年8 月3 日邀集ARCO及原告等其他申請人召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，於105 年11月29日召開第5 次著作權審議及調解委員會（下稱著審會），諮詢著審會委員對系爭使用報酬率之意見後，以105 年12月16日智著字第10516011421 號函作成系爭使用報酬率審定之處分。
原告等申請人對於原處分中有關「數位無線電視台之營利性頻道採廣告營收比例制」費率部分不服，提起訴願，經經濟部以106 年6 月1 日經訴字第10606304710 號決定駁回，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。因本院認本件判決之結果，倘認原處分及訴願決定應予撤銷，將影響參加人之權利或法律上之利益，爰依職權命參加人獨立參加本件被告之訴訟。
二、原告聲明請求撤銷原處分之說明㈡⒈⑴關於「㈡數位無線電視台⒈營利性頻道：⑴採廣告營收比例制：以全年度總收入減少15% 廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.18% 計算（視聽著作與錄音著作合計）」部分及訴願決定均撤銷，並主張略以：
㈠被告於審定系爭使用報酬率前未通知財團法人公共電視文化
事業基金會（下稱公視基金會）表示意見，實已違反行政程序法第102 條規定，則被告作成原處分之程序顯已違法，自應將原處分中不利於公視基金會之部分予以撤銷：
⒈依公共電視法第1 條、第2 條第1 項、第11條第1 款等規定
可知，由公視基金會經營之公共電視台，其建置乃係以建立公眾服務之大眾傳播制度、彌補商業電視台之不足為目的，而非以營利為目的。是以，數位無線電視台中之「公共電視台」乃係屬「非營利頻道」。
⒉參加人於88年、94年公告之使用報酬率，系爭使用報酬率就
「非營利性頻道」採取之收費標準，乃係依「營利性頻道」之收費標準之「四分之一」計價。然有關「營利性頻道」之費率計算基礎為何、收費標準之多寡等節，「非營利性頻道」亦將一體適用，是以原處分關於「營利性頻道」之費率審定結果，亦已直接對經營「非營利頻道」即公共電視台之公視基金會產生規制效力，故公視基金會確為原處分之相對人無疑，則被告於審定系爭使用報酬率之前，自應依行政程序法第102 條之規定通知公視基金會陳述意見，始符合正當法律程序之要求。
⒊公視基金會須依系爭使用報酬率支付授權費用，則原處分審
定系爭使用報酬率之多寡勢將影響其憲法上之財產權；再者，自集管條例第25條此一保護規範之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷可知，該條規定之規範目的在於保障該特定利用人之財產權與程序參與權之法律上權益，自應賦予公視基金會參與系爭使用報酬率審議程序之權利，是以公視基金會實屬原處分之法律上利害關係人無疑。從而，被告於審定系爭使用報酬率前，當應賦予公視基金會陳述意見、參與程序之機會，而應依行政程序法第102 條之規定通知公視基金會陳述意見。
⒋被告於審定系爭使用報酬率前，如前所述應通知公視基金會
陳述意見，然被告實際上並未踐行通知公視基金會陳述意見之義務。原處分已詳載被告僅有通知參加人及原告等四家無線電視台提供資料及陳述意見、出席104 年8 月3 日意見交流會、105 年11月29日著審會等情，通篇均未提及於系爭使用報酬率審議之過程中被告有何曾函請公視基金會陳述意見之情事，顯見被告確實未曾通知公視基金會陳述意見，亦未曾通知公視基金會參與意見交流會及著審會甚明。從而，被告實際上根本未曾踐行通知公視基金會陳述意見之義務，自與行政程序法第102 條之規定相違。
㈡參加人於104 年5 月4 日修訂之使用報酬率（下稱新版使用
報酬率），已與88年、94年公告之系爭使用報酬率不同，而構成變更原公告之使用報酬率甚明，參加人自應依集管條例第24條第5 項規定重新公告，迺被告竟於參加人並無重新公告新版使用報酬率之情況下，即逕以新版使用報酬率為審議之對象，實有違正當法律程序：
⒈參加人於104 年5 月4 日修訂之新版使用報酬率，已與其於
88年、94年公告之系爭使用報酬率不同，而有變更原公告使用報酬率之情形，參加人以104 年5 月4 日函文提出之新版使用報酬率，業已大幅變動參加人原公告之系爭使用報酬率，二者間確有顯著之差異。再者，細觀被告105 年11月15日開會通知單檢附之「附件1-ARCO費率變更比較」內容可知，新版使用報酬率改採「前一年度總收入減去特定收入（扣項）」之方式為費率計算基礎，是以非但二者所計算得出之實際數額顯有差距，且新版使用報酬率尚須考量扣項之項目、計算費率之比率、廣告退佣之比例、利用人實際利用參加人著作之使用量等事項，凡此種種，均非參加人原公告之系爭使用報酬率所得涵蓋，足見參加人確實已將88年、94年公告之原系爭使用報酬率大幅修改，並採取截然不同之費率計算基礎，使之成為104 年5 月4 日新版使用報酬率，而構成使用報酬率之變更。
⒉參加人業已修改原公告之系爭使用報酬率，並改以104 年5
月4 日修訂之新版使用報酬率作為被告、著審會審議之對象，則依集管條例第24條第5 項後段之規定，參加人自應將新版使用報酬率予以公告，始屬適法。然參加人就本件公開播送之新版使用報酬率，並未依集管條例第24條第5 項後段之規定予以公告，實已侵害其餘具法律上利害關係者得以知悉新版使用報酬率、並提出審議之權利，而有違正當法律程序甚明。被告未查，竟於參加人未將新版使用報酬率重新公告之情況下，即率以新版使用報酬率為審議之對象，甚至以新版使用報酬率提出之費率計算基礎作為本案之使用報酬率費率基準，進而予以審定，實已違背集管條例第24條第5 項後段規定之正當法律程序。
㈢被告於105 年11月29日著審會會議召開前，並未給予原告充
分之準備時間，且於105 年11月29日著審會召開後，亦未給予原告就著審會委員疑義加以澄清、補充缺漏資料之機會，即速於105 年12月16日作成原處分審定系爭使用報酬率，顯見被告根本漏未審酌系爭使用報酬率之審議程序及審定結果對於原告權益所造成之重大影響，業已違反行政程序法第9條有利不利一律併予注意原則甚明。
㈣被告執意以MUST費率基準作為系爭使用報酬率費率計算之依
據，顯然未將「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」第四點「利用之性質及數量」列入審酌因素，業已違反作業程序第3 點：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』」之規定，而有應納入考量卻漏未考量之裁量不足之違法。又被告將「市場之穩定」、「費率基礎之一致性」等與審議系爭使用報酬率無關之因素與動機列入考量，業已違反不當聯結禁止原則，且被告顯然係恣意酌定系爭使用報酬率，亦已違反禁止恣意原則。
㈤被告於參加人管理之錄音著作與視聽著作數量明顯有異、且
原告等四家無線電視台就錄音著作與視聽著作之實際使用量亦有顯著不同之情況下，竟將「錄音著作」與「視聽著作」之費率併計，並共同以「以全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.18％計算」作為費率計算基礎，除有將不同類型之著作包裹授權而強令原告均須支付授權費用之違誤外，亦顯然未將「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則」第三點：「集管團體所管理之著作財產權數量」、第四點「利用之性質及數量」列入審酌因素，而有裁量不足之違法甚明。又被告逕以「一併取得授權，一併處理較為簡便」為由，而作成「錄音著作」與「視聽著作」費率一併計算之審議決定，顯係恣意酌定系爭使用報酬率，亦已違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則。尤以，被告以將「錄音著作」與「視聽著作」費率併計較能簡化程序為由，即逕於尚未就原告等四家無線電視台對於「錄音著作」與「視聽著作」之實際使用量加以調查之情況下，率爾作成原處分之審議結果，顯有違反行政程序法第36條職權調查義務之情事。
三、被告聲明求為判決原告之訴駁回，並抗辯：㈠被告受理原告就本案審議之申請後，依集管條例第25條第2
項規定，依法辦理公告，以通知相同情形之利用人，被告於作成原處分前，已給予包含原告在內之申請人參與程序、陳述意見之機會。惟公視基金會並未向被告申請審議，而原處分之費率亦與公視基金會無關，並無不利之問題。且其並非系爭無線電視台「營利性頻道」費率之適用對象，原告以被告未主動通知公視基金會表示意見，違反行政程序法第102條規定云云，並無理由。
㈡由於使用報酬率是利用人支付使用報酬之計算基準，為著作
利用簽約授權的主要事項，本屬市場授權協商之一環，故99年修正集管條例後，費率制度設計係採事後審議制，即透過集管團體與利用人協商，由市場機制形成，於雙方協商不成後由集管團體公告費率，經利用人有異議提起審議，此時被告才會介入決定費率，即現行費率審議制度具有補足、調和雙方權益、促進授權之功能。雙方於審議階段均可自由提供被告相關參考資料，因此，參加人於104 年5 月4 日所提出之費率版本既僅係作為被告審議之參考資料之一，審議標的自始為88年（類比無線電視台）、94年（數位無線電視台）公告費率，並未如原告所述構成使用報酬率之變更，而取代參加人原公告之費率，被告顯有誤解。是以，被告在審議過程中，倘集管團體依交流會之意見，提出其他版本之建議費率，不論是否進行公告，被告均可將該等建議費率納入作為審議之參考資料，只要原告未撤回費率審議之申請，被告之審議標的仍為94年公告之費率；至於集管團體嗣後是否公告新費率對原費率審議程序均不生影響。
㈢由著審會組織規程第7 條規定可知，著審會之召開不以邀請
申請人（即原告）及集管團體出席為要件，惟被告為求審議過程之謹慎及周全，特別邀請原告至著審會進行說明與詢答，合先說明。自原告等於104 年1 月5 日向被告申請審議系爭使用報酬率至被告於105 年12月16日作成原處分，長達近二年之審議期間，若有任何意見或資料，自可於前述審議期間提出意見或相關資料予被告。況且，被告為給予原告及集管團體充分陳述意見之機會，亦曾召開意見交流會，邀請原告及參加人就本案進行討論，且於意見交流會後，為釐清雙方爭議，於104 年8 月18日以智著字第10416005271 號函請原告提供無線電視台廣告佣金扣除額及利用參加人所管理之著作清單等資料，並針對原告所回復之意見，亦於105 年1月21日以智著字第10516000670 號函提供參加人表示意見，被告復就參加人之回應意見於105 年3 月16日以智著字第10500016660 號函再提供予原告，最後於105 年5 月13日以智著字第10500033150 號函請參加人提供103 年度無線四台利用之錄音及視聽著作資料，由此可知，被告實已給予原告多次說明及補充資料之機會。原告稱被告未給予其充分時間準備及會後未給予疑義澄清之機會，顯非事實，亦無原告所稱對權利人權益造成重大影響及違反行政程序法第9 條規定之情形。
㈣按著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則第1 點規定
：「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素…」依條文內容，其所列之各項參考因素本係賦予被告於具體個案中有衡量之空間，並非要求被告審議費率時，須對各項參考因素逐條進行審酌，合先說明。再者，於104 年8 月3 日意見交流會中，雙方對於以參加人新修正後之費率基礎（即依MUST費率架構）作為討論已形成共識。縱使錄音著作及視聽著作其與音樂著作類型不同，原創性亦有差異，惟此等差異應反映於費率之「比率」而非「架構」上，又原告與參加人就系爭使用報酬率基礎中應比照「現行集管團體所採之扣項方式」亦或以原告所建議之「廣告淨收入」方式一直無法取得共識，在雙方皆無交集之情況下，被告僅能以目前市場實行多年之MUST費率基礎，作為本案費率基準，在相同類型之利用型態下（即無線電視台公開播送費率），以相同費率基礎作為計算使用報酬率之方式，並無不妥。況且原告亦以相同架構支付使用報酬予其他集管團體，各集管團體間僅係比率不同而已，在雙方未能有更好共識或建議之下，採目前市場慣用之架構亦屬合理與便捷，而原告未能提出建議方案卻指摘被告以MUST費率基準作為本案使用報酬之費率基準，顯有裁量不足之違法等語，顯無理由。至於意見交流會中著審會委員應係指參加人主張其使用報酬率之比率與MUST費率比率相同之部分，即參加人系爭使用報酬率錄音與視聽著作各應收取0.25％（合計與現行MUST費率所訂之0.5 ％比率相同）這種相同之使用報酬率比率之比較基礎是有問題，並非係指使用報酬率計算架構基礎，原告顯然係錯誤曲解著審會委員之意見。是以，由於雙方先前對MUST費率架構已有共識，且在現有利用市場上未能有更好之費率架構下，被告以MUST費率為本案費率計算基準，並無不妥。
㈤檢視原告及參加人所提供之資料，除數據相當有限外，大多
為錄音著作之數據，而視聽著作部分之數據僅有原告於著審會現場之簡報中提及，依被告所能掌握之視聽著作數字資料，實難確切區分錄音著作及視聽著作之比例。再者，視聽著作與錄音著作不論在著作特性、使用次數及製作成本等因素上皆有差異，以使用次數來論，視聽著作應少於錄音著作，惟在製作成本上，視聽著作其所投入之製作成本，包括場景之選擇、人物之選角、故事內容等則高於錄音著作所投入成本，在上述缺乏精確數據與客觀資料可得分析下，此兩種著作實難以劃分其價值，又參加人所管理視聽著作多屬錄音著作之MV，實務上無線電視台均一併取得授權，故在原告與參加人就此部分未能提出使用數量、價值差異等區辨資料，在難以劃分錄音著作與視聽著作之比例情況下，二項著作授權一併處理係簡化程序、降低交易成本，以符合原告及集管團體之利益，並無不妥。至於原告指摘被告訛稱實務上原告等四家無線電視台均一併取得錄音著作、視聽著作之授權，顯與本件實際授權情形不符等語。由參加人所提供之99年度無線電視台收費情形比較表中，原告皆有支付予參加人視聽及錄音著作之使用報酬，且所支付之使用報酬金額完全相同。再者，依據被告101 年度至103 年度對參加人所做財務查核報告之資料，101 年至103 年度無線四台所支付予參加人之使用報酬視聽著作與錄音著作金額亦完全相同，足證原告在取得錄音著作授權同時亦一併取得視聽著作之授權，亦為原告所接受之商業模式，故原告所指，顯非事實。
㈥由於現階段無法衡量錄音著作及視聽著作其個別之價值，且
價值之判斷係極其主觀，以兩首不同音樂著作判斷其價值多寡已有相當之難度，何況係判斷不同類別著作之價值，在被告無法取得確切之數據及正確分析情況下，僅能採行依目前市場授權實務將錄音著作與視聽著作合併計算之方式處理。因此並無原告所稱將不同類型包裹授權而強令原告支付授權費用及裁量濫用之違法情事。另被告在受理本案審議後，除召開意見交流會邀集雙方到場陳述意見外，並於104 年8 月
18 日 以智著字第10416005271 號函請原告提供參加人所管理之著作利用清單，經被告分析，利用次數23,810次與本案之另一申請人台灣電視公司自陳之19,230次結果顯有差異。
被告為求慎重，亦使後續審議順利進行，再於105 年5 月13日以智著字第1500033150號函請參加人提供「103 年度無線四台使用錄音著作及視聽著作資料」，參加人復於105 年9月6 日回復被告，經被告分析後發現，參加人所提之數據51,891次與本件之另一申請人臺灣電視公司前述自行陳報19,230次，仍有相當之落差，亦與被告所分析之結果同樣存有極大差異，上述分析之結果因存有不客觀之因素，致難以作為審議之參考。
㈦再者，依雙方所提供之使用清單分析結果差異如此大之情況
下，實無法作為客觀的審議基礎，故僅能檢視103 年度市場之授權實務（錄音與視聽合計），以原告實際支付予參加人之授權金，約為MUST之0.27－0.39倍間，再依照MUST實際之費率基礎，則為「全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入後餘額之0.14－0.2 ％間」，為本案之費率區間，最後被告依據著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則第一點㈠、第二點、第四點，綜合考量參加人及原告所提之建議費率、產業之現況及近年集管團體實際之授權金額，並考量權利人之利益、對產業之衝擊影響及審議決定後未來三年市場可能之變化等，決定系爭使用報酬率。又經被告試算後，認為原告其他申請人支付之使用報酬總額較目前市場授權金額各有增減，惟因本案使用報酬率經審定後三年內不得變動，故考量未來三年市場之變化，對於原告應屬可負擔範圍。至於原告所稱被告未調查完畢，未將使用量作為原處分審酌因素，即作成原處分等語，由於雙方所提供使用清單之數據並不客觀，經查核後數據差距實在過大，若逕以此數據作成行政處分，恐造成更多質疑與爭議，故被告僅能依據現階段最客觀之市場授權資料，並考量各項相關因素作成本件處分，原告所指未盡行政程序法第36條及裁量不足之情事，亦無可採。
四、參加人經合法通知未到場，惟就本件爭點提出之書狀陳述略以：
㈠原告於104 年1 月5 日對系爭使用報酬率向被告申請審議，
被告依集管體條例第25條第2 項規定公告，期間公視基金會並未提出參加審議的要求，且公視基金會屬於非營利性頻道，本就不適本次審議，是以，原告稱被告於審定系爭使用報酬率前未通知公視基金會到場陳述意見，違反行政程序法第
102 條規定云云，並無理由。㈡104 年5 月4 日函覆被告所提及之新版使用報酬率，本質上
僅為在審議過程中所提供之意見想法，並非新費率，毋須公告，此為被告所召開的協商交流會會議參加人與原告進行之協商、溝通，後於104 年8 月3 日之交流會議中，雙方針對新版使用報酬率基礎已有共識，同意比照MUST、MCAT、TMCS等集管團體無線電視台審議後之費基，至於比率部分則尚無共識，無奈原告反悔，推翻先前已達成具體共識，另提出所謂「廣告淨收入」作為費率基礎，對此參加人無法接受，認為原告不僅毫無誠信，竟又指謫參加人所提出新版使用報酬率意見想法未經公告而施行違反法律規定之詞，實無法苟同。
㈢雙方在104 年8 月3 日意見交流會達成具體共識，新版使用
報酬率，係比照MUST、MCAT、TMCS等我國集管團體無線電視台審議後之費率，一方面為解決參加人與無線電視台長久以來對收費基準及扣除比率之爭議；另一方面當時集管團體的費率基礎大至相同，且市場上已實行多年，實有作為參考之依據。至於比率部分，得依據參加人被利用的管理著作數量訂定適當比率，並無原告主張違反作業程序第3 點規定及違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則問題。
㈣至於原告稱被告未給於充分時間澄清委員疑義及補充資料機
會，違反行政程序法第9 條規定云云，惟自提起審議歷經近
2 年期間且召開多次審議會議，被告始做成本件處分，審議會議以及近2 年的期間，原告完全有機會充分表達意見以及補充資料。
㈤被告將錄音著作及視聽著作之費率併計不予區分，並共同以
「0.18% 」作為費率計算比率，此部分參加人則尊重著審會委員意見及被告之處分。
五、本件法官依行政訴訟法第132 條準用民事訴訟法第463 條準用同法第271 條之1 、第270 條之1 第1 項第3 款、第3 項規定，整理兩造不爭執事項並協議簡化爭點如下：
㈠不爭執事項：
本件參加人社團法人台灣錄音著作權人協會（即ARCO）前於
88 年 、94年公告類比、數位無線電視台使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送使用報酬率（即系爭使用報酬率），原告等其他申請人認ARCO前揭公告之系爭使用報酬率對其權益影響重大，於104 年1 月5 日依著作權集體管理團體條例（即集管條例）第25條第1 項規定，向被告申請審議。
嗣經被告依集管條例第25條第2 項規定，於同年1 月14日將受理系爭使用報酬率審議之事項在其網站公告，並於同年8月3 日邀集ARCO及原告等其他申請人召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，於105 年11月29日召開第5次著審會，諮詢著審會委員對系爭使用報酬率之意見後，以
105 年12月16日智著字第10516011421 號函作成系爭使用報酬率審定之處分。原告等申請人對於原處分中有關「數位無線電視台之營利性頻道採廣告營收比例制」費率部分不服，提起訴願，經經濟部以106 年6 月1 日經訴字第1060630471
0 號決定駁回，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。㈡本件爭點：
⒈被告於審定系爭使用報酬率前未通知公視基金會表示意見，
是否違反行政程序法第102 條規定？⒉參加人於105 年5 月4 日修訂之使用報酬率（即新版使用報
酬率），已與88年、94年公告之系爭報酬率不同，而構成變更原公告之使用報酬率，參加人自應依集管條例第24條第5項規定重新公告，被告於參加人並無重新公告新版使用報酬率之情況下，逕以新版使用報酬率為審議對象，是否違反正當法律程序？⒊被告於105 年11月29日召開105 年第5 次著審會，會前是否
未給予原告充分準備時間，會後亦未給予原告就著審會委員疑義加以澄清、補充缺漏資料之機會，即於105 年12月16日作成原處分，對原告之權益造成重大影響，業已違反行政程序法第9 條有利不利一律併予注意之原則？⒋原處分以MUST採取之公開播送使用報酬率為本件之費率計算
基準，是否顯有應納入審酌因素卻漏未考量之裁量不足及違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則之違法，而違反作業程序第3 點規定？⒌原處分將錄音著作及視聽著作之費率併計不予區分，是否有
裁量濫用之違法？⒍被告以簡化授權程序為由而作成錄音著作與視聽著作費率一
併計算之審議決定，是否係將與系爭使用報酬率無關之因素列入考量，而有違反禁止恣意原則、不當聯結禁止原則之違法？⒎被告未就原告等四家無線電視台對於錄音著作與視聽著作之
實際使用量加以調查即做成原處分，是否有未盡行政程序法第36條規定調查義務之情事？
六、得心證之理由：㈠按集管條例第24條第1 項、第2 項分別規定：「（第1 項）
集管團體就其管理之著作財產權之利用型態，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。三、其管理著作財產權之數量。四、利用之質及量。五、其他經著作權專責機關指定應審酌之因素。（第2 項）前項使用報酬率之訂定，如為概括授權者，應訂定下列計費模式，供利用人選擇：一、一定金額或比率。二、單一著作單次使用之金額。……」；同條例第25條第1 項至第4 項、第6 項、第9 項分別規定：「（第
1 項）利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料。（第2 項）著作權專責機關受理前項之申請後，應於著作權專責機關之網站公布；其他相同利用情形之利用人，得備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議。（第3 項）著作權專責機關受理第1 項之申請後，得令集管團體提出前條第1 項各款之審酌因素、授權利用之條件及其他相關文件，集管團體不得拒絕。（第4 項）著作權專責機關審議時，得變更集管團體所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，並應諮詢著作權審議及調解委員會之意見。…（第6 項）第1 項之申請有理由者，著作權專責機關應決定該使用報酬率，並自申請審議日生效。但於該使用報酬率實施前申請審議者，自實施日生效。…（第9 項）第6 項及前項之審議決定，應於著作權專責機關之網站公布。」被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，而訂定「經濟部智慧財產局受理利用人申請審議著作權集體管理團體使酬率案件作業程序」（下稱系爭使用報酬率案件作業程序），其中第3 點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』（下稱系爭審議參考原則）…。」，該系爭審議參考原則所載之審酌因素與集管條例第24條第1 項所定之因素大致相同，僅於各點下增列細項及增列第5 點標明「其他」，並列舉細項：1.物價指數之變動；
2.國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率。準此，被告為著作權專責機關，審議系爭使用報酬率異議案件時，依法有裁量之權限，且應依集管條例第25條第2 項、第4 項、第9 項規定之程序辦理，並應依同條例第24條第1 項規定及系爭審議參考原則所定因素審酌集管團體訂定之使用報酬率。
㈡經查，原告等四家無線電視台於104 年1 月5 日針對ARCO88
年、94年公告之類比無線電視台、數位無線電視台每年度使用錄音著作及視聽著作概括授權之公開播送使用報酬費率向被告申請審議，被告旋於104 年1 月14日在其網站公布，嗣於104 年8 月3 日邀集原告等四家無線電視台及ARCO進行意見交流，並依集管條例第25條第4 項規定，於105 年11月29日召開105 年第5 次著審會，針對使用報酬率審議事項進行諮詢，該次會議結論略以：「一、有關申請人（即原告等四家無線電視台）所提以『廣告淨收入』作為費率計算基準，，考量現階段申請人所能提供之財報形式不一，且雙方於意見交流會達成共識之費率基礎於市場上已實行多年，除雙方確有變更費率基礎之合意外，基於穩定市場及費率基礎之一致性，不宜變更ARCO建議之數位無線電視台營利性頻道費率計算基準，宜與已審定之MUST、MCAT該項使用報酬率一致。
二、有關『費率比率』部分，審酌近年ARCO實際授權金額及雙方建議費率，並綜合考量權利人之權益及對產業之衝擊影響，建議調整費率比率為『以全年度總收入減15% 廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.18％』。三、復考量『視聽著作』與『錄音著作』皆為ARCO管理，在著作特性、使用次數以及製作成本等因素上皆有差異，費率上難以劃分等值，一併處理較為簡便。前揭建議費率項目涵蓋併計錄音著作與視聽著作，而不作區分。」被告衡酌ARCO所建議比照MUST費率之計算基準於市場上已實行多年、原告等四家無線電視台（即利用人）及集管團體ARCO所提之建議費率比率及前揭著審會建議等情形；鑑於系爭使用報酬率如經審議決定後，將溯及申請時（104 年1 月5 日）生效，且3年內不得變更及審議決定後未來3年市場可能之變化；再參考產業現況及近年集管團體實際收取授權金額，考量利用人之權益、對產業之衝擊影響；以及斟酌錄音與視聽著作皆為ARCO管理且在費率上難以劃分等值不易區分等審酌因素，而決定依原處分附件「ARCO無線電視台每年度使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送使用報酬率」對照表揭示「二、數位無線電視台（94年公告）㈠營利性頻道：1.採廣告營收比例制：以全年度總收入減15％廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額之0.18％計算（視聽著作與錄音著作合計）。」訂定其每年度系爭費率。
㈢被告未通知公視基金會陳述意見，是否違反行政程序法第10
2 條之規定？⒈行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除
已依行政程序法第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定，行政程序法第102 條定有明文。同法第23條亦規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」，惟同法第3 條第1 項亦規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」被告審議通過之使用報酬率，係通案適用於該集管團體所管理著作於一定期間內之同一型態利用行為，是利用人雖可確定其範圍，然並非特定，而難以個別通知，為使其他同一型態之利用人均有參與程序及陳述意見之機會，集管條例第25條第2 項乃明定，著作權專責機關受理使用報酬率異議之申請後，應於著作權專責機關之網站公布，俾透過此一資訊公開機制，確保其他相同利用情形之利用人知悉相關資訊之可能性，進而備具書面理由及相關資料，向著作權專責機關請求參加申請審議，而得以適時主張或維護其權利。準此，集管條例所規定之審議制度，既明文以集管條例第25條第2 項規定網站公告之特別程序，自應從其特別規定，而排除行政程序法普通規定之適用。
⒉原告等四家無線電視台雖訴稱被告於作成原處分前並未通知公視基金會表示意見，違反行政程序法第102 條規定云云。
惟查，本件審議處分係因參加人前依集管條例第24條第5 項規定於88年、94年公告類比、數位無線電視台使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送之系爭使用報酬率，嗣經利用人即原告、民視、台視及華視等4 家無線電視台依同條例第25條第1 項規定向被告申請審議，被告乃依集管條例第25條第2 項規定，於104 年1 月4 日將受理系爭使用報酬率審議之事項公告於被告網站，俾利相關之利用人參加或申請審議，並於進入審議程序後充分陳述意見，惟公視基金會於原處分作成前並未向被告申請或參加審議，依前開集管條例第25條第2 項規定，被告即無通知公視基金會參加審議之義務。雖原告向被告申請系爭使用報酬率審議時，包含「營利性頻道」及「非營利性頻道」部分，惟原告等4 家無線電視台均為「營利性」無線電視台頻道之業者，並非「非營利性」頻道之適格申請人，被告乃就「非營利性頻道」之費率部分不予受理。再者，公視基金會並非系爭無線電視台「營利性頻道」費率之適用對象，原處分之系爭使用報酬率與公視基金會無涉，對其權益並不影響，如其對適用之使用報酬率有疑義及異議時，得隨時檢具相關資料，另案向被告申請審議，亦有救濟權益途徑，是原告以被告未主動通知公視基金會表示意見，違反行政程序法第102 條規定云云，並無理由。
⒊被告係於受理原告等四家無線電視台就系爭使用報酬率審議
之申請後，因ARCO公告之使用報酬率審議案係適用於同一型態（無線電視台）之利用行為，不乏有其他行政處分相對人，為給予充分參與程序之機會，依集管條例第25條第2 項規定，將該等審議事項於其網站公告，俾利有意參加審議程序具相同利用情形之利用人（如公視基金會）得備具書面理由及相關資料，申請進入審議程序並表示意見。是被告既已踐行通知利用人參加審議之法定程序，而公視基金會既未申請參加審議程序，自非本件之利用人，尚難謂被告有違反行政程序法第102 條規定，原告等四家無線電視台容有誤解。至於公視基金會為「非營利性頻道」之利用人，若其就ARCO於94年公告無線電視台「非營利性頻道」之使用報酬率在適用上有異議時，仍可依法檢具相關資料，向被告申請審議，並不影響其權益。
㈣原告等四家無線電視台復訴稱被告以ARCO尚未公告之新費率
，逕自作為本件審議對象，有違正當法律程序原則云云。惟查，本件審議處分係因參加人前依集管條例第24條第5 項規定於88年、94年公告類比、數位無線電視台使用錄音著作及視聽著作之概括授權公開播送之系爭使用報酬率，嗣經利用人即原告、民視、台視及華視等4 家無線電視台依同條例第25條第1 項規定向被告申請審議，被告乃依集管條例第25條第2 項規定，於104 年1 月4 日將受理系爭使用報酬率審議之事項公告於被告網站，俾利相關之利用人參加或申請審議，並於進入審議程序後充分陳述意見，惟公視基金會於原處分作成前並未向被告申請或參加審議，依前開集管條例第25條第2 項規定，被告即無通知公視基金會參加審議之義務。
雖原告向被告申請系爭使用報酬率審議時，包含「營利性頻道」及「非營利性頻道」部分，惟原告等4 家無線電視台均為「營利性」無線電視台頻道之業者，並非「非營利性」頻道之適格申請人，被告乃就「非營利性頻道」之費率部分不予受理。按99年修正集管條例後，現行費率制度設計係透過集管團體與利用人協商，由市場機制形成，於雙方協商不成，經利用人提起審議，著作權專責機關才會介入決定費率，即現行費率審議制度具有補足、調和雙方權益、促進授權之功能。查被告於原告等四家無線電視台申請審議期間，因ARCO及原告等四家無線電視台雙方對申請審議之系爭使用報酬費率存有歧見，經原告等四家無線電視台提出建議費率後；ARCO亦提出建議新費率，可見ARCO係於被告審議原費率之程序中，因應原告等四家無線電視台的建議費率，而提供或建議修正費率，本為原費率審議程序之續行。從而，被告將ARCO所建議比照MUST所採之計算基準納入於原費率作為審議之參考，符合實際授權市場運作現況，無違正當法律程序原則。
㈤被告作成原處分前，是否未給予原告充分陳述意見之機會，
而違反行政程序法第9 條之規定？原告等四家無線電視台又訴稱本件被告未給予充分時間，澄清著審會委員疑義及補充缺漏資料，違反有利不利一律注意原則云云。惟按，「經濟部智慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程」第7 條規定：「本會舉行會議時，得邀請相關人士列席提供意見」，次按，審議作業程序第2 點第5 款規定：「辦理諮詢事項：依經濟部智慧財產局著作權審議及調解委員會組織規程相關規定，決定利用人申請審議費率諮詢方式及辦理諮詢事項，必要時得另行召開意見交流會，邀請申請人及集管團體出席。」申言之，被告召開著審會原則上並不以邀請申請人（即利用人）及集管團體出席為法定要件。查，自104 年5 月4 日參加人提出之修正費率至105 年12月16日被告作成原處分之前，經被告於104 年8 月3 日召開意見交流會，會中原告等4 家無線電線台與參加人均同意比照MUST以「全年度總收入減廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」作為計算使用報酬之基礎，亦如前述，被告並於104 年8 月18日智著字第10416005271 號函知其等雙方於交流會所達成之前開共識，並請原告等4 家無線電視台提供廣告佣金扣除額之相關說明及其等利用參加人與MUST所管理著作之使用清單等資料（原處分卷第225 頁、第
226 頁、本院卷第104 頁正、背面），嗣經原告等4 家無線電視台函請社團法人中華音樂著作協會（MUST）提供其等10
3 年使用音樂著作之明細並副知被告，被告繼以105 年1 月21日智著字第10516000670 號函請參加人就原告等4 家無線電視台所表示之意見及被告提供之使用清單（經被告依其建置之「廣播電台利用集管團體管理著作資訊系統」分析）表示意見，參加人乃以105 年3 月7 日中文（105 ）錄協字第090058號函提出意見；被告續以105 年3 月16日智著字第10500016660 號函請原告等4 家無線電視台就費率計算基礎及使用清單等問題表示意見，原告乃以105 年4 月27日中視總節字第105004842 號函、民視以105 年5 月6 日以民視（企）字第105050601 號函回覆意見；被告繼以105 年5 月13日智著字第105000033150號函請參加人提供「103 年度無線四台使用參加人所管理錄音及視聽著作資料」，參加人乃於10
5 年9 月6 日以中文（105 ）錄協字第090409號函檢附「10
3 年度無線四台使用參加人會員曲目播放次數表」；被告繼以105 年11月15日智著字第10516010560 號函通知於同年月29日召開105 年第5 次著審會議，該次會議資料已臚列雙方爭點及提請諮詢事項，業如前述，原告並於該次會議提出「無線電台意見陳述」簡報資料，被告嗣於同年12月16日作成原處分。承上所述過程，可知自104 年5 月4 日參加人因回應原告等4 家無線電視台申請審議理由而提出修正使用報酬率之意見至105 年12月16日被告作成原處分之前，期間長達
1 年6 月餘，原告等4 家無線電視台均知爭點且有足夠之時間隨時向被告就系爭使用報酬率提出意見，並經原告等4 家無線電視台多次就系爭使用報酬率提出意見，原告亦於105年第5 次著審會議提出簡報資料，實際上已給予原告瞭解爭點並足夠時間使其提出資料表達意見之機會；況著審會之召開本不以邀請申請人（即原告）及集管團體（即參加人）出席為必要，惟被告仍使原告有於著審會說明與詢答之機會，是原告稱被告違反行政程序法第9 條有利不利一律注意原則云云，並不可採。
㈥被告是否逕以MUST採取之音樂著作公開播送使用報酬率作為系爭使用報酬率之計算基準，而有裁量不足或違反恣意原則、不當聯結禁止原則？⒈被告為辦理集管條例第25條及第30條規定事項，訂定「系爭
使用報酬率案件作業程序」，其第3 點規定：「審議時應參照『著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則』…。」復按系爭審議參考原則第1 點規定：「使用報酬率之審議，宜審酌下列因素：一、著作權集體管理團體與利用人協商之結果或利用人之意見：㈠現行市場費率。㈡過去費率的變化情形。考慮原先擬定之費率是否仍屬於現行費率水準，環境、科技發展或利用之改變是否影響現行費率之理由。㈢就新興之利用型態，得參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率。二、利用人因利用著作所獲致之經濟上利益。㈠利用人因利用著作所負擔之成本。㈡考慮利用人之支付能力及取得授權對利用人之重要性。三、集管團體所管理之著作財產權數量。四、利用之性質及數量。㈠利用該集管團體著作情形與利用其他集管團體著作情形之比較。㈡費率表中收費級別之劃分、級別個數是否能充分顯現著作利用程度、價值及其級別個數是否適當，且不同層級間的費率遞增或遞減的幅度是否相當。㈢其他集管團體之使用報酬率。五、其他㈠物價指數（例如消費者物價指數、零售物價指數等）之變動。㈡國外相同類別著作且利用情形相似之使用報酬率，參考對象宜與本國經濟發展相當」。
⒉本案於104 年8 月3 日意見交流會中，原告等4 家無線電視
台及參加人均同意比照MUST以「全年度總收入減廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」作為計算基礎（原處分卷第225 頁、第226 頁、本院卷第104 頁正、背面），業如前述，嗣於105 年第5 次著審會朱程吾委員表示再次確認利用人（即原告等4 家無線電視台）所提出之建議費率是以「前一年度廣告營收數額」為基礎，與參加人修正後「前一年度總收入扣項」二者計算所得之差距不同，利用人是否同意依參加人新修正後之費率基礎為討論，利用人等（即原告等4 家無線電視台）均表示同意，有會議記錄在卷可稽，是原告等4 家無視電視台與參加人對於以參加人新修正後之費率基礎即依MUST音樂著作費率之架構作為討論基礎已形成共識，縱使參加人管理之錄音、視聽著作與MUST管理之音樂著作之類型不同，原創性亦有差異，惟此等差異應係透過調整系爭使用報酬率之「比率」表現，原告既已同意本案錄音、視聽著作之使用報酬率依MUST音樂著作「前一年度總收入扣項」之費率架構作為討論基礎，其稱被告逕以MUST採取之音樂著作公開播送使用報酬率作為系爭使用報酬率之計算基準，有裁量不足或違反恣意原則、不當聯結禁止原則，即無理由。
⒊再者，被告考量該階段原告等4 家無線電視台所能提供之財
報形式不一，且MUST以「依前一年度全年度總收入減掉『廣告佣金、租金收入、權利金收入及利息收入』後之0.25% 」之費率基礎，於市場已實行多年；此外，原告亦以現行集管團體所採年度總收入扣項之相同架構支付其他集管團體使用報酬，僅係各集管團體間之費率之比率不同，有105 年第5次著審會議附件資料在卷可參，是以MUST採取之音樂著作公開播送使用報酬率作為系爭使用報酬率之計算架構，亦有前例可循。況系爭審議參考原則第1 點所訂之各項參考因素，本即賦予被告於具體個案中有衡量之空間，並非要求被告審議費率時，須對各項參考因素逐項進行審酌，是本案被告審酌雙方未有更好共識或建議之情況，參酌目前市場上集管團體慣用之架構作為本案審議參考，尚難謂被告裁量不足或違反恣意原則、不當聯結禁止原則。
⒋原告雖稱著審會委員張懿云於104 年8 月3 日意見交流會表
示「建議ARCO（即參加人）應重新思考費率標準的訂定，因為費率的審議並不是直接去跟MUST比，像是ARCO所管理的視聽著作多為MV，這部分比起音樂著作，在電視台的利用中相對有限，所以我並不認為可以用MUST費率的一半比照…如果只是單純說MUST收多少，ARCO也應該收多少，這個費率的比較基礎是有問題的…。」，著審會委員對計算架構之基礎有疑義云云。惟衡諸該著審會委員之發言，認為如果參加人比照MUST之費率就錄音與視聽著作各收取使用報酬率0.25% （合計與現行MUST費率所訂之0.5%比率相同）之費率有問題，乃係針對使用報酬率之「比率」而言，並非針對前述原告等
4 家無線電視台與參加人所達成之以「前一年度總收入扣項」為本案費率計算基礎之共識，詳言之，即錄音、視聽著作在「全年度總收入減廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入之餘額」之基礎下，系爭使用報酬率之比率應該為何憑以計算使用報酬，才是著審會委員所關注，並非該委員對計算使用報酬率之架構基礎有疑義。原告前開所述，顯有誤解。
㈦原告等四家無線電視台復陳稱被告未區分錄音與視聽著作之
實際利用情形，逕將二者著作之費率併計，有裁量濫用之違法云云。經查，依原告等四家無線電視台及ARCO所提供之著作（被）使用清單等資料，大多為錄音著作之數據資料，而視聽著作部分之數據資料，亦僅於著審會中提及，難以明確區分錄音及視聽著作之比例為何；其次，視聽與錄音著作雖在著作特性、使用次數及製作成本等因素上均有差異，且視聽著作使用次數應少於錄音著作，惟考量其製作成本，視聽著作所投入之製作成本，包括場景之選擇、人物之選角、故事內容等，則高於錄音著作所投入成本甚多，故二者之著作實難以劃分其價值；再者，ARCO所管理視聽著作多為錄音著作之MV（視聽著作），實務上目前無線電視台均一併取得二著作之授權，並考量近年市場授權實務，原告等四家無線電視台支付ARCO之錄音與視聽著作授權金額皆相同；此外，本件因雙方所提供數據亦相差甚大，並無法取得明確數據及提供被告作正確分析而難以採酌，故被告因視聽與錄音著作費率比率相同而採併計之作法，較能簡化授權程序，且可降低交易成本，應符合原告等四家無線電視台及集管團體在（被）利用上之利益，並無裁量濫用之違法情事。
㈧原告等四家無線電視台又陳稱本件事實未臻明確，被告竟仍
作成原處分，實有未善盡行政程序法第36條調查義務之情事，亦有裁量不足之違法云云。經查，被告係檢視103 年度無線四台實際支付ARCO之授權金（錄音與視聽著作合計），約為MUST的0.27至0.39倍之間；再依照MUST實際收取之費率基礎（即全年度總收入減15% 廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入後餘額），認本件費率之比率應落於0.14％至
0.2 ％之間；再兼顧產業現況、權利人之利益及對產業之衝擊，以及審議決定後未來3 年市場可能之變化等考量因素，依審議參考原則第1 點及第2 點而決定以「全年度總收入減15% 廣告佣金減租金收入減權利金收入減利息收入後餘額之
0.18％」作為系爭費率，亦屬允當。至被告受理本件審議期間長達近2 年，已多次針對本案爭議請ARCO及原告等四家無線電視台備齊文件資料，卻因雙方應提供而未能提供所（被）使用之完整著作清單，且各自提供數據差距過大，致其著作實際利用情形難以分析或判讀作為審議之參考，實可歸責於原告等四家無線電視台之事由，尚難謂被告未盡調查證據之義務及有裁量不足之情事。
七、綜上所述，系爭費率之計算基準既係依市場上已實行多年之其他集管團體（MUST）現行採取同一類型使用報酬率之計算基準，顯已考量市場之穩定性及費率基準之一致性等因素而屬適當；又系爭費率之比率，除參考比較國內現存集管團體相類似利用型態之費率外，亦與近年其他集管團體實際收取授權金額的費率增減幅度大致相當。揆諸首揭集管條例第25條、審議作業程序及審議參考原則等規定，被告所為審議系爭費率之部分處分，應無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據及證據組合，經本院審酌後認已對判決結果不生影響，爰不一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1條，行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 26 日
智慧財產法院第一庭
審判長法 官 陳忠行
法 官 林洲富法 官 曾啟謀以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院補提上訴理由書；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第
241 條之1 第1 項前段），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第1 項但書、第2 項）。
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 7 日
書記官 丘若瑤