智慧財產及商業法院行政判決110年度行著訴字第8號民國110年11月25日辯論終結原 告 中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會代 表 人 張榮華訴訟代理人 林聖鈞律師複代理人 賴怡蓁律師被 告 經濟部智慧財產局代 表 人 洪淑敏訴訟代理人 楊雅蘭（兼送達代收人）
施偉仁
參 加 人 社團法人台灣音樂著作權集體管理協會代 表 人 陳秉麟訴訟代理人 吳啟孝律師上列當事人間因著作權集體管理團體條例事件，原告不服經濟部中華民國110年3 月31日經訴字第11006302290 號訴願決定，提起行政訴訟，並經本院命參加人獨立參加本件被告之訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人前於民國109年8月26日依「著作權集體管理團體執行授權業務須知」（下稱系爭須知）第3點第1項第1款規定，於其所屬網站預告該協會新訂定之無線電視台、衛星電視台、有線電視台及無線廣播電台「概括授權公開播送使用報酬費率」草案(下稱系爭費率草案)。原告認參加人前揭預告之衛星電視台使用報酬費率對其所屬會員權益影響重大，於109年9月25日向被告申請審議。案經被告認前揭使用報酬費率草案，尚在預告作業階段，未經正式公告並報被告備查，並非可實施之費率，非屬著作權集體管理團體條例（下稱集管條例）第25條第1項規定可申請審議之標的，爰以109年10月12日智著字第10916010630號函為不予受理之處分。原告不服，提起訴願，經濟部以110年3月31日經訴字第11006302290號訴願決定駁回，原告不服，提起行政訴訟。本院因認本件訴訟之結果，倘認訴願決定及原處分應予撤銷，參加人之權利或法律上利益將受損害，乃依職權裁定命其獨立參加本件被告之訴訟。
二、原告聲明請求撤銷原處分與訴願決定，被告應按原告109年9月25日提交使用報酬率審議申請書進行審議，並主張：
㈠原告係依集管條例第25條第1項之規定提起本件訴訟，為原處
分之相對人，亦已循訴願程序提起救濟，依行政訴訟法第4條第1項、第5條第1項規定，自有提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟之權能。再按集管條例第 25 條第1項之立法理由，已闡明本條所稱對集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得申請審議之利用人，包括利用人之團體在內等語，可知原告既為衛星電視事業之著作利用人所籌組之同業公會，向被告申請審議遭不受理，此已侵害原告依集管條例第25 條所應享有之權利，原告自得以利用人之身份提起本件訴訟。
㈡系爭須知並非基於法律授權而訂立，非行政程序法第150條第
1項所稱之行政命令，應為行政程序法第165條所稱之行政指導，難以作為不予受理之合理基礎。且系爭須知第3條僅規定集管團體提出新費率草案，宜先踐行預告程序，更可證不會直接對外發生法律效果。被告以其對參加人之行政指導為依據，創設出「預告」與「公告」程序之二分法，據此認定系爭費率公告之對外發布行為非屬公告，而作出不受理審議申請之原處分，實與集管條例之規範牴觸，並已侵害原告依集管條例第25條第1項所享有之權利，原處分已違背行政程序法第4條依法行政之法律優位原則。
㈢參加人所發布之系爭費率草案，目的既然是為了對外周知、
宣布其欲收取之使用報酬率，向利用人收費，系爭費率草案即屬集管條例第24條第5項之「公告同條第1項之使用報酬率」行為，原告自得依集管條例第25條第1項規定，向被告申請審議。至於參加人是否有依同法第24條第5項之規定，將該使用報酬率報請著作權專責機關備查，僅為其是否違反備查義務而應受罰之問題，並不影響其為費率之性質。且依系爭須知第3點之費率草案預告程序規定，參加人欲踐行預告程序時，應於該新費率草案內容中清楚說明該費率之目的、理由、過程，以便利用人瞭解及提出意見，惟參加人在公告系爭費率時，並未依照系爭須知第3點規定，向利用人告知費率訂立所根據之理由及訂立過程，系爭費率公告之行為，外觀並不符合預告程序，即使利用人認為公告，亦為未遵行預告程序。又縱使未遵行系爭須知所稱之預告程序，集管團體在公告制訂使用報酬率前，本即可先向公眾宣布其即將於近日內訂定使用報酬率，並召集相關利用人與之進行協商，並非如同被告所言，若允許原告對系爭費率公告提出審議，將破壞市場運作與私法自治原則。
㈣參加人於系爭費率公告中，已片面制定詳細之收費標準，此
實與邀約利用人進行協商之商業慣例不符，而已構成使用報酬率之公告。
三、被告聲明求為判決原告之訴駁回，並抗辯：㈠使用報酬率本質上為市場供需雙方所共同決定之價格，於雙
方協商訂定階段時，公權力尚不宜介入，以避免有干預市場之嫌，當利用人對於集管團體依集管條例第24條規定所公告之使用報酬率有異議時，方得請求著作權專責機關予以介入審查。
㈡系爭須知第 3 點提示集管團體應「建立費率協商機制」，在
「公告新費率(或修正費率)」 (第1項) 時，須遵循「費率草案預告」(第1款)及「費率草案協商」(第2款)等程序後，再行「正式公告」(第3款)，利用人就該公告費率有異議時，始由「利用人申請審議」(第2項)。故集管團體訂定新費率或公告修正費率應依集管條例第24條第1項第1款規定與利用人進行協商，如欲提出新費率草案(或修正費率)，宜先踐行預告程序，除集管團體於網站進行公布外，亦應盡可能徵詢利用人意見，先於預告中清楚說明該新費率草案內容變動費率之目的、理由、過程，便於利用人瞭解及提出意見，並通知相關利用人進行協商，並於協商完成或利用人拒絕協商後，依本條例第24條第5項規定進行費率公告程序，待費率公告後，依本條例第24條第5項規定報被告備查，並於公告3
0 日期滿後該公告費率始生效施行，其過程之目的在使集管團體與利用人雙方於使用報酬率正式公告施行前進行充分協商，以訂定合理符合市場交易之使用報酬率，如無爭議，則市場自然運行，被告無須介入，而經利用人對於前揭集管團體所訂定公告之費率如仍有異議時，始得依集管條例第25條第1項規定，備具書面理由及相關資料之申請書，向被告申請審議。是以，集管條例第25條第1項得申請審議之標的為「集管團體訂定之使用報酬率」，該項使用報酬率須符合集管條例第24條規定而為經「公告」之費率，被告依據集管條例及系爭須知規定，認原告申請審議參加人衛星電視台之系爭費率草案並非集管條例第25條第1項規定可申請審議之標的，所為不受理之處分並無違法或不當。
㈡為避免集管團體漠視利用人利用情形及意見逕為訂定使用報
酬率，並促使集管團體踐行集管條例第24條第1項第1款與利用人協商之規定，被告特制定系爭須知之預告程序，提供利用人更充裕的時間來接收費率訂定訊息與集管團體協商合理費率，以期雙方就使用報酬率達成共識後，正式依集管條例第24條第5項規定公告以發生效力，系爭須知所定預告程序係為使後續依集管條例第24條第5項規定公告之使用報酬率更具合理正當性所為之先行程序，而具實質保障利用人權益之意義，因此「預告」與「公告」並非僅有形式上名稱之不同，實屬不同程序，預告並不會產生公告之法律效力，預告期間仍屬市○○○○段並無期限問題，被告若擅自以審議制度介入訂定使用報酬率，除不符法制外，將破壞自由市場運作。
㈢綜上，著作權屬私權，使用報酬費率之多寡本應由契約當事
人自行協商談判，使用報酬費率審議制度僅屬雙方無法達成協議時，始由著作權專責機關介入救濟之機制，被告依據集管條例及系爭須知規定所為不受理處分並無違誤。
四、參加人聲明求為判決原告之訴駁回，援引被告答辯，並補充說明：
㈠參加人係依著作權法第81條第1項、集管條例第4條第1項而合
法成立之團體，參加人設立之目的為協助其會員向他利用人收取使用報酬，再將收取之使用報酬分配予會員；此與原告所屬會員並無任何事實上或法律上關連甚明。是以，本件原告並非所謂利害關係人，本件原告提起本件訴訟欠缺當事人適格。
㈡縱認原告係代表會員處理與音樂著作集體管理團體之授權談
判或訴訟事務等，而參加人設立目的係向原告等（會員）利用人收費或收取使用報酬，亦非所謂利害關係人。又原告起訴如依其主張係為會員權益而提起，即非基於自身利益，自無所謂原告權利或法律上利益受有影響且具有保護規範目的。縱認原告主張為其會員權益而提起本件訴訟，然原告似未經該同業公會多數共同利益之社員授權由原告為訴訟實施，原告提起本件訴訟，亦不合法。
五、本件法官依行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第463條準用同法第271條之1、第270條之1第1項第3款、第3項規定，整理兩造及參加人不爭執事項並協議簡化爭點如下：㈠㈠不爭執事項：
參加人前於109年8月26日依系爭須知第3點第1項第1款規定，於其所屬網站預告該協會新訂定之無線電視台、衛星電視台、有線電視台及無線廣播電台系爭費率草案。原告認參加人前揭預告之衛星電視台使用報酬費率對其所屬會員權益影響重大，於109年9月25日向被告申請審議。案經被告認前揭使用報酬費率草案，尚在預告作業階段，未經正式公告並報該局備查，並非可實施之費率，非屬集管條例第25條第1項規定可申請審議之標的，爰以109年10月12日智著字第10916010630號函為不予受理之處分。原告不服，提起訴願，經濟部以110年3月31日經訴字第11006302290號訴願決定駁回，原告不服，提起行政訴訟。
㈡㈡本件爭點：
⒈原告是否為本件行政處分之利害關係人?提起本件訴訟是否
欠缺當事人適格?⒉系爭費率草案是否為集管條例第25條第1項規定之使用報酬率
而為可申請審議之標的?
六、得心證之理由：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」，行訴訟法第4條第1項、第5條第1項分別定有明文。查本件原告依集管條例第25條第1項之規定向被告申請審議系爭費率草案，經被告為不受理之處分
，為原處分之相對人，經原告不服，提起訴願，經濟部以110年3月31日經訴字第11006302290號訴願決定駁回，原告不服，自有提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟之權能。從而，原告提起本件訴訟之當事人適格㈡次按，「(第1項)集管團體就其管理之著作財產權之利用型態
，應訂定使用報酬率及其實施日期；其使用報酬率之訂定，應審酌下列因素：一、與利用人協商之結果或利用人之意見…（第5項）第一項之使用報酬率，應公告供公眾查閱，並報請著作權專責機關備查，其公告未滿三十日者，不得實施；使用報酬率變更時，亦同」、「利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議；申請時，並應備具書面理由及相關資料」，集管條例第24條第1項第1款、第5項、第25條第1項分別定有明文。
㈢又按「為保障著作財產權人權益，調和社會公共利益，促進
著作權集體管理團體（下稱集管團體）與利用人間夥伴關係，並本於互助原則，建立互利雙贏之著作權授權之制度，特訂定本授權業務須知」、「㈠公告新費率（或修正費率）：1、費率草案預告：集管團體訂定新費率或公告修正費率應依集管條例第24條第1項第1款規定與利用人進行協商，如欲提出該新費率草案（或修正費率），宜先踐行預告程序，除集管團體網站進行公布外，亦應盡可能徵詢利用人意見，並於該新費率草案內容中清楚說明變動費率之目的、理由、過程，便於利用人瞭解及提出意見。2、費率草案協商：集管團體應於新費率草案公布後，函請或以其他方式通知已洽簽授權合約之相關利用人進行協商，並於協商完成或利用人拒絕協商後，依集管條例第24條第5項規定進行正式之費率公告程序。3、正式公告：集管團體將正式之費率公告後，應依集管條例第24條第5項規定報經濟部智慧財產局（即被告）備查，並於公告30日後生效施行。㈡利用人申請審議：1、集管團體依集管條例第24條第5項規定公告新費率或修正費率後，利用人對於前揭集管團體所訂定之費率有異議時，應依集管條例第25條第1項規定，備具理由及相關資料之申請書，向智慧財產局申請審議」，系爭須知第1點、第3點亦有規定。
㈣查集管條例第24條第1項、第25條第1項之立法理由已載明，
使用報酬率應由集管團體依照利用型態之不同予以訂定。訂定時，宜與利用人協商或聽取其意見，讓使用報酬率能透過市場機制自然形成。惟在集管團體與利用人無法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，使利用人（包括利用人之團體）於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機關申請審議。而被告為改善集管團體內部管控及授權品質，建立授權業務標準流程，以建構互利雙贏之著作權授權制度，經與當時國內集管團體研商後，於105年8月4日以智著字第10516006991號函送授權業務須知予國內集管團體，供作建立授權業務標準流程之參考依據。其中，授權業務須知第3點「建立費率協商機制」第1項「公告新費率（或修正費率）」第1款「費率草案預告」、第2款「費率草案協商」、第3款「正式公告」及第2項「利用人申請審議」第1款規定，集管團體於訂定新費率或欲修正費率時，應依集管條例第24條第1項第1款規定與利用人進行協商，且新費率草案（或修正費率）宜先踐行預告程序，除於集管團體網站公布外，並應盡可能徵詢利用人意見。集管團體應於新費率草案公布後，與相關利用人進行協商，於協商完成或利用人拒絕協商後，依集管條例第24條第5項規定進行正式之費率公告程序。待集管團體將正式之費率公告後，依集管條例第24條第5項規定報原處分機關備查，並於公告30日後生效施行。準此，現行集管團體訂定新費率或修正費率，應先經費率草案預告程序，復與利用人進行費率草案之協商，再公告正式費率並報被告備查，且新費率於公告30日後始得生效施行。前開訂定或修正費率之流程，係為讓利用人於正式費率公告前之草案預告階段，即有與集管團體先行協商費率之機會，俾利訂定合理之使用報酬率。而於新費率或修正費率公告後，利用人對該費率仍有異議時，被告方有介入協助之必要，此時利用人始得依集管條例第25條第1項規定，向被告申請審議。是以，利用人依集管條例第25條第1項規定申請審議之費率，應限於集管團體「訂定」並正式公告之可得實施費率。若屬預告之費率草案，則應先尊重集管團體與利用人之市場協商機制，俾利集管團體與利用人互利雙贏。
㈤本件原告前於109年9月25日向被告申請審議系爭費率，惟參
加人公告網頁已載明該費率「預告」日期為109年8月26日，亦即前揭費率仍為預告階段之草案，並非以正式公告方式訂定之可實施費率。凡此，有原告使用報酬率審議申請書、TMCA費率預告網頁等資料附於原處分卷可稽。原告申請審議之標的，既為費率草案，依首揭說明，應先循市場協商機制，向集管團體TMCA反映意見，尋求共識，而於TMCA訂定正式之費率後，始得就該經公告之正式費率申請審議。原告逕就該預告之費率草案申請審議，核與集管條例第24條第1項、第25條第1項規定及授權業務須知第3點第1項及第2項規定不符，應堪認定。
㈥原告雖主張集管團體訂定之使用報酬率，不論係新增或變更
，均無須再送主管事前審查，而得直接於其網站或以其他適當方式公告之，可見集管團體既有公告方式之決定權，不論使用報酬率採行何種公告方式，或將公告改稱為預告，均會影響原告權益，故只要屬於集管團體對外展現之使用費率，原告均可申請審議等語。惟查，集管條例於99年修正，將使用報酬率之訂定由事前審議制改為事後審議制，觀其修法理由，係在集管團體與利用人無法達成協議時，始由著作權專責機關介入救濟之機制，乃回歸著作權本屬私權，使用報酬費率本應由契約當事人自行協商談判之意旨。為避免集管團體漠視利用人利用情形及意見逕為訂定使用報酬率，並促使集管團體踐行集管條例第24條第1項第1款與利用人協商之規定，被告特制定系爭須知之預告程序，提供利用人更充裕的時間來接收費率訂定訊息與集管團體協商合理費率，以期雙方就使用報酬率達成共識後，正式依同條例第24條第5項規定公告以發生效力，顯見本須知所定預告程序係為使後續依本條例第24條第5項規定公告之使用報酬率更具合理正當性所為之先行程序，而具實質保障利用人權益之意義，因此「預告」與「公告」並非僅有形式上名稱之不同，實屬不同程序，預告並不會產生公告之法律效力，預告期間仍屬市○○○○段並無期限問題，縱認原告所稱系爭須知不具法規命令之效力，亦不會使參加人就費率之預告變為公告，被告若擅自以審議制度介入訂定使用報酬率，除不符法制外，將破壞自由市場運作，故原吿逕以預告與公告皆屬對外展現之費率，將預告視為公告而予以混淆等同視之，而指謫被告所作之原處分顯有認事用法之不當，並不足採。
㈦原告雖訴稱集管條例第25條第1項之規定，並未限定得申請
審議之標的為正式公告之費率，且集管團體無論係採行何種公告方式，均會影響使用人權益，使用人自得對本件預告之使用報酬費率申請審議云云。惟查，集管條例第24條第1項及第25條第1項立法理由，已明確揭示關於使用報酬率之訂定，應先循市場協商機制形成，無適當調和機制解決時，始得以申請審議方式，尋求著作權專責機關介入協助，故在費率草案預告階段，既尚待循市場協商機制形成合理之使用報酬率，自無申請著作權專責機關介入審議費率之餘地，此亦為授權業務須知所揭明。復由集管條例第25條第6項之立法理由所載，如利用人於集管團體訂定使用報酬率並實施後，申請審議者，審議決定之使用報酬率僅得回溯至申請審議日生效，惟如申請審議日早於該項使用報酬率之實施日，意即公告期滿前即申請審議，審議決定之使用報酬率，則自該項使用報酬率實施日生效等內容，亦足徵利用人最早可申請審議費率之時點，應為集管條例第24條第5項所定正式費率之公告期間。換言之，可依集管條例第25條第1項申請審議之標的，僅限於正式公告且具有實施日之可實施費率，而不包含預告作業中不具實施日之費率草案。是以，原告此部分之主張不足採。
七、綜上所述，被告核認原告申請審議之系爭費率草案，並非集管條例第25條第1項規定可申請審議之標的，所為不受理之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷訴願決定與原處分，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已明，兩造及參加人其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依智慧財產案件審理法第1條，行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 9 日
智慧財產第二庭
審判長法 官 汪漢卿
法 官 彭洪英法 官 曾啓謀以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院補提上訴理由書；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第241條之1第1項前段），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第1項但書、第2項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 丘若瑤