臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第1號原 告 林錫玲被 告 苗栗縣苗栗市戶政事務所代 表 人 賴順錦（主任）訴訟代理人 林麗雯上列當事人間因戶籍法事件，原告不服苗栗縣政府中華民國101年6 月29日苗府訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠行政訴訟法第229 條第2 項第2 款規定：「因不服行政機關
所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序」、同條第1 項規定：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院」、同法第13條第1 項規定：「對於公法人之訴訟，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄」，本件係因原告不服被告所為新臺幣（下同）3 百元罰鍰處分而涉訟，應適用簡易訴訟程序，並以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，而被告所在地位於苗栗縣苗栗市，自應由本院行政訴訟庭管轄。
㈡行政訴訟法第106 條第1 項前段規定：「第4 條及第5 條訴
訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後2 個月之不變期間內為之」，本件訴願決定書係交郵務機構向原告之住所（臺北市○○區○○街○○巷○ 號2 樓）為送達，因不獲會晤原告，亦無可代為收受之同居人、受雇人、主人或接收郵件人員，而於民國101 年7 月18日寄存於附近之中華郵政股份有限公司臺北西松郵局（設臺北市○○區○○○路○段○○○ 號），於101 年7 月28日始發生送達之效力，有苗栗縣政府送達證書1 紙在卷可稽，是原告於101 年9 月13日具狀向本院提起撤銷訴訟（參見起訴狀首頁之本院收狀章），尚在「訴願決定書送達後2 個月」之不變期間內，被告於
101 年11月14日所提答辯狀主張原告起訴逾越法定期間、顯不合法乙節，容屬誤會。
二、事實概要：原告之父林瑞相於101 年1 月5 日死亡，原告於101 年2 月
8 日至被告機關為林瑞相死亡登記之申請，經被告審視林瑞相之死亡證明書後，發現原告未依戶籍法第48條第1 項規定於林瑞相死亡後30日內為死亡登記之申請，乃依同法第79條規定，以101 年3 月16日苗戶罰字第00001 號罰鍰處分書裁處原告3 百元罰鍰（下稱原處分）。原告不服原處分，經提起訴願，遭苗栗縣政府以101 年6 月29日苗府訴字第16號訴願決定書駁回訴願，原告仍不服其決定，遂提起行政訴訟。
三、原告主張略以：原告之母高齡71歲，遽逢喪偶，傷痛難於短時間內平復，為人子女當不忍亦不應將申辦死亡登記一事交由母親處理，而原告共有1 姊、1 妹、1 弟，原告之弟雖與原告之父母同居，惟罹患精神官能症（精神分裂），病況不穩，難以處理日常事務，原告之妹雖居住於苗栗，惟於醫療院所擔任護士，須依排定之班表上班，且喪假僅有8 日，均用於辦理父喪法會及祭拜等相關事宜，故返回工作崗位後已無法任意請假，原告之姊與原告同樣居住於臺北市，與原告之妹同屬勞工，亦有喪假用盡及請假困難的問題，2 人客觀上均無法赴被告處申辦亡父死亡登記，乃商議由尚有喪假可用之原告向任職機關請假，由原告遠自臺北市至苗栗市辦理亡父死亡登記，是原告係至親中事實上唯一得申辦林瑞相死亡登記之人，倘得由其他親友辦理，斷無悖於常情、耗時奔波於苗栗與臺北之理；內政部（38）人二字第2301號函以戶籍法所謂正當理由之適用範圍為凡天災人禍等不可抗力阻礙當事人申請者，視為正當理由，惟該函頒行迄今60餘年，早已不合時宜，有關依法申請案件不能於法定期間內提出者，除考量是否係因天災人禍等事由遲誤外，有無其他不可歸責於申請人之事由亦應在衡酌之列，觀諸行政程序法第50條第1 項規定自明，本件申辦登記之30日期間，扣除週休2 日、年假長達9 日，僅餘17個工作日，已較一般得辦理時間短少5 日，期間原告多數時間須處理喪葬事宜，另須抽空返回臺北照顧家中幼兒生活起居及銷假上班處理公務，實無暇分身申辦死亡登記，況原告須自臺北市前往苗栗市○○○○路程較為遙遠，尚有在途問題，迄101 年2 月8 日申辦林瑞相死亡登記，係具有不可歸責之正當理由；又行政罰法第19條規定授權行政機關對於違反行政法上義務應受法定最高額3 千元以下罰鍰之處罰，按具體情況妥適審酌後，認其情節輕微，以不處罰為適當者，得免予處罰，既屬職權不處罰之要件，則行政機關在執法時，自應就個案審究有無上開規定之適用，否則此規定豈非成為具文？本件原告辦理林瑞相死亡登記僅逾法定期限
3 日，並係自行主動申報而非經被告查察後催告始行申報，違規情節輕微，對於戶政管理之正確性顯然未造成重大損害，況戶籍法第79條所定罰鍰最高額為9 百元，低於3 千元，本得免予處罰，被告遽對原告裁罰，顯屬過苛，被告復指稱原告自行衡量自身情節輕微，益證根本不知曉行政罰法第19條規定存在，未審酌本案有無其適用，其對原告之裁罰顯有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：依戶籍法第36條、第41條第1 項規定，可知死亡登記申請人範圍甚廣，原告雖為事實上之申請人，仍可以書面委託他人代為辦理，原告雖居住於臺北，然國內交通及電信網路便捷，「30日」之期間尚屬寬裕，原告所稱相關親友皆無暇於期間內辦理登記，尚難認為有正當理由；依行政程序法第50條之反面解釋，行政申請事項於法定期間外仍得申辦者，係以有天災或其他不應歸責於申請人之事由為限，本件原告既無天災等不可抗力之事項發生，其遲誤自屬可歸責於原告本身，而非屬戶籍法第79條所稱「正當理由」；又原告自行衡量自身情節輕微，欲強迫執行機關免其裁罰，然原告無正當理由遲誤法定期間，並無情節輕微之情事，而得以免予處罰，且內政部訂頒之「戶籍罰鍰處罰金額基準表」明確規定，無正當理由不於法定期間申請之處罰，逾1 日以上15日以下，處罰基準均為3 百元，沒有情節輕微的問題，既然基準表沒有修正，上級機關也沒有行文，被告只能依法行政，原處分並無違誤等情。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告違反戶籍法第48條第1 項規定，未於法定期間為林瑞相死亡登記之申請，有無正當理由？如無正當理由，被告對於原告符合同法第79條前段規定處罰構成要件之行為，有無裁量不予處罰之權？如有裁量權，被告行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之瑕疵？
六、本院之判斷：㈠原告違反戶籍法第48條第1 項規定，未於法定期間為林瑞相
死亡登記之申請，有無正當理由？⒈戶籍法第14條第1 項規定：「死亡或受死亡宣告，應為死
亡或死亡宣告登記」、第26條第1 項前段規定：「戶籍登記之申請，應向當事人戶籍地之戶政事務所為之」、第36條規定：「死亡登記，以配偶、親屬、戶長、同居人、經理殮葬之人、死亡者死亡時之房屋或土地管理人為申請人」、第48條第1 項規定：「戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之。但出生登記至遲應於60日內為之」、第79條規定：「無正當理由，違反第48條第1 項規定，未於法定期間為戶籍登記之申請者，處新臺幣300 元以上900 元以下罰鍰；經催告而仍不為申請者，處新臺幣90
0 元罰鍰」；行政程序法第48條第2 項規定：「期間以日、星期、月或年計算者，其始日不計算在內。但法律規定即日起算者，不在此限」。觀諸卷附死亡證明書、死亡登記申請書，林瑞相係於101 年1 月5 日下午12時3 分死亡，其戶籍地在苗栗縣苗栗市○○街○○○○○號6 樓，依前揭規定，應由其配偶、親屬、戶長、同居人、經理殮葬之人、死亡者死亡時之房屋或土地管理人於101 年1 月6 日起算30日內，即101 年2 月4 日（為星期六，但依政府行政機關紀念日及民俗節日假期調整原則及行政院核定之中華民國101 年政府行政機關辦公日曆表，應補行上班，見本院卷第111 頁）前，向苗栗縣苗栗市戶政事務所為死亡登記之申請，然原告遲至101 年2 月8 日始以林瑞相親屬（次女）之身分向被告為死亡登記之申請，顯逾法定期間。⒉原告雖援引行政程序法第50條規定，主張其未於法定期間
為林瑞相死亡登記之申請，乃因其係至親中事實上唯一得申辦林瑞相死亡登記之人，且本件申辦登記期間適逢年假，僅餘17個工作日，期間原告須處理喪葬事宜、照顧家中幼兒及銷假上班處理公務，無暇分身申辦死亡登記，況路程遙遠，具有不可歸責之正當理由。惟按行政程序法第50條所謂「其他不應歸責於申請人之事由」，應依客觀標準判斷之，凡以通常人之注意而不能預見或不可避免之事由皆在其列，若僅是主觀上有所謂不應歸責於己之事由，非期待不可能時，則不得免除其遲延期間之責（最高行政法院95年度判字第965 號判決意旨參照），查原告所稱處理喪葬事宜、照顧家中幼兒、銷假上班處理公務等事由，一般人遭逢至親亡故時往往亦有之，其中相當比例之人仍於法定期間內辦妥死亡登記，自難認前述事由足使原告不可避免地遲延為死亡登記之申請，而該當所謂「不應歸責之事由」。再者，依被告提出之機關網站聯絡資訊頁面及苗栗縣政府96年1 月3 日府民戶字第00000000000 號公告可知，被告之服務時間為每星期一至星期五上午8 時至下午
5 時，中午不休息，每年11月至2 月之每星期三服務時間更延長至下午7 時（見本院卷第82、83頁），此等資訊絕非原告所不能或不易查悉，而原告自陳父喪期間每個禮拜要辦法會，故奔波於苗栗市、臺北市兩地（見本院卷第68頁），則其大可以利用來到苗栗市之機會，於被告每日長達9 小時、甚至11小時之服務時間內，抽空半小時至1 小時，前往與其老家（苗栗縣苗栗市○○街○○○○○號6 樓）距離僅約1.2 公里、車程僅約4 分鐘之被告所在地申辦死亡登記（Google地圖查詢列印資料參照，見本院卷第112頁）。又戶籍法第47條第1 項規定：「申請人不能親自申請登記時，得以書面委託他人為之」，是即便原告確係至親中事實上唯一得申辦死亡登記之人，復無暇親自申辦，亦得依前揭規定委託有申請義務之人以外之人（例如鄰居、成長過程中之好友、同學等）就近向被告提出申請，並非全無於法定期間為死亡登記申請之期待可能性。
⒊綜上說明，本件原告違反戶籍法第48條第1 項規定，未於
法定期間為林瑞相死亡登記之申請，並無不可歸責之正當理由可言，其行為已符合同法第79條前段規定之處罰構成要件，殆無疑問。
㈡被告對於原告符合戶籍法第79條前段規定處罰構成要件之行
為，有無裁量不予處罰之權？⒈94年2 月5 日制定公布、95年2 月5 日施行之行政罰法第
19條規定：「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣3千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。前項情形，得對違反行政法上義務者施以糾正或勸導，並作成紀錄，命其簽名」，此乃參考刑事處罰基於微罪不舉之考量，亦採取職權不起訴，宥恕輕微犯罪行為，認為情節輕微之違反行政法上義務行為，有以糾正或勸導較之罰鍰具有效果者，而授權行政機關按具體情況妥適審酌後，職權不處罰之規定（前揭規定立法理由參照）。行政罰法既係行政罰之裁處共通適用之統一性、綜合性法典（行政罰法立法總說明參照），前揭規定於各種違反行政法上義務應受罰鍰處罰之案件，除其他法律有特別規定外，自均有其適用，申言之，主管機關不但應依職權調查違規具體案件事實是否符合處罰構成要件、裁處時應審酌之各項因素、減輕或免除處罰事由之有無，亦應依職權調查是否具備職權不處罰之3 個要件（即：⑴法定最高額3 千元以下罰鍰、⑵違反行政法上義務之具體情節輕微、⑶以不處罰為適當【例如立法理由所舉：以糾正或勸導較之罰鍰具有效果者】），就處罰與否為合義務之裁量，以求處罰措施行使之合理化，倘若主管機關逕予排除其適用，恐與前揭規定之立法意旨有違（法務部94年9 月28日法律決字第0000000000號、94年11月30日法律字第0000000000號、95年8 月18日法律字第0000000000號函等法規諮詢意見均同此見解，見本院卷第116 至118 頁），更將明顯背離行政程序法第36條規定「行政機關應…對當事人有利及不利事項一律注意」之程序要求。
⒉行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上
級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」；又行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，惟仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義（最高行政法院92年度判字第1793號、93年度判字第1127號判決意旨參照）。本件被告援引之「戶籍罰鍰處罰金額基準表」，固係內政部為協助下級機關（各戶政事務所）就違反戶籍法應裁處罰鍰之案件行使裁量權，避免相類似之案件處罰金額因機關、承辦人員不同而殊異，本於職權所訂頒之裁量性行政規則，然觀之前揭基準表就戶籍法第79條罰鍰案件，僅訂定「逾1 日以上15日以下，3 百元」、「逾16日以上30日以下，5 百元」、「逾31日以上180 日以下，7 百元」、「逾181 日以上，9 百元」、「經催告仍不申請者，9 百元」之一般性裁量基準，絲毫未針對行政罰法第19條所稱「情節輕微」之個案作例外情形裁量基準之決定，不論其原因為法制作業疏漏或有意一律排除行政罰法第19條之適用，均已違背行政罰法第19條授權之意旨，準此，基於依法行政、法律優越原則，包括被告在內之各戶政機關，就戶籍法第79條罰鍰案件裁量處罰金額，於適用前揭基準表之同時，仍應注意有無前揭基準表所未決定、符合行政罰法第19條規定之例外情形，妥適審酌是否不予處罰，以達具體個案之正義，而不得將前揭基準表未規範視同「沒有情節輕微、職權不處罰的問題」，矯枉過正、僵化地依前揭基準表所定金額處罰，否則即有裁量怠惰或違反比例原則之裁量恣意之違法。
⒊綜上說明，本件被告對於原告符合戶籍法第79條前段規定
處罰構成要件之行為，依行政罰法第19條規定之授權，有裁量不予處罰之權，被告亦有依前揭規定為裁量之義務，不因內政部訂頒之戶籍罰鍰處罰金額基準表未就「情節輕微」訂定裁量基準而受影響。
㈢被告行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力
，而以違法論之瑕疵？⒈依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」、行政訴訟法第4 條第2 項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」、同法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，僅應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。而所謂裁量逾越或裁量權濫用之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內（最高行政法院93年度判字第968 號、92年度判字第1511號判決意旨參照）。
⒉本件原告之行為符合戶籍法第79條前段規定之處罰構成要
件，而其法定最高額罰鍰僅為9 百元，已具備行政罰法第19條規定職權不處罰之第1 個要件，被告對於原告此一違反行政法上義務之行為既有職權不處罰之裁量權，自應進一步依職權調查是否具備「情節輕微」、「以不處罰為適當」等2 個要件，妥適審酌是否不予處罰。惟遍觀被告提出之答辯狀及本件死亡登記申請書、原處分書等證據資料，皆無法顯示被告於作成原處分前，有無或如何（按何等具體情況）審酌原告之行為情節是否輕微、是否以不處罰為適當；被告訴訟代理人亦於102 年4 月12日言詞辯論時明確陳稱：「（問：被告於作成本件裁罰處分前，有無裁量原告違規情節是否輕微、是否以不處罰為適當？）我們之前有考慮過，她申訴的時候，我有想過要把300 元還她，自掏腰包，畢竟喪家辦理死亡登記，情有可原，可是原告拒絕，堅持要走法律途徑。裁罰之前沒有考慮，當時我們認為是依法行政。」、「（問：是否自99年度起，就辦理死亡登記逾期案件，凡無天災人禍等不可抗力，不問逾期幾日，一律依基準表裁罰？）對。」等語（本院卷第10
8 頁），自承被告於作成原處分前根本未曾考慮行政罰法第19條規定之適用，近年來就無正當理由、未於法定期間為戶籍登記之申請案件，更不問情節輕重程度之差異，僵化地依戶籍罰鍰處罰金額基準表所定金額處罰等事實，顯見本件被告未依行政罰法第19條規定之授權，按具體情況妥適審酌、裁量是否不予處罰，即逕依前揭基準表裁處原告3 百元罰鍰，則其裁量權之行使過程，容有依法應加裁量而怠於裁量之違法瑕疵。
⒊被告訴訟代理人於102 年3 月7 日、102 年4 月12日言詞
辯論時又陳稱：過去被告就死亡登記申請逾期之案件，傾向從寬認定為有正當理由而不予處罰，自99年度起改變處理原則，係因審計部臺灣省苗栗縣審計室（下稱審計室）抽查審核被告96、98年度財務收支，均認為有「戶政資料逾期登記件數與實際裁罰件數不符」等缺失，要求被告查明處理，被告須向審計室逐案說明不予處罰之理由，且最終不為審計室接受者，仍須補裁處罰鍰，並由全體職員自掏腰包墊付罰鍰，令被告不勝其擾等情。然對照被告提出之審計室98年11月19日審苗縣一字第0000000000號、98年12月25日審苗縣一字第0000000000號函內容，審計室於被告復函說明登記逾期案件不予處罰之理由後，只對逾期11日以上案件進一步提出適法性之質疑，對逾期10日以下案件則均未再表示意見（見本院卷第92至101 頁），觀之被告99年1 月14日苗市戶字第0000000000號函，被告最終也只就審計室曾進一步提出適法性質疑之案件補裁處罰鍰，而非就初次查核所列出全部逾期登記案件補裁處罰鍰（見本院卷第81頁），可見審計室依其法定職權查核被告財務收支之行為，並不妨礙被告就死亡登記申請逾期案件之處罰依法行使裁量權，雖不免造成被告須於事後說明理由之困擾，被告理應設法改善其作業流程（例如於不予處罰之案件以簽呈詳述理由）以資因應，縱遇有須補裁處罰鍰之尷尬情況，亦宜向當事人委婉說明、尋求諒解，或給予當事人行政救濟之機會，正本清源以求解決適法性爭議，由全體職員自掏腰包私下墊付罰鍰以息事寧人，顯非正道！其為避免再次應付查核或墊付罰鍰，即罔顧前例及個案正義，就包括本件在內之登記逾期案件，不問情節輕重程度之差異一律處罰，更顯係考量不符法律授權目的之事項，而構成濫用權力之違法瑕疵。
㈣綜上各節所述，原告雖有符合戶籍法第79條前段規定處罰構
成要件之行為，然被告對於原告之行為，依行政罰法第19條規定之授權，有裁量不予處罰之權，被告亦有依前揭規定為裁量之義務，其行使裁量權之過程，則有依法應加裁量而怠於裁量，以及考量不符法律授權目的之事項而濫用權力之瑕疵，原處分自屬違法；訴願決定未查而遞予維持，亦有未合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應由本院均予撤銷，著由被告依前揭規定妥為裁量後，另為適法之處分。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述；至內政部訂頒之戶籍罰鍰處罰金額基準表，於行政罰法公布施行已逾8 年之今日，猶未就未就戶籍法第79條罰鍰案件之「情節輕微」訂定裁量基準，以協助各戶政機關認定事實、行使裁量權，造成包括被告在內之各戶政機關執法之困擾，徒增行政成本及民怨，實屬不當，允宜儘速檢討修正，均附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 羅貞元以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 劉碧雯中 華 民 國 102 年 4 月 29 日