臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第3號
102年10月3日辯論終結原 告 周家信被 告 苗栗縣政府代 表 人 劉政鴻（縣長）訴訟代理人 魏展菁
賴信義上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101 年3 月7 日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以101 年度簡字第66號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229 條第1 項、第2 項第2 款分別規定：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。」第13條第1 項規定：「對於公法人之訴訟，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法施行法第3 條第1 項第
1 款規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理。其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定。」本件係因原告不服被告所為罰鍰新臺幣（下同）6 萬元之處分而涉訟（原告原亦訴請撤銷被告以同一函文所為、命其於民國100 年8 月28日前完成裸露坡面必要之水土保持處理與維護之限期改正處分，惟已於101 年6 月7 日臺中高等行政法院言詞辯論時當庭撤回，並經被告於101 年
7 月5 日同法院言詞辯論時表示同意），且被告所在地位於苗栗縣苗栗市，應適用簡易訴訟程序，由本院行政訴訟庭管轄。茲因本件於修正行政訴訟法施行前之101 年4 月16日即已繫屬於臺中高等行政法院，於修正行政訴訟法施行後尚未終結，遂由該院裁定移送本院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理，合先敘明。
二、事實概要：緣原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○ ○號私有土地（使用編定別：山坡地保育區農牧用地，嗣經地政機關辦理逕為分割完竣，分割後地號為366-58地號，並增加366-57地號土地；下稱系爭土地），前為改善或維護既有道路，原告於97年3 月4 日填具「簡易水土保持申報書」報請被告核定，經被告於97年4 月7 日以府農水字第0000000000號函核定在案，嗣原告分別於97年4 月9 日填具「簡易水土保持申報書開工報告」、於98年3 月22日填具「簡易水土保持申報書完工報告」陳報被告，被告於98年4 月1 日派員會同苗栗縣頭屋鄉公所人員及原告前往系爭土地勘查後，認為原告有未依被告核定之簡易水土保持計畫書施作、擅自擴大開發面積之情事（經現場測量下邊坡長16.5公尺、寬2.6 至3 公尺；上邊坡長約227 公尺，寬約2 至3 公尺，並經原告指界確定），經通知原告陳述意見後，仍認定原告未依核定之水土保持計畫書施作、擅自擴大開發面積（於原核定計畫上平台終點處右側新闢道路長約100 公尺、寬約2 公尺、切削邊坡高約2 公尺），經實地勘查結果屬實，違規面積約0.02公頃，違反水土保持法第23條第1 項規定，乃依同法第33條第1 項第2 款規定，於100 年6 月22日以府農水字第0000000000號函裁處原告6 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠系爭土地為山坡地保育區農牧用地，因砍伐除草作農業使用
之須，原告於96年12月14日向被告所屬農業局水土保持課（後改為農業處水土保持科，下稱水保科）申請實施改善或維護既有道路之簡易水土保持，經97年1 月3 日會勘後，水保科於97年1 月9 日通知原告因未能充分說明施作地點及範圍，清除雜草後再重會勘，嗣後原告於97年3 月4 日再提出申請，經97年3 月14日會勘後，原告現場指界及報備砍伐除草，當時水保科告知原告農牧用地砍伐及除草免申請，只要申請改善原道路部分，並指示面積、勾選申請項目及圖資更正，請原告另寄補正，嗣於97年3 月25日通知原告繳交山坡地開發利用275 平方公尺回饋金2,970 元，97年4 月2 日原告以支票繳交回饋金，97年4 月7 日被告原則同意，97年4 月
9 日原告開工報告，並經水保科於97年4 月14日核准開工，因故無法於原預定完工日前動工，97年9 月26日申請展延，97年10月15日水保科核准第一次展延，98年3 月22日原告砍伐除草完畢申報完工，98年3 月26日水保科通知完工勘查，98年4 月1 日水保科、頭屋鄉公所及原告完工會勘將系爭上半段部分（即分割後366-58地號土地之除草處、原平台及原既有道路）視以未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，並於現場告知原告若有疑慮及相關證明可陳情，原告對於該項完工會勘認定有所異議，提出未施作前照片等證據，於98年4 月6 日提出陳情，水保科竟早於98年4 月2 日將本件移由被告所屬環境保護局（下稱環保局）以飲用水管理條例處分，98年5 月13日府農水字第0000000000號函答覆仍以完工會勘之認定為內容答覆，顯然於完工會勘時惡意欺騙原告。嗣環保局於98年5 月25日以府環水字第0000000000號裁處原告10萬元罰鍰，原告不服提起訴願，遭行政院環境保護署決定駁回，復提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以99年度簡字第10號判決訴願決定及原處分均撤銷確定。水保科99年12月10日府農水字第0000000000號函仍堅持原認定及轉環保局開罰，環保局99年12月15日環水字第0000000000號函不再追處及願負擔訴願費用。水保科於100 年1 月14日以府農水字第0000000000號函通知原告陳述意見，原告乃於100 年1 月19日以陳述書陳述意見，水保科未對原告陳述書內容答覆，就直接開單，從申請至今根本未對原告有利部分作卓處，全為被告主觀認定對原告不利裁處。
㈡本件爭議處之狀況為除草：原既有道路，即於苗22線公路上
方（北邊），有一與苗22線銜接往東北方向延伸之現有產路，原處分卻硬拗為違規的道路；原平台（95年遭山老鼠偷開挖，平台上停放一輛吊樹用拖吊車），原平台以東側為原既有路（即被告稱之平台右側之新挖違規之道路），原面貌早為現況，非被告所認定的未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，及未依主管機關同意擅自擴大開發。依水土保持計畫審核監督辦法第4 條明定，水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。況且申請簡易水土保持會勘時，原告皆一併向水保人員報備所有土地（苗22線下方366-8 地號及上方366-58地號土地）砍伐除草，是被告稱之農牧用地砍伐除草免申請，只要申請苗22線銜接下方道路部分及上方電線桿旁既有道路，且申請項目、長寬度、圖資也是水土保持科人員所指示輔導原告提出申請補件與要求砍伐除草前拍照存證，原告皆以原面貌砍伐及除草，根本沒有如被告完工會勘所稱之未依核定計畫實施水土保持之處理與維護，及未依主管機關同意擅自擴大開發等違規行為。又被告於申請時以275 平方公尺向原告收取回饋金2,970 元，有違規定，若以苗22線上方（366-58地號）長30公尺、寬3 公尺及下方（366-8 地號）長25公尺、寬
2 公尺，應是140 平方公尺而非275 平方公尺，是被告趁機敲詐原告。前次臺中高等行政法院99年度簡字第10號判決理由五第（四）項指出：「本件原告前於96年12月14日向被告機關提出『簡易水土保持書』，經被告機關97年1 月3 日會勘，依當時會勘拍攝之照片顯示，於苗22線公路上方（北邊）有一與苗22線公路銜接往系爭土地東北方向延伸之現有道路，此有會勘當日（97年1 月3 日）拍攝之相片附於被告機關答辯狀可稽，是原告本件申請，有無上開水土保持計畫審核監督辦法第4 條及行政院農業委員會98年4 月29日農授水保字第0000000000號函之適用，被告機關於重為處分時，宜注意及之。」如今原處分卻又改口為原是違規的道路與平台以上（即平台以東）為新挖拓寬，與完工認定、完工紀錄及前次救濟所述不同，顯然認定及答辯前後不一。況且平台以東至原告土地東邊終點長度根本沒有100 公尺，顯然被告未經查察瞎掰亂罰！況該面貌皆為原既有，報導與95年12月12日府農水字第0000000000號函亦載明有大型車輛（10噸卡車）進出該平台，原處分稱之違規的道路，顯然不經慎查主觀認定，在申請時被告要求原告在施作前照相存證，完工檢查卻不認帳，認定為削邊新挖，且該處現今已植生與原未除草前相像，地面上砍伐樹頭已在樹頭邊長新芽，若是開挖怎麼可能有樹頭及長新芽與原生種植物存在？更不可能與未砍除以前相像。本件申請之既有道路非被告所稱之原違規道路，該道路為銜接苗22線通往鄰地仁隆段725-1 、725-3 等地號之早期舊有道路，該道路寬亦為早期舊有，且仁隆段725-3地號（距離平台下方約200 公尺）土地上有數個水池，水池兩旁有數棟單層磚造及鐵製建築，725-3 地號地主早期於此地養豬，並有6.5 噸的車輛進出，另該土地上有一輛年代已久故障轎車，部分建築已倒塌，難道這一段道路已使用數十年是違規道路？況該處下方早期有數戶居民，有設戶籍於此，地主田一鶴先生戶籍原為仁隆村8 鄰90號（現已改編為明德村），皆於此產業道路通行銜接苗22線，另約70年代位於系爭土地的平台上，有民眾開車至平台自殺，當地資深的村民皆知。被告95年12月12日府農水字第0000000000號函稱之為既有道路，本件卻稱之違規道路，同地不同時，竟有不同認定，顯然有所矛盾自打巴掌及答辯不實冤罰原告，同時也誣告鄰地用路地主。本件適用行政院農業委員會96年8 月2日農授水保字第0000000000號函說明二：「旨揭『改善或維護既有道路』，係指在未改變路線及拓寬路基下，從事邊坡穩定或排水系統等之改善或維護；至於，純屬既有道路之鋪面改善或維護，非屬水土保持法第12條第1 項第3 款所稱之『修建道路』，無需擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書。」水土保持法第23條第1 項及第33條於本件不適用。
㈢系爭土地現場近年來發生過相當多案件：93年被偷倒垃圾及
95年被山老鼠偷竊鄰地七里香，系爭狀況早就存在，被告95年12月12日府農水字第0000000000號函勘認說明證之，根本非新之開發及違規道路；且95年案件發生時，水保科僅以目測及拍照比對93年照片，認定為既有道路除草，於本件申報完工卻以尺量認定為施作拓寬，同地狀態不同時間竟有不同之認定裁量，顯然不公，難令原告信服。據原告查證本件案發當時鄰地仁隆段725-1 地號亦在砍伐，該地95年偷開挖乃與環保局97年12月31日府環字第0000000000號處罰之關係人及內幕有相關聯：仁隆段725-1 地號林業用地97年5 月1 日李禮坤提出申請砍伐，被告97年6 月27日府農林字第0000000000號函採運許可證在案，當時核准時業務單位未盡職查詢該地號於97年1 月3 日涉嫌違反水土保持法部分為擅自開闢道路長約295 公尺，寬約3 公尺，面積約0.0885公頃，及97年1 月30日在苗栗縣頭屋鄉仁隆村查獲傅明光、張媽容、徐仁豪等5 嫌盜挖七里香，竟能准予發給砍伐證；當時被告登錄該案聯絡人為黃兆應（該群行為人於本件之前在系爭土地道路上噴灑除草劑，經原告及派出所查詢被告所給予聯絡人），竟查獲其該違規卻變改為李禮坤，涉嫌包庇山老鼠，逃避責任。又該行為人需經系爭土地經過，進出苗22線鄉道，被告卻未要求申請人申請或提供通行同意書或相關文件竟予核發許可，顯然發生行政程序違失及涉及弊端，亦知本道路早就存在；及97年11月6 日查獲仁隆段725-1 地號擅自開闢道路長逾400 公尺，寬約2.5 至3.5 公尺，及未依林產物伐採查驗規則第5 條第1 項規定申請查驗放行，於97年11月18日被告府農林字第0000000000號函撤銷採運許可證及要求申請人停止砍伐並補行造林在案；其該行為人仍繼續採運，於97年12月1 日苗栗縣警察局苗栗分局查獲非法砍伐，並錄案函送被告辦理，林務課於97年12月16日府農水字第0000000000號函移請環保局依據飲用水管理條例依規卓處。是原處分硬拗為違規道路，那鄰地伐證之申請時竟未要求提出水保申請及同意書顯然有違行政規定，且本件水保科、林務科、環境保護局及苗栗縣000000000000000000段00000 地號須經原告之土地，進出仁隆段725-1 地號及苗22線，裝載七里香之大型吊車及工作人員車輛停放系爭土地之平台上，被告為逃避失職弊端之責任故以亂罰；被告認定標準不一，有失公正性及經驗法則，顯然發生嚴重瑕疵及不符情理法，危害原告利益。
㈣本件皆有申請及報備砍伐除草，申請時水保科指示原告錯誤
申請方式，申報完工又給予處罰，明知非於保護區嶺線以內，硬轉環保局處分，要求砍伐除草前應拍照存證，完工爭議提出，被告卻一概不認，根本是要百姓荷包獎勵自己，處罰重於輔導；不申請也罰，申請也罰，要人民如何遵循及信賴政府所訂法規與申請！系爭土地確實皆依規定報備申請及原面貌砍伐除草並申報完工，並無違規拓寬開發等之情，顯然被告所屬單位為求績效不當處分，難道於山坡地從事農業使用整修除草，亦另委請水保代書辦理或集團等才能過關（被告水土保持服務團根本是民間之技師所組成，委託辦理費用相當高，最少6 萬），而自行辦理被告卻未正確輔導，不是要繳錢就是挨罰，且罰款相當高，對山坡地經營及依法自行申請之農平民而言已產生嚴重利益損害。被告認定標準不一，動不動就處罰款，故以不實證據與重法誣罰，會勘時所述及做法認定欺騙原告及上級長官，顯已違法。
㈤原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：㈠系爭土地前因93、95年遭人違規開挖（違規開挖處由航照圖
及簡易水土保持申報書內平面配置圖可明顯判視，既存道路僅至上平台為止），違規行為已達使用目的，為落實水土保持法立法之精神及維護程序及實體完整，由原告主動向被告提出簡易水土保持申報書時，被告輔導原告將該現存「非合法道路」納入水土保持申報書件內。
㈡被告97年4 月7 日府農水字第0000000000號函核定系爭土地
實施改善或維護既有道路簡易水土保持申報書，計畫內所附水土保持設施平面配置圖道路位置僅至上平台為止；次查被告於93年11月15日及95年11月23日於現場勘查拍攝照片，均至上平台為止；再查96年1 月31日航照圖，既有道路位置亦僅苗22線路旁（即申報書上邊坡道路起點位置）延伸至毗鄰土地（仁隆段725-1 地號土地），上平台右側（東側）為植生覆蓋良好之坡面且無既有道路路形存在，97年11月28日航照圖可明顯判視於核定基地外側查有未依核定計畫施作（平台右側已開闢道路、呈現土石裸露）之情事；被告於98年4月1 日於系爭土地進行完工勘查，於原核定計畫範圍外（平台右側）確有開挖整地（道路邊坡已有以機具刨挖之鑿痕，且上邊坡開挖之土石堆填於下邊坡）及闢建道路之情事，違規事實明確。
㈢雖原告多次指稱該道路係屬舊有道路且僅於基地內清除雜草
，惟本件之道路非屬合法之道路且平台右側（東側）道路已涉及開闢道路等改變地形地貌之行為，顯與行政院農業委員會98年4 月29日農授水保字第0000000000號函之規定不符，亦不符合水土保持審核監督辦法第4 條之規定。綜上所述，原告之訴為無理由。
㈣被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造對於事實概要欄所載之事實，並不爭執，上開事實復有被告97年1 月9 日府農水字第0000000000號函、原告97年3 月4 日簡易水土保持申報書、土地建物查詢資料、水土保持設施平面配置圖、構物圖、被告97年3 月25日府農林字第0000000000號函、97年4 月2 日臺灣銀行公庫送款回單、被告97年4 月7 日府農水字第0000000000號函、原告97年4月9 日簡易水土保持申報書開工報告、被告97年4 月14日府農水字第0000000000號函、原告98年3 月22日簡易水土保持申報書完工報告、被告98年3 月26日府農水字第0000000000號函、98年4 月1 日加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、現場照片、被告98年4 月23日府農水字第0000000000號函、98年5 月25日府環水字第0000000000號函、環保局執行違反飲用水管理條例案件裁處書、臺中高等行政法院99年度簡字第10號判決、被告100 年1 月14日府農水字第0000000000號函、送達證書、原處分書、原告訴願書、行政院農業委員會訴願決定書、原告行政訴訟狀等兩造不爭執形式真正之證據資料附臺中高等行政法院101 年度簡字第66號卷可稽，堪信為真。茲綜合兩造上開主張與抗辯之爭點，判斷如下：
㈠按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，
依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第
1 項第1 款、第3 款及第4 項分別規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。…三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。…第1 項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」第23條第1 項規定：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」第33條第1 項第2 款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」同法第14條之1第2 項授權中央主管機關即行政院農業委員會訂定之水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款規定：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1 項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：四、改善或維護既有道路者。」其內容係執行水土保持法第12條所必要之細節性、技術性事項，復未逾越母法之授權範圍及目的，自得援用。又行政院農業委員會99年11月5 日農授水保字第0000000000號函略謂：「改善或維護山坡地既有道路，如純屬鋪面改善或維護，未涉及拓寬路基、改變路線及其他開挖整地行為，無水土保持法第12條之適用。」100 年5 月20日農授水保字第0000000000號函略謂：「核釋水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款所稱『既有道路』，係指非違規存在之各種道路（含水土保持法第12條第1 項所稱之農路、鐵路、公路及其他道路等）。」102 年2 月8 日農水保字第0000000000號函略謂：「核釋山坡地既有道路改善或維護，涉及水土保持法第12條第1 項第1 款、第3 款及水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款適用原則：一、未涉及拓寬路基及改變路線：僅依水土保持技術規範實施邊坡穩定或排水系統等之水土保持處理與維護，無須擬具水土保持計畫，惟仍須送當地直轄市、縣（市）政府備查。二、涉及拓寬路基或改變路線：（一）拓寬路基或改變路線之路基總面積未滿2 千平方公尺，且該路段路基及上、下邊坡挖填土石方加計總和未滿5 千立方公尺：依水土保持計畫審核監督辦法第3 條第
4 款「改善或維護既有道路」規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫。（二）拓寬路基或改變路線之路基總面積2 千平方公尺以上，或該路段路基及上、下邊坡挖填土石方加計總和5 千立方公尺以上：依水土保持法第12條第1項第1 款或第3 款規定擬具水土保持計畫。三、本會98年4月29日農授水保字第0000000000號函，自即日停止適用。」上開中央主管機關就水土保持法第12條、水土保持計畫審核監督辦法第3 條等規定所為之解釋，尚無違背立法意旨或增加法律所無限制之情形，亦均得採用。是以，私有山坡地之所有人於該山坡地內，如從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業，或修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等行為，包括「改善或維護違規存在之各種道路」，均應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，並依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護；如其行為僅屬「改善或維護非違規存在之各種道路」，涉及拓寬路基或改變路線者，仍應視其路基總面積及邊坡挖填土石方總量，先擬具水土保持計畫或以簡易水土保持申報書代替，送請主管機關核定，並依核定之水土保持計畫或簡易水土保持申報書實施水土保持之處理與維護；僅「改善或維護非違規存在之各種道路」，且未涉及拓寬路基及改變路線者，則無須先擬具任何水土保持計畫或簡易水土保持申報書、送請主管機關核定，此時亦不發生「依核定之水土保持計畫或簡易水土保持申報書實施水土保持之處理與維護」之行政法上義務，殊無以其違反水土保持法第23條第1 項規定，而依同法第33條第
1 項第2 款規定處罰之餘地（至於行為人有無「送當地直轄市、縣（市）政府備查」、「依水土保持技術規範實施邊坡穩定或排水系統等之水土保持處理與維護」等行政法上義務，如有違反是否應依其他規定處罰，乃另一問題）。
㈡系爭土地為山坡地保育區農牧用地，原告為系爭土地之所有
人，屬水土保持法所稱水土保持義務人，其於系爭土地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業，或修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等行為，包括改善或維護非違規存在之各種道路、涉及拓寬路基或改變路線者，依法應先擬具水土保持計畫或以簡易水土保持申報書代替，送請主管機關核定，並依核定之水土保持計畫或簡易水土保持申報書實施水土保持之處理與維護；僅於改善或維護非違規存在之各種道路、未涉及拓寬路基及改變路線之情形，始無須先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書、送請主管機關核定。觀諸被告97年4 月7 日府農水字第0000000000號函、原告97年3 月4 日簡易水土保持申報書、水土保持設施平面配置圖、構物圖及兩造於101 年6 月7 日臺中高等行政法院言詞辯論時一致之陳述，本件經核定之簡易水土保持開發範圍僅限於由苗22線公路（接近54號電桿）往上延伸至「上平台」、長度約30公尺、路基寬度約3 公尺，與由苗22線公路（55號電桿對面）往下延伸、長度約25公尺、路基寬度約2 公尺之既有道路，並不及於「上平台」以上（東側）之區域，是倘若「上平台」以上（東側）之2 條道路確係①被告所修築，或②違規存在，經被告改善或維護，或③非違規存在，但經被告拓寬路基或改變路線者，原處分認定原告「未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，擅自擴大開發面積」，依水土保持法第33條第1 項第2 款規定裁罰原告，即非無據。然查，證人即系爭土地95年6 月21日以前之所有人徐萬森業於101 年7 月5 日臺中高等行政法院言詞辯論時到庭結證：「（系爭土地何時出賣予原告周家信？）我記不清楚是94年或95年、96年出賣給原告，到底哪一年出賣，我忘記了。（系爭土地出賣予原告時，有無道路存在？）從大馬路上去有兩支電線桿，再上去有一個平台，平台左邊有一條產業道路，進去有一個養豬戶；平台右邊沿著稜線，我向前手買的時候，就有一條約1 米寬的路。79年到80年間，我把路拓寬成鐵牛車可以上去的寬度，路長約平台上去到我的土地最頂端。當時我把土地賣給原告的時候，路還在，路寬也沒有變。是泥路。（提示第162 頁林務局農林航空測量所97年11月28日拍攝之航照圖，該條拓寬的泥路位於航照圖上那個地方？）紅色虛線部分就是我所說的泥路。（提示第159 頁「98年4 月1 ○○○鄉○○○段366 之8 地號土地- 簡易水土保持申報完工檢查」上之照片，當時的泥路（鐵牛車寬度）有這麼寬嗎？）寬度應該沒有變。土地賣給原告以後，我就再也沒有去看過那塊地了。」復於102 年10月3 日本院言詞辯論時到庭結證：「（你曾於101 年7 月5日在臺中高等行政法院為該院101 年度簡字第66號水土保持法事件作證，當時所言是否實在？）我好像沒有說約1 米寬，我是強調鐵牛車可以上去，鐵牛車可以上去的寬度大概2.
5 米，轉彎的地方要再寬一點。（你講鐵牛車可以上去的路，是你開的還是你的前手開的？）我買的時候鐵牛車就可以上去。電線桿上去到平台這段路比較寬，小型的卡車都可以走。去養豬戶那條路比較寬，是他自己開的。平台到稜線的那一條和中間那一條是我開的，我買的時候就有小路了，是我在60幾年間就拓寬了，那時候鐵牛車就可以走了，那時也沒有水保法。（你讓那幾條路可以走鐵牛車的目的？）那時候有賣樹給別人，鐵牛車開進去可以直接搬上車，不用花費工錢先拖到大馬路邊。（你有和被告代理人魏展菁小姐去看過現場？）有一次，我告訴魏小姐，鐵牛車的路可以一直走到稜線，可以走到我買的土地和鄰地交界的地方。」「（你到現場所看到路的位置，跟你以前所記得路的位置一樣嗎？）一樣。（你有看到後來新開的路嗎？）好像沒有新開的路，就是那三條，不含去養豬戶那一條。（現場看起來，有用挖土機等機械挖掘過邊坡？看起來有挖過嗎？）看起來沒有怪手挖過，但是有把樹連根部一起挖起的痕跡。」等語（臺中高等行政法院卷第167 至168 頁；本院卷第74至75頁），足資證明系爭土地「上平台」以上（東側）之2 條道路應非原告所修築，而係早在83年5 月27日水土保持法制定公布施行「前」已由他人修築、再由證人徐萬森拓寬至平均寬度2.
5 公尺以上（不論拓寬時間係60幾年間或79、80年間，均在水土保持法制定公布施行前）之非違規存在道路，原告取得系爭土地後，雖有砍除其上雜木雜草、恢復道路使用之改善或維護行為，尚無「拓寬路基」或「改變路線」之情形，從而，原告從事上開既有道路之改善或維護，自無須先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書、送請主管機關核定，即使上開既有道路確在本件經被告核定之簡易水土保持開發範圍外，亦不能以原告「未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護」，而依水土保持法第33條第1 項第2 款規定予以處罰。
㈢被告雖以林務局農林航空測量所76年9 月24日、96年1 月31
日、97年11月28日、98年10月21日拍攝之系爭土地航照圖比對結果，主張於原告開工前「上平台」以上（東側）無既有道路路形存在，開工後始有開闢道路、土石裸露等情形云云，惟查，林務局農林航空測量所97年11月28日拍攝之系爭土地航照圖，其上由被告以紅色虛線標示、註記「核定範圍外，查有開闢道路之行為」之範圍，即為系爭土地前所有人徐萬森曾拓寬、可供鐵牛車通行之既有道路（泥路）所在位置，此經證人徐萬森於臺中高等行政法院言詞辯論時指證明確，已如前述；參諸97年11月28日拍攝之系爭土地航照圖紅色虛線標示範圍呈現明顯土石裸露之情形，於98年10月21日拍攝之系爭土地航照圖已不復見，紅色虛線標示範圍內草木茂密，與不到1 年前之景象差異甚大（臺中高等行政法院卷第
163 頁），被告於100 年7 月2 日在「上平台」以上（東側）拍攝之現場照片，草木茂密之程度亦與開工前拍攝之現場照片不分軒輊（臺中高等行政法院卷第47至48頁），可見系爭土地只須暫停開發利用，便能迅速恢復植生，不出數年即可能無從辨識曾經開發區域之地貌或既有道路之路形，證人徐萬森證述本件被告所稱違規開闢之道路，乃曾經其拓寬之既有泥路乙節，應屬可信，要難以被告比對不同時點航照圖之結果，推定原告有修築道路或拓寬既有道路之路基、改變既有道路之路線等行為。被告又主張上開道路邊坡有以機具刨挖之鑿痕、上邊坡開挖之土石堆填於下邊坡等情事，查此等現場情況並未記載於98年4 月1 日會勘紀錄、經原告當場確認，僅有會勘後由被告片面加註「明顯開挖整地及切削邊坡（約2 公尺）」、「填土區」等文字之現場照片為證（臺中高等行政法院卷第159 至160 頁），況證人徐萬森已於10
2 年10月3 日本院言詞辯論時明確證稱現場「看起來沒有怪手挖過」，有如前述，則被告此部分陳述無非其主觀之認定，不值採憑。被告另主張系爭土地如於早期開發道路可供鐵牛車通行，經多年土壤沖蝕及坡面土方崩落等因素，於96年左右道路寬度應僅剩不足1 公尺；證人徐萬森證述2 條道路一樣寬，98年4 月1 日現場照片卻顯示編號B 道路明顯比編號A 道路寬，可見原告有拓寬路基之行為云云，查土壤沖蝕及坡面土方崩落之頻率、方式因地而異，位在同一筆山坡地內之不同道路，於同一段期間內受影響之程度亦未必相同，是證人徐萬森拓寬「上平台」以上（東側）2 條道路時，該
2 條道路寬度約略相當，至其將系爭土地售予原告時或原告開工時，2 條道路因受土壤沖蝕及坡面土方崩落影響之程度不同，寬度已有差別（編號B 道路比編號A 道路寬），要屬可能之事，被告執此論證原告至少有拓寬既有道路路基之行為，亦嫌率斷，而不足取。
㈣儘管於102 年10月3 日本院言詞辯論時，證人即苗栗縣頭屋
鄉鳴鳳村村長涂錦福證稱：「（你是否曾經和被告的代理人一起○○○鄉○○○段○○○○○ ○號的土地去勘查？）去年有去看過。（當時他們想請你看一看該地嶺線旁是否有路存在，你是否向他們表示該地確有路形存在，而苗栗縣政府98年
4 月1 日拍攝照片的路形，有比以前既有路形較寬的情事？）當初會勘時，我們沒有去現場看，我們站在苗22線路邊看上去，因為看得到那邊的情形，可以一直看到嶺線，情形如會勘紀錄寫的，因為當時不好上去，有人去倒垃圾還有山老鼠砍樹。…（你是否有從苗22線走進去到平台看過從平台延伸出去的幾條既有道路？）沒有過，我只有走進去過以前被倒垃圾的地方，有一個池塘，有住家。…（你於101 年7 月11日會勘時，為何比對照片可以認定98年4 月1 日的路形比以前寬？）因為從22線可以看，因為有人倒垃圾和砍樹，車子可以開進開出，一定比以前寬。」等語（本院卷第75至76頁），證人傅明光亦證稱：「（你有去過上開土地嗎？）大概是7 、8 年前。（你有實地走過那邊的路？你有進去過嗎？）那時都是荒廢的產業道路，我是步行到附近的土地買樹，車子開不進去。…（你有從苗22線公路走進○○○段0000
0 地號土地，走到一個平台，看到從平台延伸出幾條既有的泥路嗎？）那時根本看不出來，因為雜草叢生。…（那時你在做訪談時，也是用照片問你意見嗎？）只是看空照圖而已。」等語（本院卷第77至78頁），查上開證人對於系爭土地開發利用情形瞭解之程度，應無更勝系爭土地前所有人徐萬森之可能，況其等均未曾於原告完工後進入系爭土地實地踏勘，徒憑被告提供之會勘現場照片、空照圖或「有人倒垃圾和砍樹，車子可以開進開出」之印象研判現場有無新闢或拓寬道路，所述實屬個人意見，自不能據為對原告不利事實之認定。
㈤至被告援引行政院農業委員會91年6 月20日農林字第000000
0000號函，主張系爭土地縱曾施設道路，既已荒廢多年，原告在進行任何開發利用時，仍應重新擬定水土保持計畫云云，查該函說明二內容為「貴府函有關民眾前於山坡地內有施設道路、開挖整地之情事（於水土保持法頒布之後），嗣經多年後，經民眾檢舉勘查現場，惟現場業已長滿雜草及雜木，且已荒廢多年，是否得認定其有開發、經營或使用之行為，並依水土保持法第33條之規定處分乙節，貴府如能舉證民眾擅自施設道路、開挖整地之情事，自得依水土保持法第33條之規定予以處分」（臺中高等行政法院卷第173 、189 頁），其顯係針對「水土保持法頒布之後，於山坡地內施設道路、開挖整地，嗣經檢舉勘查時，現場已長滿雜草及雜木、荒廢多年，如何舉證處罰」而為之解釋，與本件於水土保持法制定公布施行「前」已有人在系爭土地修築及拓寬道路，原告砍除上開道路上之雜木雜草、恢復道路使用，被告於原告完工後不久即到場勘查之情形，顯不相侔；再參酌被告曾於95年12月12日以府農水字第0000000000號函回覆苗栗縣頭屋鄉公所並副知原告稱：「有關貴所函報所轄○○○段0000
0 地號土地，疑有違反水土保持法乙案，業經本府勘認如說明…旨揭地號開挖及闢建道路涉嫌違反水土保持法乙節，案經比對本府93年11月15日現勘照片，現地情形僅為既有道路上實施除草作業，無開挖整地涉及違反水土保持法之情事…」（臺中高等行政法院卷第49頁），且被告於102 年10月3日本院言詞辯論時明確陳稱：「（如果是合法的既有道路，原告要改善或維護他，不涉及拓寬路基、改變路線，或其他開挖整地的行為，就不需要申請水土保持嗎？）是，沒錯。」「（如果證人徐萬森所述實在，編號A 、B 兩條路原本寬度就可供鐵牛車通行，則原告有無違反水土保持法？）若是如此，而且兩條路是合法的既有道路的話，原告就沒有違反水土保持法。」「（如果兩條路都是在水土保持法制定前就開闢拓寬的，是否為合法的既有道路？）水土保持法於83年間制定公布，公布前已經開闢拓寬的道路，假如在法律生效後查無違法使用的情形，就認定為既有道路，如果是這種既有道路單純的改善或維護就不需要申請水土保持。」（本院卷第78至79頁），益徵非違規存在之道路縱已荒廢多年、長滿雜木雜草，仍無礙其為「既有道路」之認定，其改善或維護是否須先擬具水土保持計畫或以簡易水土保持申報書代替、送請主管機關核定，應視有無涉及拓寬路基或改變路線而定，被告援引上開函釋主張原告行為違法、應受處罰云云，容屬誤會。
㈥從而，本件位於經核定之簡易水土保持開發範圍外、「上平
台」以上（東側）之2 條道路，堪認係水土保持法制定公布施行前已由他人修築、再由證人徐萬森拓寬之非違規存在道路，原告於98年4 月1 日會勘前，應僅有砍除上開道路上雜木雜草、恢復道路使用之改善或維護行為，尚無「拓寬路基」或「改變路線」之情形，而此一行為本無須先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書、送請主管機關核定，自不發生「依核定之水土保持計畫或簡易水土保持申報書實施水土保持之處理與維護」之行政法上義務，亦不能以其違反水土保持法第23條第1 項規定，而依同法第33條第1 項第2 款規定處罰。
六、綜上所述，原告並無違反水土保持法第23條第1 項規定之違反行政法上義務行為，不應受罰，原處分依水土保持法第33條第1 項第2 款規定裁處原告6 萬元罰鍰，難謂適法；訴願決定未查而予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應由本院均予撤銷。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項前段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 羅貞元上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 劉碧雯中 華 民 國 102 年 11 月 29 日