臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第12號原 告 周本錡被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌（縣長）訴訟代理人 李文乾上列當事人間因身心障礙者權益保障法事件，原告不服衛生福利部中華民國104 年1 月30日衛部法字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於104 年7 月14日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告周本錡擔任財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院院長期間，經媒體報導有毆打身心障礙之院生情事，被告即原處分機關苗栗縣政府據此勘驗相關檢舉光碟影片，並派員對院生及原告進行訪談、調查，認原告於102 年2 月24日、4 月
6 日、6 月30日、7 月21日均有在特定時段內密集以徒手施打林姓、張姓、王姓等院生頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢等情事；原告於102 年10月8 日並繕具「報告」自述：為管理院生秩序，實施嚇阻性（體罰）的改正行為。被告據此調查結果而認定，原告確有違反身心障礙者權益保障法第75條第2 款所定情形，爰依同法第95條第1 項規定於
103 年11月25日以府勞社障字第0000000000號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3 萬元。原告不服被告上開裁處而提起訴願，案經衛生福利部以104 年1 月30日衛部法字第0000000000號訴願決定書駁回原告之訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠本件媒體所播之錄影顯係經剪接，且均係片段，其並無證據
能力，依行政程序法第9 條及第36條之規定，行政機關應就當事人有利及不利事項一律注意，被告顯僅注意媒體不實之報導，並未就原告於院生管理之必要事項予以斟酌。
㈡被告於102 年10月7 日下午2 時至該院訪談原告之紀錄，經
查該文書內容並無記載係何人於何時何地進行詢問，亦未經原告簽字認可，其客觀及公正性不符正當法律程序，應屬事後偽造。依行政程序法第43條及第102 條之規定，行政機關於處分前應予受處分人陳述意見之機會，惟被告於裁處前並未給予原告陳述意見之機會，顯有違法。
㈢按身心障礙者權益保障法第75條第2 款規定之「身心虐待」
，其中「虐待」定義不明，參考陸海空軍刑法第44條「虐待」係指逾越教育、訓練、勤務、作戰或其他軍事之必要，使軍人受凌辱虐待之非人道待遇行為。一般而言，身障者之行為異於常人，管理方法亦有所不同，原告並無虐待之動機可言，乃本於家長託付之責任及有效且必要之管教，阻卻性犯罪之發生。又身心虐待應屬專門知識，縱被告認定之事實亦應經過專業人員（如醫師、心理師、司法人員）之鑑定方具公信力，本案經臺灣苗栗地方法院檢察署103 年4 月9 日苗檢宏月102 他1018字第08997 號函知原告，於103 年3 月11日因欠缺訴追條件而結案，足證本案並無涉及虐待。且全院院生均經身體檢查並無異狀，所有家屬對原告之管理方式認為無過當之處，苗栗檢警也派員介入調查亦認原告未涉及刑責。姑不論被告裁罰是否有理由，就被告先前102 年10月18日府勞社障字第0000000000號裁處書（下稱前案）及本件裁處書所述，亦僅係「不當管教」，或如被告102 年10月24日府勞社障字第0000000000號函主旨及前案於訴願程序中被告所提出訴願答辯書理由欄敘述之「管教過當」，而本件裁處書之事實欄亦載「不當管教」，顯非身心虐待，亦與身心障礙者權益保障法第75條第2 款之「身心虐待」要件不合。
㈣原告依被告指示已協調辭職，即使有如媒體所述之情形，亦
已達成目的，並已向被告陳報，被告竟再為裁罰，猶如落井下石，顯違比例原則。本件主管機關指示院長應辭職，且恐嚇多名院生須轉出，並已轉出多名，現再對原告裁處罰鍰，顯係違反一行為不二罰之原則。
㈤原告並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯略以：㈠該影帶係社團法人智障者家長總會所提供，被告無理由剪接
或變造。依影帶顯示內容，原告確實有毆打院生，至於影帶是否違法取得乙節，並非被告權責。本案爆發後第2 天，被告即派員訪談原告並做成調查報告，此為被告內部文書，原告無簽名之必要。
㈡原告顯有對院生為「身心虐待」：依影帶顯示內容可清晰看
到原告長期不當管教院生，違反身心障礙者權益保障法第75條第2 款之規定，故被告依同法第95條第1 項規定裁處原告罰鍰3 萬元，具行政處分效力，與原告所稱陸海空軍刑法無涉。本案經媒體披露後，依影帶內容經被告指派社工人員逐一訪視被不當管教之院生，且訪談原告，原告稱其係為導正院生行為，而為必要及有效的方法，顯係卸責之詞。被告指派身心障礙保護社工至原告處調查做成調查報告，即屬專業報告，原告忽略社工人員專業判斷，顯係規避責任。原告用掌劈脖子、推打、用棍子打王姓院生等行為，上開行為均係以強制的單向壓迫，於院生犯錯時施以粗暴、嚴厲之懲罰方式，而在其身體或心理留下傷害或痛苦，確實涉及身心障礙院生管教過當而有身心虐待之情形，難認屬合理管較範疇，本案經臺灣苗栗地方法行政訴訟庭院103 年度簡字第10號判決認定為身心虐待。
㈢本案於處分前，曾請該院提出報告，原告也承認為糾正院生
之不當行為，認為有些管教確有必要。又本案經監察院彈劾及糾正在案，並經衛生福利部召開專案小組6 次會議，被告組成輔導小組召開6 次會議，目的在協助該院就院生管理等各項缺失積極改善，均以該院最佳利益著手，非原告所稱僅在意媒體之報導。
㈣依身心障礙福利機構設施及人員配置標準第6 條之規定，原
告為新竹市執業專任醫師，與上開規定不符，原告本即應辭去該院院長職務，本案裁罰原告之理由，與原告辭職無涉，不違反比例原則。又本案由於涉及原告毆打院生，為保障服務使用者安全，各縣市政府已與該院簽定合約者，或將院生遷出，或與該院不續約，被告均無權約束，顯係原告扭曲事實。
㈤被告並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件經整理兩造爭點，不爭執事項為：原告有訴願決定書理由3 所記載102 年6 月30日有掌劈脖子、推打、棍子打王姓院生身體行為約4 分鐘，同年7 月21日有用木棍打張姓院生頭、戳肚子等行為約3 分鐘。爭執事項為：原告上述不爭執事項之行為是否構成身心障礙者權益保障法第75條第2 款之「身心虐待」，以及裁處程序是否違法，有無違一行為不二罰原則。茲綜合兩造之主張與抗辯之爭點，判斷如下：
㈠本案林姓、王姓及張姓院生，均為身心障礙人士，而原告於
案發當時係擔任財團法人苗栗私立親民啟能教養院院長乙職，負有教養、保護身心障礙院生之職責；又原告確有於102年2 月24日、4 月6 日、6 月30日、7 月21日均有在特定時段內密集以徒手施打林姓、張姓等院生頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢等情事，與錄影光碟內容及訴願決定書記載之事實相符，亦為原告所不否認（見本院卷第106 頁）。此外，復有原告102 年10月8 日繕具之「報告」，以及身心障礙者保護事件調查報告3 份，附卷可資佐證，自堪信為真實。
㈡按1975年12月9 日聯合國大會通過《身心障礙者權利宣言》
，2006年聯合國大會通過《身心障礙者權利公約》（TheConvention on the Rights of Persons withDisabilities），希望能夠促進、保護和確保實現身心障礙者之基本人權。依《身心障礙者權利公約》第14條規定：一、締約各國應當確保身心障礙者在與其他人平等的基礎上：㈠享有自由和人身安全的權利；㈡不被非法或任意剝奪自由，任何剝奪自由的行動均應當符合法律規定，而且在任何情況下都不得以身心障礙作為剝奪自由的理由。二、締約各國應當確保，在任何程序中被剝奪自由的身心障礙者，在與其他人平等的基礎上，有權得到國際人權法規定的保障，並應享有符合本公約宗旨和原則的待遇，包括提供合理便利的待遇。第15條規定：一、不得對任何人實施酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。特別是，不得在未經本人自由意志的情況下，對任何人進行醫療或科學試驗。二、締約各國應當採取一切有效的立法、行政、司法或其他措施，在與其他人平等的基礎上防止身心障礙者遭受酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰。第16條規定：一、締約各國應當採取一切適當的立法、行政、社會、教育和其他措施，保護身心障礙者在家內外免遭一切形式的剝削、暴力和虐待，包括基於性別的剝削、暴力和虐待。二、締約各國還應當採取一切適當措施，防止一切形式的剝削、暴力和虐待，確保除了特殊狀況外，向身心障礙者及其家人和護理人提供顧及性別和年齡的適當協助和支助，包括提供資訊和教育，說明如何避免、辨別和報告剝削、暴力和虐待事件。締約各國應當確保保護服務顧及年齡、性別和身心障礙因素。我國憲法增修條文第10條第7 項亦明定，國家對於身心障礙者之保險與就醫、無障礙環境之建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障，並扶助其自立與發展。為履行上開憲法對立法者與行政權所課予，對身心障礙者之權益保障，並實施聯合國2006年《身心障礙者權利公約》，維護身心障礙者權益，保障其平等參與社會、政治、經濟、文化等之機會，促進其自立及發展，我國立法院亦於103 年8 月1 日三讀通過身心障礙者權利公約施行法（下稱施行法），並於103年8 月20日經總統華總一義字第00000000000 號令公布全文12條；並自103 年12月3 日起施行。《身心障礙者權利公約》經立法院審議通過，總統批准完成後，因我國尚非聯合國會員國，能否完成交存聯合國秘書長之手續，仍有待克服困難，積極爭取，施行法第2 條乃明定，公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法律之效力，以明確其在我國法律體系中之定位。施行法第3 條規定，適用公約規定之法規及行政措施，應參照公約意旨及聯合國身心障礙者權利委員會對公約之解釋。第4 條規定，各級政府機關行使職權，應符合公約有關身心障礙者權利保障之規定，避免侵害身心障礙者權利，保護身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。依上開規定可知，身心障礙者享有與一般人相同之自由和人身安全的基本權利，國家並應特別注意避免身心障礙者因任何理由，致遭受暴力、虐待、酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，確保身心障礙者不受他人侵害，並應積極促進各項身心障礙者權利之實現。上開保障身心障礙者權益，不因身心障礙之理由，遭受任何不平等之待遇，乃現代民主法治國家之普世之價值，且與憲法增修條文第10條第7 項所宣示之意旨相符，自不因本案發生之時間點係在上開施行法公布施行之前，即得否認身心障礙者在我國法中尚無具有可避免因任何理由，致遭受暴力、虐待、酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰之基本人權。是本件在實質審理上，自亦應參照《身心障礙者權利公約》以及施行法所宣示之精神予以審酌，庶予國際公約、施行法，以及憲法保障身心障礙者權益之意旨相符，合先敘明。
㈢身心障礙者權益保障法75條規定：「對身心障礙者不得有下
列行為：一、遺棄。二、身心虐待。三、限制其自由。四、留置無生活自理能力之身心障礙者於易發生危險或傷害之環境。五、利用身心障礙者行乞或供人參觀。六、強迫或誘騙身心障礙者結婚。七、其他對身心障礙者或利用身心障礙者為犯罪或不正當之行為。違反者依同法第95條第1 項規定，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得公告其姓名。」該條第2 款所謂之「身心虐待」，乃不確定法律概念，係立法者於制定當時，衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，其意義並非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，自與法律明確性原則無違（司法院大法官釋字第432 號、第491 號、第602號及第636 號解釋參照）。至於所謂「身心虐待」，應係指身體及心理與精神的虐待。身體虐待（physical abuse），泛指對身心障礙者所施加之各種非意外性之身體暴力或傷害行為；心理與精神虐待（psychological/emotional/mental abuse）則係指任何對身心障礙者所施加足以導致身心障礙者之心理、情緒或行為發展，遭受不良影響之行為。據此，參諸聯合國《身心障礙者權利公約》可知，凡對身心障礙者施以暴力、違反人性、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，致將導致身心障礙者之心理、情緒，或行為發展有不良影響者，均屬身心虐待。本案原告在上開時地，對身心障礙之王姓、林姓、張姓院生以徒手打身體、頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢、掌劈脖子、推打、以棍子打頭、戳肚子等行為，顯然係對身心障礙者施以暴力行為，縱原告係出於管教之心態，亦已逾越管教之必要限度，已足以造成身心障礙者心理或情緒之不良影響，且有損身心障礙者受憲法保障之基本人性尊嚴與正常人格之發展，自屬身心虐待行為。參照上開公約之精神，原告自不得以王姓、林姓、張姓院生是難以管教之身心障礙人士為理由，即得藉口施以非人道、有辱人格、暴力之管教方式。是原告以身心虐待應屬專門知識，應經過專業人員鑑定，且本案業經臺灣苗栗地方法院檢察署函知因欠缺訴追條件而結案，認為本案並無涉及虐待，且全院院生均經身體檢查並無異狀，所有家屬對原告之管理方式認為無過當之處，亦未涉及刑責，未達陸海空軍刑法第44條使軍人受凌辱虐待之非人道待遇程度，而謂上開對身心障礙者掌劈脖子、推打、掐捏頸部、以棍子打身體、頭、戳肚子、腳踢院生等行為，是必要之管教方式，並非身心虐待行為云云，自無可採。被告以原告上開行為，均係以強制的單向壓迫，於院生犯錯時施以粗暴、嚴厲之懲罰方式，而在其身體或心理留下傷害或痛苦，確實涉及身心障礙院生管教過當而有身心虐待之情形等語置辯，自非無理由。
㈣行政程序法第102 條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。本件原告主張，被告於裁處前並未給予陳述意見之機會，顯有違法乙節，被告抗辯本案爆發後第2 天，被告即派員訪談原告並做成調查報告。被告訴訟代理人李文乾並當庭答辯，10月7 日伊本人有去詢問原告，給予原告答辯之機會，有卷附「102 年10月7 日下午2 時至親民教養院詢問影片中毆打院生問題」之紀錄影本1 份可稽；再者，原告亦曾於102 年10月8 日繕具「報告」呈苗栗縣社會陳述意見，亦有原告署名並簽章之卷附「報告」可證。觀之本件裁處日期係103 年11月25日，且原告亦不否認被告之訴訟代理人李文乾，確有於102 年10月7 日下午2 點至親民教養院詢問原告（見本院卷第105 頁反面），原告亦在裁處前繕具「報告」答辯，已足徵本件裁處前，被告已充分賦予原告行政程序法第102 條陳述意見之機會。是原告主張本件被告於裁處前並未給予陳述意見之機會，顯有違法云云，並無理由。至於公文書係由公務員職務上製作之文書，並非必須經相關私人簽名為必要，原告主張上開訪談紀錄，並無記載係何人於何時何地進行詢問，亦未經原告簽字認可，其客觀及公正性不符正當法律程序，應屬事後偽造云云，自亦無可採。再者，原告既不否認確有上開對身心障礙院生掌劈脖子、推打、掐捏頸部、以棍子打身體、頭、戳肚子、腳踢院生等行為，則原處分及訴願決定所認定之事實，與媒體所播放檢舉之錄影紀錄顯係相符，原告仍率指錄影紀錄係經剪接，且係片段，為不實之報導，並無證據能力，原處分未依行政程序法第9 條、36條之規定，就原告有利及不利事項一律注意，顯僅注意媒體不實之報導，未就原告於院生管理之必要事項予以斟酌云云，亦屬無據。況被告以本案並經衛生福利部召開專案小組6 次會議，被告組成輔導小組召開6 次會議，有卷附之會議紀錄可按，足見本件作成處分前，已充分就原告有利及不利之事項一併注意等語置辯，自非無理由。
㈤「財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院」係財團法人，原告
「周本錡」係自然人，兩者為不同之法人格主體，在法律上之權利義務自屬有異。原告擔任財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院之院長乙職時，對身心障礙院生有上述身心虐待之行為，而違反行政法上不作為義務時，財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院與原告個人所應負之法律上責任，自亦不同。本件原告所應負之違反行政法上義務，而應受之裁罰係身心障礙者權益保障法第95條第1 項之罰責，與財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院所應負之行政法上責任，並不相同。是原告起訴主張已辭職，即使有如媒體所述之情形，亦已達成目的，並已向被告陳報，被告竟再為裁罰，猶如落井下石，顯違比例原則，並恐嚇多名院生須轉出，再對原告裁處罰鍰，顯係違反一行為不二罰之原則云云，乃無理由。被告以本案依身心障礙福利機構設施及人員配置標準第6 條之規定，原告為新竹市執業專任醫師，與上開規定不符，原告本即應辭去該院院長職務，本案裁罰原告之理由，與原告辭職無涉，不違反比例原則；又本案由於涉及原告毆打院生，為保障服務使用者安全，各縣市政府已與該院簽定合約者，或將院生遷出，或與該院不續約，被告均無權約束，原告上開主張顯係扭曲事實等語置辯，亦非無理由。
㈥行政罰法第25條規定，數行為違反同一或不同行政法上義務
之規定者，分別處罰之。本案原告於102 年2 月24日、同年
4 月6 日、6 月30日、7 月21日，分別有對林姓、王姓、張姓院生為身心虐待行為，係在不同之時間，對不同之院生為身心虐待，係數個行為違反同一行政法上之不作為義務，依上開行政罰法第25條之規定，自應分別裁處之。惟被告僅就原告上開數個違反同一行政法上義務之數行為，一併以一個行政處分裁處之，並裁處最低度罰鍰3 萬元，已屬寬待，且對原告有利，因原告提起行政訴訟，受行政訴訟法第195 條第2 項規定，撤銷訴訟如係變更原處分或決者者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決之保障。是本件原處分將原告數個違反同一行政法上義務之數行為，原依行政罰法第25條之規定，本應分別裁處而僅裁處1 個罰鍰，顯有違誤。惟基於上述行政訴訟法第195 條第2 項不利益變更禁止原則之規定，如撤銷原處分及訴願決定，原告更將受較原處分及訴願決定更不利之處分，是原處分及訴願決定雖有上述違誤，但係對原告有利，自仍應予以維持，附此敘明。
㈦綜上所述，本件原處分及訴願決定，認定事實並無違誤，裁
罰程序亦無違法。惟本應就原告數個違反行政義務行為，分別認定事實、適用法律裁處，卻僅籠統裁處一個行政罰，適用法律並非正確。然原告提起本件行政訴訟，既受不利益變更禁止原則之拘束，且本件原處分及訴願決定對原告仍屬有利，自仍應予以維持。原告仍執前詞主張原處分違法云云，顯無理由，自應予以駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 7 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 陳文貴上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 廖仲一中 華 民 國 104 年 7 月 28 日