臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第27號
105年8月29日辯論終結原 告 太極農業生化科技有限公司代 表 人 鍾少發（董事）被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌（縣長）訴訟代理人 徐春良
謝明君上列當事人間因農藥管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104 年8 月19日農訴字第1040706878號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第229 條第1 項、第2 項第2 款分別規定：「適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：…二、因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者。」第13條第1 項規定：「對於公法人之訴訟，其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」本件係因原告不服被告所為罰鍰計新臺幣（下同）4 萬元之處分而涉訟，且被告所在地位於苗栗縣苗栗市，揆諸前揭說明，應適用簡易訴訟程序，由本院行政訴訟庭管轄。
二、事實概要：緣被告於102 年4 月23日會同臺灣苗栗地方法院檢察署辦理非法農藥聯合稽查，分別至苗栗縣大湖鄉寶元農藥行及原告公司抽檢原告所產製之「絕招」、「小辣妹」等2 項產品（下合稱系爭產品），發現其包裝上分別標示「驅離蟲害、防阻病蟲害惡性抗藥、強化作物抵抗力、蟲剉屎」、「驅離蟲害、防阻病蟲害惡性抗藥、強化抵抗力、健全植體防禦機制」等字樣，惟送行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所（下稱藥毒所）檢驗結果均未檢出農藥成分。被告函請行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）協助認定系爭產品是否為未經核准製造之偽農藥，經該局函覆略以：系爭產品經查無驗出農藥有效成分，非農藥管理法所稱之農藥，故無同法第7 條之適用，惟違反同法第38條規定，應依第52條規定裁處等語。嗣經被告審查並以書面通知原告陳述意見後，認原告違反農藥管理法第38條規定，乃依同法第52條第1項第3 款規定，以104 年1 月26日府農農字第1040018277號行政處分書，就系爭產品各裁處原告罰鍰2 萬元，計4 萬元（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願遭決定駁回，遂於法定期間內提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠農業管理法第5 條的制定是因為有特定的農藥原體與成品農
藥之後，再依據成品農藥的特定成分與特定作用機制和特定效果加以定義的，因此系爭產品才會被認定為非農藥，如果不這樣定義農藥，則系爭產品就無法判定是非農藥，既然無法判定，被告之裁罰依據就消失不存在。而且當農藥及農藥效果不與成品農藥之特定成分、特定作用機制連結在一起時，農藥的定義就會變成：「凡具備農藥管理法第5 條之2 的㈠㈡㈢㈣條件者通通都是農藥」。當農藥的定義變成這樣時，因為水能防治白粉病，加上水能調節作物生長且時時刻刻都在影響其生理作用，水就符合農藥管理法第5 條之2 的㈠與㈡，水就會被定義為農藥，人喝水就等於在喝農藥，農藥的定義就變成荒腔走板。所以農藥及農藥藥效是依據成品農藥的特定成分與特定作用機制定義出來的，因為農藥管理法第5 條之㈡的「用於調節農林作物生長或影響其生理作用者。」，明確指的是生長激素荷爾蒙。既然農藥藥效是依據成品農藥之特定成分與特定作用機制定義出來的，那麼違反農藥管理法第38條之規定：「非農藥管理法所稱之農藥，不得為具有農藥藥效之標示、宣傳或廣告，…」就應該更明確的解讀為：「非農藥管理法所稱之農藥，不得為具有與成品農藥相同作用機制之藥效標示、宣傳或廣告，…」。如果不這樣解讀，不只水會變成農藥，連撒泡尿能淹死蟲都會變成農藥。
㈡防檢局官網上也明確揭示「什麼是農藥？『農藥係指用於防
除農林作物或其產物之病蟲鼠害、雜草者，或用於調節農林作物生長或影響其生理作用者，或用於調節有益昆蟲生長者。國際上依農藥之防治對象分類為殺菌劑、殺蟲劑、除草劑、殺蟎劑、殺鼠劑、殺線蟲劑、植物生長調節劑、除螺劑、除藻劑等。國內農藥分類與國際相同，目前已核准登記者有殺菌劑190 種、殺蟲劑167 種、除草劑97種、殺蟎劑26種、殺鼠劑5 種、殺線蟲劑7 種、植物生長調節劑26種、除螺劑
2 種、除藻劑1 種，另有殺蟲殺線蟲混合劑1 種，殺蟲殺菌混合劑1 種，共計核准登記517 種農藥產品，而其農藥有效成分計366 種。』。」上述這些農藥都有特定成分與特定的作用機制，所以農藥藥效是專指這些有特定成分特定作用機制的農藥效果。「什麼不是農藥？…肥料、營養液等促進植物生長及健康產品，不被認為係植物生長調節劑，因此亦不屬於農藥。」。依此定義則標示“能促進植物健康之功效者”，當屬“非農藥藥效之標示”。系爭產品既經檢驗屬於天然之「樟腦油與桂皮醛」，本就是促進植物健康之產品，包裝所標示之「驅離蟲害…」是促進植物健康之標示而非「農藥藥效之標示」。「樟腦油與桂皮醛」本來就是植體內天然的促進健康物質，是植體天然的驅蟲抗菌健康物質，原告只不過依照它天然促進健康的機制與功效加以闡述標示，並無做出與成品農藥作用機制相同之藥效標示。「桂皮醛」是食用玉桂精油，吃起來甜甜辣辣的，因為辣，噴到蟲體時，蟲會被辣到而被驅離，蟲接觸到辣時會驚恐不已，所以寫「蟲剉屎」。樟腦油是從天然樟木蒸餾得到的有機單 酮類C10H16O 芳香化合物。主要用於驅蟲劑（能驅蟲、防腐、除臭）、具馨香氣息；醫藥用於外敷以緩解輕度疼痛、發紅劑和瘙癢…等方面。「桂皮醛與樟腦油」都是油脂，乳化後稀釋噴到植體表面會形成一層不親水的油脂。所有病菌在入侵植體時，其菌孢子要先萌芽長菌絲必須要水氣，當植表被覆一層油脂時，植表會不親水而保持乾爽，病菌就會萌生困難，因而能健全植體防禦機制，增強抵抗力。而病蟲害之所以惡性抗藥是因為接觸農藥頻仍，所繁衍的後代就會有抗藥性。當蟲被辣驅離後就無法取食，無法取食到含農藥成分之植體，當然就不會因為接觸農藥頻仍而惡性抗藥，植體因為油脂被覆而不形成水膜，導致病菌母體自身都難以萌生，更無法繁衍下一代，當然不會產生抗藥性，所以能防阻病蟲害惡性抗藥。所以系爭產品包裝上標示的「驅離蟲害…」所闡釋的是促進植體健康之意。不只柯勇教授，全世界的植物生理學家都知道，所有植物都有其天然之促進健康物質，從玉桂（肉桂）樹上幾乎看不到任何病蟲害，從樟腦樹上也不容易發現病蟲害，玉桂樹與樟腦樹都有其天然驅蟲及防禦病蟲害的健康物質，這種健康物質就是系爭產品內含的「桂皮醛和樟腦油」，由此觀之，系爭產品所標示之「驅離蟲害…」，純粹是這些天然物質增進健康的功效，並非農藥的藥效，而且其作用機制與成品農藥的作用機制可說是天壤之別。原告深知農藥對人體健康與環境之傷害，因此師法大自然，想利用玉桂樹與樟腦樹的天然健康物質，來讓其他作物也能夠具備同樣的健康機制，因而採用其精油製成產品，並將其增進健康之功效加以標示出來，並不是在做農藥效果之標示。
㈢原告之營業項目為肥料製造業，只知肥料和一些健康物質能
幫助植物生長並促進其健康，因此製作生產任何產品時，只會針對促進植物生長與增進其健康來著墨，系爭產品內含之「樟腦油與桂皮醛」是天然精油，研製系爭產品是依據植物精油養分利用所產生的二次代謝物質理論，依據此理論，次生代謝物質本就是植體天然抗蟲抗菌物質，是植物自體促進健康之天然機制產物，同樣的運用植體這種機制所研發之產品，本就該歸類為促進健康之產品，產品標籤上之標示也全是增進植體健康之意，被告查察農藥的人員卻眼見萬物皆農藥，這種以管窺天，管中天地唯有農藥的觀念，實在太過偏頗，而且此例一開，所有能增進植物健康之產品，只要標示能讓植物健康皆違法，此舉無異是在大興文字獄。
㈣行政院農業委員會訴願決定書說：「該2 項產品係於農藥行
查獲…」。又說：「農藥管理法第5 條第2 款各目成品農藥，係以其用途定之，『用途』亦包括『效果』在內，訴願人產製之系爭2 項產品，包裝分別標稱『驅離蟲害…』等字樣，依該標示整體觀之，已有宣稱農藥效果之意…違反農藥管理法第38條規定。」該訴願決定書認定凡農藥行查獲者皆與農藥藥效有關，真是大錯特錯，錯1 ：「絕招」是農藥行查獲，「小辣妹」是於原告公司內查獲。錯2 ：農藥行的營業範圍是肥料與農藥和農業資材，只不過大家習慣用農藥行稱呼而已，不代表農藥行查獲的產品就與農藥相關。該訴願決定書同樣犯了將農藥藥效跟成品農藥之作用機制徹底撇開的錯誤邏輯，只講「用途」「效果」，不講法規之原義，如果依照上揭訴願決定書來解讀，則水和肥料可以用來調節農林作物生長及影響其生理作用，水與肥料就都是成品農藥，這邏輯通嗎？所以講成品農藥與農藥藥效時，絕對脫離不了其特定成分和特定的作用機制，不然防檢局是如何判定系爭產品屬於非農藥的？如果光講「用途」「效果」，當農藥的定義脫離農藥的成分與作用機制時，就無法判定區隔“農藥與非農藥”，則被告裁罰原告之理由就不存在。
㈤肥料管理法如此定義肥料：「肥料管理法第一章：總則 第
三條本法用辭定義如下：一、肥料：指供給植物養分或促進養分利用之物品。」肥料中之鉀、鈣、鎂、鐵…都是酶的金屬致活劑，酶掌管所有植物的生理代謝，時時刻刻影響著其生理作用，尤其植物的次生代謝物質，是所有作物天然的抗蟲抗菌物質，都是經由養分利用所產生的，這些次生代謝物質能驅離蟲害、能強化作物抵抗力，更能健全植體防禦機制。不只柯勇教授的植物生理學，全世界的植物生理學一樣都明述磷、鉀、鈣、鎂…等肥料元素能增強作物抵抗力、能抗病、能調節影響作物生理，這早已經是所有農科學生必讀的基本科學知識。而且行政院農委會台中農改場官網也明述，肥料中之矽元素能防治白粉病與雙子葉植物病害，既然作物噴矽肥能治病，而且經由肥料的養分利用也能讓蟲忌避而驅離蟲害，也能產生抗蟲抗病力，如果農藥的藥效定義，不與成品農藥之特定作用機制連結限縮在一起，則矽肥與磷鉀鈣鎂等肥料元素一樣會變成農藥，而在該肥料包裝上標示「能讓蟲忌避而驅離、能增強抗蟲抗病力、能調節影響作物生理」一樣會觸犯農藥管理法第38條，導致農藥法規與肥料法規互相衝突。
㈥看行政院農業委員會農業試驗所台南區農業改良場技術專刊
的有機栽培作物之病蟲害防治網頁「施用生石灰、碳酸鈣、矽酸爐渣提高酸性土壤之pH值達6.7 且交換性鈣含量在1,21
0 ppm 以上，可有效抑制十字花科根瘤病」與農試所特刊-作物之病害與蟲害之非農藥防治多所提及，乳化之植物食用油、…等有機資材，對各類病蟲害皆有防治效果，花蓮農改場更直言肉桂油與樟腦油能用在有機栽培殺菌殺蟲。前揭之生石灰、碳酸鈣與矽酸爐渣都是肥料，植物食用油屬於食品。既然農委會所屬農改場都在官網上教導大家肥料與肉桂油（即桂皮醛）、樟腦油在有機栽培上可當作非農藥來防治病蟲害，表示肥料或非農藥也能防治病蟲害，那麼市面上之任何產品標示能防治病蟲害時，就有可能是做「肥料效果標示」或「非農藥促進健康之標示」，而不能一口咬定說是作“有農藥藥效之標示”，如要認定是否作農藥藥效之標示，就必須拿成品農藥的作用機制與藥效來當評量標準，否則將出現水能調節作物生理，水是農藥；肥料能增強抵抗力能治病，肥料是農藥的荒誕大問題，更將造成纏訟不斷民怨沸騰。更何況系爭產品成分樟腦油與桂皮醛（食用肉桂精油），是農委會官網之有機栽培中所薦舉的「非農藥防治病蟲害資材」，包裝上所標示之「驅離蟲害…」自然是標示「非農藥促進植體健康之功效」。
㈦原告是肥料業者，系爭產品之標示，只不過是在標示肥料「
養分利用之結果」以及「促進植體健康之效果」，並無觸犯農藥管理法，更何況原告之營業項目本就是肥料製造販售業，在產品上做出養分利用之結果標示與促進植體健康之標示，是理所當然的，而當「養分利用之結果與促進植體健康」和「農藥藥效」有雷同之處時，對於肥料業者之產品標示認定，當然是以「養分利用之結果與促進植體健康」為優先認定。有機栽培是絕對禁止使用農藥的，隨時上網查看行政院農委會與其所屬之各地區農改場有機栽培官網，有相當多資料教導農民使用各種肥料元素與大蒜精、辣椒油、樟腦油、植物食用油來驅蟲殺菌，既然農委會所屬之農試所及各農改場之官網都可以公然揭示這些肥料與食品具備殺蟲殺菌之效果，表示行政院農委會官網也認定：“農藥之定義必須與成品農藥之特定成分、特定作用機制連結一體”，否則行政院農糧署就是明目張膽在教導大家公然違反農藥管理法第38條。而被告如要裁罰原告，就必須先檢舉裁罰行政院農糧署及各農改場。被告此舉最大的後患在於：今後有機栽培應用天然素材來“驅蟲抑菌增強抵抗力、防阻病蟲害惡性抗藥、健全植體防禦機制”時，就等同於是進行農藥藥效之防除病蟲害。此舉將嚴重危害有機產業，因為消費者最怕聽到的就是農藥二字，舉例來說好了：當有機栽培業者用天然資材防治病蟲害時，很容易被有心人說成是：「有機栽培都在進行農藥藥效之防治病蟲害」。這跟慣行農法之“用農藥防治病蟲害”聽起來有何差異？而且往後只要致力於研發有機栽培的病蟲害防治資材者，凡宣稱天然資材能驅蟲抑菌，就通通都要受罰，還有誰敢為有機栽培盡心力？被告此舉無異在刻意打壓這些善良的人。
㈧原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯略以：㈠類此案情花蓮縣動植物防疫所於100 年9 月16日以花動植字
第1000003040號函有關該所辦理農藥檢查，查獲某公司代理產品之營養劑，其標示載有防治作物病害字樣，涉及違反農藥管理法案，惠請防檢局釋示惠復；經防檢局於100 年9 月23日以防檢三字第1001430081號函復表示：有關產品所稱「防治」一詞疑義乙節，查農藥管理法所稱之「防除」係指預防及消除之意，且復查現行已核准登記之農藥，亦有預防性使用方法之藥劑登記，是以該產品以明確違反農藥管理法第38條：「非本法所稱之農藥，不得為具有農藥藥效之標示、宣傳或廣告」之規定，應依同法第52條第1 項第3 款之規定辦理。
㈡系爭產品經前揭檢驗單位表示其標稱用於「驅離害蟲」並有
「葡萄套袋前勿用」之警語，涉嫌偽農藥；另農藥管理法中央主管機關函復：本案產品檢驗結果認定乙節，…。惟同法第38條規定：「非本法所稱之農藥，不得為具有農藥藥效之標示、宣傳或廣告。」，本案產品違反前揭規定，應依第52條規定裁處；另就農藥之定義所稱「防治」，依據主管機關函示：農藥管理法所稱之「防除」係指預防及消除之意，復查現形已核准登記之農藥，亦有預防性使用方法之藥劑登記之說明，且原告於陳述時表示在此之前對農藥法並不熟悉，…，另表示蒐羅資料才知「肉桂醛」可以「驅離蟲害、防阻病源菌產生抗藥性、強化作物抵抗力、健全植體防禦機制，蟲剉屎」等情，已違反前揭農藥管理法所稱「防除」之意旨，被告參據前揭說明及違反事實，依農藥管理法相關規定裁處，原處分並無不當。
㈢被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「本法用詞定義如下：一、農藥：指成品農藥及農藥原體
。二、成品農藥：指下列各目之藥品或生物製劑：（一）用於防除農林作物或其產物之有害生物者。（二）用於調節農林作物生長或影響其生理作用者。（三）用於調節有益昆蟲生長者。（四）其他經中央主管機關公告，列為保護植物之用者。三、農藥原體：指用以加工前款各目成品農藥所需之有效成分原料。但經中央主管機關公告可直接供前款各目使用者，視為成品農藥。四、標示：指農藥容器、包裝或附加說明書上之記載文字、圖案或記號。」「非本法所稱之農藥，不得為具有農藥藥效之標示、宣傳或廣告。」「有下列情形之一者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰：…三、違反…第38條規定。」農藥管理法第5 條第1 至4 款、第38條及第52條第1 項第3 款分別定有明文。
㈡本件兩造對於事實概要欄所載之事實，並不爭執，上開事實
復有藥毒所102 年7 月5 日藥試化字第1022623922號函、系爭產品標示情形照片6 張、被告102 年8 月7 日府農農字第1020159042號函、防檢局102 年8 月9 日防檢三字第1021438870號函、被告103 年5 月8 日府農農字第1030097115號函、原告代表人所提陳述意見書及附件陳訴書、原處分書及送達證書、原告訴願書、行政院農業委員會訴願決定書及送達證書、原告104 年10月16日行政訴訟起訴狀等兩造不爭執形式真正之證據資料分別附訴願卷及本院卷可稽，堪信為真。㈢原告既不否認自行生產系爭產品，並設計標示文字貼紙、委
請印刷廠印製後自行貼上，再對外販賣等情（本院卷第205頁反面），足認系爭產品包裝上「驅離蟲害」等字樣之標示，確係原告所為。系爭產品經送藥毒所檢驗，未檢出任何農藥有效成分，其非屬成品農藥或農藥原體等農藥管理法所稱之農藥，至為灼然。而農藥管理法第5 條第2 款第1 目所稱「用於防除農林作物或其產物之有害生物者」之「防除」，係指「預防」及「消除」之意，現行已核准登記之農藥亦有預防性使用方法之藥劑登記，有防檢局100 年9 月23日防檢三字第1001430081號函可資參照（本院卷第175 頁），則系爭產品包裝上均標示「驅離蟲害」等字樣，又分別標示「…可混合農藥一起使用，大苗及蟲害嚴重時使用1000倍…」、「混合殺蟲劑噴灑…用本品1000倍直接噴灑，可驅蟲…」等字樣（見訴願卷附系爭產品標示情形照片6 張），顯係在說明系爭產品可用於預防或消除農林作物之害蟲，自為具有農藥藥效之標示無訛。
㈣原告雖主張「農藥藥效」須與成品農藥之特定成分、特定作
用機制連結，否則諸多天然物質均有防治病蟲害效果，任何非農藥之產品標示能防治病蟲害均違反農藥管理法；系爭產品之標示只是在標示肥料「養分利用之結果」及「促進植體健康之效果」云云。惟查，農藥管理法之立法目的包括「保護農業生產及生態環境，防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品安全」（第
1 條參照），使用非農藥之天然資材進行有機栽培，固不失為值得鼓勵之價值選擇，但法律亦須確保有防除有害生物需求之農民，能夠取得經國家嚴格管制、科學驗證有效之農藥。原告產製之系爭產品分別檢出「樟腦」及「桂皮醛」等植物精油成分，國內未登記為農藥用途等情，有藥毒所102 年
7 月5 日藥試化字第1022623922號函可稽（本院卷第116 頁），倘此等精油具有防治病蟲害之效果已成科學定律、一般常識，原告實無須在系爭產品上標示宣稱等同農藥藥效之「驅離蟲害」等語，只要註明主成分為「樟腦」或「桂皮醛」，便足以吸引支持有機栽培之農民購買；若不然，系爭產品既非經核准登記、發給許可證之農藥，未經檢驗合格、理化性與毒理試驗及田間試驗資料審查通過（農藥管理法第10條參照），農民相信其「驅離蟲害」等標示而購買使用後，能否達成所預期防治病蟲害之目的，則無人可以擔保。參酌吾人均知諸多天然食物就防治疾病、促進健康有一定效果，中醫更有云「藥補不如食補」，藥事法第4 條、第6 條、第69條、第91條第2 項仍分別規定：「本法所稱藥物，係指藥品及醫療器材。」「本法所稱藥品，係指左列各款之一之原料藥及製劑：一、載於中華藥典或經中央衛生主管機關認定之其他各國藥典、公定之國家處方集，或各該補充典籍之藥品。二、未載於前款，但使用於診斷、治療、減輕或預防人類疾病之藥品。三、其他足以影響人類身體結構及生理機能之藥品。四、用以配製前三款所列之藥品。」「非本法所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳。」「違反第69條規定者，處新臺幣60萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，其違法物品沒入銷燬之。」其明文禁止非藥物為醫療效能之標示，與農藥管理法明文禁止非農藥為農藥藥效標示之立法架構高度近似，可見均意在保障人民取得受國家高度規範而效果可期之製品。由是以觀，原告在非農藥之系爭產品上標示「驅離蟲害」等字樣，難謂無違農藥管理法之規範意旨，當具可罰性，且不得以他人有相類情節、主張「不法之平等」而免受處罰（最高行政法院92年度判字第275 號判決意旨參照）。又「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。」為肥料管理法第3 條第1 款所明定，系爭產品上標示「驅離蟲害」、「蟲剉屎」、「可驅蟲」等字樣，經核已非「供給植物養分」或「促進養分利用」等肥料效果所能含括，原告辯稱其僅係肥料標示乙節，亦非可採。
㈤從而，被告以原告違反農藥管理法第38條規定，依同法第52
條第1 項第3 款規定，就系爭產品各裁處原告法定最低度罰鍰2 萬元、計4 萬元，認事用法核無違誤，其裁量亦無違法瑕疵可指。原處分並無違法，訴願決定予以維持，自無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第195 條第1 項後段、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 羅貞元上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 劉碧雯中 華 民 國 105 年 9 月 26 日