臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第1號
105年6月2日辯論終結原 告 冠軍建材股份有限公司代 表 人 林榮德（董事長）訴訟代理人 張詠善律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌（縣長）訴訟代理人 林亞蓁
賴易正上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104 年11月24日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）緣原告為「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增」開發案（前身為信益陶瓷工業股份有限公司所提之振興經濟方案工廠毗鄰地變更計畫環境影響說明書、造橋廠一、二期工業用地合併變更計畫環境影響差異分析報告）之開發單位，前經被告即原處分機關苗栗縣政府審查系爭開發行為環境影響說明書，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，並於民國100 年3 月28日以府環綜字第0000000000號公告審查結論在案。嗣被告所屬環境保護局（下稱環保局）於102 年11月14日派員執行現場監督查核，發現系爭開發基地（坐落於苗栗縣○○鄉○○○段○ ○號等31筆土地）為施工階段有D-0902廢污泥暫存區未加蓋，露天堆置污泥，且無阻攔設施，任其散布於路面、排水溝等缺失，核屬未依審查結論切實執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，案由被告依同法第23條第1 項第
1 款規定裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰。
（二）原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）訴願審議委員會於104 年11月24日以環署訴字第0000000000號訴願決定作成訴願駁回之決定。嗣原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）起訴狀意旨：⒈本案雖於100 年5 月20日，業經被告核准施工（原申請施
工期間為100 年6 月6 日起，至103 年6 月5 日止。但因故再展延3 年，並經核准）。因此本件雖函報100 年施工，但實質於102 年11月14日之環評監督會議時，工廠產能及面積擴增計畫規劃之內容，包括廠房面積、生產線、水土保持及污染防治等，皆依規範作業，並未擴增產能。就污泥堆置場加蓋工程，係103 年3 月11日為原告之公司內部請購作業後，始於103 年8 月份施工完成（即雖報100年施工，但於102 年11月14日之環評監督會議時，仍未執行施工之作業）。
⒉就102 年11月14日環評監督會議當日，廠區員工因作業之
所需，遂將污泥防護措施部分顯露於外，以利操作，恐因此致誤認廢污泥暫存區未加蓋，係露天堆置之情事，原告實無違反環評法之相關規定。
⒊綜上所述，系爭之環評裁處，原告並無違反環評法相關規
定，是被告機關所為處分及訴願機關所為決定均有違誤，亦與法有悖。
⒋原告並聲明求為判決：①原處分及訴願決定均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
（二）準備書狀意旨：⒈被告在原告承諾環評期間未屆滿「前」。即逕自查核原告
，並以原告有其所謂露天堆置污泥而未加蓋之情違反系爭審查結論而處罰原告，顯然違反環評法第1 條、第17條之意旨：
⑴按環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造
成不良影響，藉以達成環境保撙之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、第5 條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：…」、第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」、第7 條第1 項、第2 項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」可知環評法之立法目的，在於防免開發行為對環境造成不良影響，如對於環境有造成不良影響之虞，開發單位應進行環境影響評估，且作成環境影響說明書，交主管機關審查之後，作成審查結論公告之，開發單位則負有承諾該審查結論所載事項之義務，應切實執行，以防免對環境造成不良影響。又按環評法第5 條第2 項規定：「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」環保署即根據該規定頒佈「開發行為環境影響評估作業準則」。依該準則第31條規定：「開發單位應於開發行為施工前三十日內，以書面告知目的事業主管機關及原審查之主管機關其預定施工日期。說明書或評估書內容採分段（分期）開發者，以提報各段（期）開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。」足見所謂開發單位負有承諾結論所載事項之義務，應與其開發行為之施工期間勾稽，即在開發行為施工期間內均屬單位之承諾期間；開發單位是否有切實執行審查結論，自應以承諾期間屆滿後之查核結果為準，不得擅自於承諾期間恣意查核而逕指摘開發單位違反承諾，否則不啻使開發單位在施工開始時即應完全履行承諾事項，非但事實上不可能，且有違承諾之目的，亦非上開環評法之意旨所在，合先敘明。
⑵本件原告就系爭「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積
擴增計畫」，向被告申請並獲准之施工期間，係自100 年
6 月6 日起至103 年6 月5 日止（嗣再展延3 年亦經核准在案），原告並就上開開發行為依法作成之環境影響說明書，且送被告審查核准公告系爭審查結論，則原告在說明書及審查結論所為之承諾，自應以上開施工期間為準，即自100 年6 月6 日起至106 年6 月5 日止。經查原告在開發之始所作成之「環境影響說明書」，已明確記載：「本廠室內儲存設施面積約912 平方公尺，儲存設施高度為3公尺，即儲存設施可儲存污泥量為2736立方公尺。」等語，此有環境影響說明書節本可稽，且在嗣後被告辦理說明書審查時，就「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」一項，原告亦承諾參照上開說明書之說明遵照辦理，最終審查通過，有第39次會議記錄足佐。則在103 年8 月完成上開污泥儲存設備之施工，足以證明原告確已於承諾期間依照環境影響說明書及審查結論切實執行，並無違法。迺被告在承諾期間未屆滿前，即擅於102 年11月14日赴原告廠區查核發現有所謂違背系爭審查結論之情事，並進而開罰，無視原告就環境影響事項仍在承諾期間，顯然違反上開環評法之諸規定。
⒉原告僅係因作業所需暫時將污泥置於暫存區而已，被告未
察逕為處分，顯有未依職權調查而任作事實、未一律注意原告有利及不利事項之違誤，且違背環評法第1 條、第17條之立法意旨：
⑴按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之
情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9 條暨第36條分別定有明文。
⑵經查原告為實施「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積
擴增計畫」，依法作成「環境影響說明書」，進行全廠區環境影響評估，該說明書已明確記載：「本廠室內儲存設施面積約912 平方公尺，儲存設施高度為3 公尺，即儲存設施可儲存污泥量為2736立方公尺。」等語；嗣後說明書報請被告進行審查，為此被告召開數次環境評估審查會議，其中，就「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」一項，原告亦承諾參照上開說明書之說明遵照辦理，最終審查通過，經被告100 年3 月28日公告系爭審查結論在案，已如前述。而於102 年11月14日被告至原告廠區辦理環境影響評估監督查核會議時，原告正因作業需求「暫時」將污泥置於暫存區，以利操作，此觀諸原處分亦載明廢污泥置於「暫存區」等語亦可為證。依此，原告確實已於環境影響說明書承諾設置污泥廠內儲存設備，並無違法，僅是因作業所需暫時將污泥置於暫存區而已，被告未依職權調查事實，且未予注意其所發現裸露於外之污泥僅係暫存之有利於原告之事項，所作成之原處分顯有違反上開行政程序法之相關規定，應予撤銷。
⑶次按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以
達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」；「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」環評法第1 條、第17條固定有明文，惟「環境影響評估法…第1條揭櫫立法目的係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。是開發單位未依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行，固違環評承諾，惟對於環境並無造成不利，又無違環境影響評估法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則原處分機關遽予裁罰，即有違誤。」（高雄高等行政法院101 年度訴字第251 號判決、環保署103 年4 月30日環署綜字第0000000000號函參照）。
可知開發單位未依環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論切實執行，須達「對環境已造成不利，且違背對環境造成不良影響之環評法立法意旨之程度」，始足該當違法而得由行政主管機關處罰。又按開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。環評法第17條、第18條分別定有明文。依此，主管機關依環評法第18條規定並監督開發單位有無依環境影響說明書、評估書及審查結論者，必須認為已對環境造成不良影響，始有義務命開發單位限期提出因應對策，之後交經主管機關審查核准再切實執行；換言之，如主管機關認「無」對環境造成不良影響，即「無須」要求開發單位提出因應對策。
⑷本件原告將污泥置於暫存區而顯露於外，僅係為暫時因應
作業需要而已，業如前述。事實上此權宜措施對於附近環境尚未直接造成不利，且並未影響原告已在環境影響說明書置備儲存設備之承諾（事實上，原告之污泥儲存設備已完工），無違環評法防免環境造成不良影響之立法意旨。此另由被告於102 年11月14日派員至「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增計畫」場址，依環評法第18條規定，辦理環境影響評估監督查核會議時（觀諸被告製作之該會議記錄中「結論」一欄載明：「本次環評監督乃依據環境影響評估法第18條規定，現場監督查核結果如下」等語即明），並未要求原告限期提出因應對策，亦足以證明被告確實不認為原告上開暫時堆置對於環境造成不良影響。被告遽認原告未切實執行系爭審查結論進而裁罰，顯然違反環評法第1 條、第17條之意旨⒊被告以與系爭審查結論要求無關之「無阻攔設施，任廢污
泥散佈於路面、排水溝」理由，認定原告違反環評法第17條云云，並進而處罰原告，顯然違反明確性原則：
⑴按行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」
；同法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據。」，可知書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據，洵屬法定應記載事項，俾受處分人知所遵照及憑以提出救濟。故裁罰性質之書面行政處分須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其記載之事實有欠缺或不完整之瑕疵，致無從認定是否與所依據法令規定之要件相合致者，因明顯影響結論（主旨）之成立，自屬違反明確性原則，即達到違法應與撤銷之程度，此有臺中高等行政法院102 年度訴更一字第12號判決可資參照。
⑵本件被告指摘原告有未依環境影響說明書審查結論切實執
行之情形，並於「理由」說明：貴公司標號D-0902廢污泥暫存區未加蓋，屬露天堆置，且無阻攔設施，任其散佈於路面、排水溝，未符合審查結論：「一、（一）污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置。」之要求等語，有卷附之原處分可稽。可知被告裁處原告之理由，除有原告之廢污泥暫存區未加蓋，屬露天堆置外，尚包括「無阻攔設施，任其散佈於路面、排水溝」之理由；此並為被告所不爭執。然被告之審查結論僅要求「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」，已如前述，並無課予原告須加設「阻攔設施」，且「不得使污泥散佈於路面或排水溝」之義務，是縱原告有該情發生（假設語氣），亦難謂有未依審查結論切實執行之情形而違反環評法第17條規定，迺被告以糸爭審查結論無關之要求處罰原告，顯然有未正確記載處分理由，且生理由與所憑法令依據不相合致之情，違反明確性原則，至為明確。
⒋綜上所述，原處分暨訴願決定確有諸多違誤，難昭折服，懇請鈞院鑒核，賜如訴之聲明，以資救濟，至為德威。
三、被告則答辯略以：
（一）按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新台幣30萬元以上100 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、違反第17條規定者。」為環評法第17條、第23條第1 項第1 款所明定。。
（二）同法第1 條規定，為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」，環保局於102 年11月14日至本開發案場址辦理環境影響評估監督查核結果，原告編號D-0902廢污泥暫存區未加蓋，屬露天堆置，且無阻攔設施，任其散佈於路面、排水溝，明顯已對環境造成不良影響，違反同法係無庸置疑。
（三）依據本開發案審查結論：「一、（一）污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置。」及原告所撰寫之「冠軍建材工廠產能及面積擴增環境影說明書」P .7-48 所載略以：「…本廠廢水污泥目前暫時貯存於倉庫（二）內，並依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準辦理…」及P .7-49 所載略以：「…本廠室貯存設施面積約912 平方公尺，貯存設施高度為3m，即貯存設施可貯存污泥量為2736立方公尺…」，均已載明污泥不得有露天堆置並應依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準之規定辦理。
（四）本案經原告函報於100 年6 月6 日開始施工，原告即有依環境影響說明書所載內容及審查結論執行之義務，而環保局於102 年11月14日辦理查核本案環境影響評估執行情形，卻發現原告編號D-0902廢污泥暫存區未加蓋，大量污泥露天堆置，且未見相關空氣、廢水等污染防治設施，致使污泥灰飄散於空氣中或任其散佈於路面、排水溝，甚而流至滯洪沉砂池中，顯已對環境造成不良影響，及有未切實執行於施工階段及營運階段應履行負擔，其所主張「施工期限」展延、未擴增產能云云，顯係刻意曲解審查結論等預防或減輕污染之原意及有掩飾其對環境造成污染之事實。
（五）再依原告102 年12月27日冠環字第000000000 號函環保局「開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表」（填報日期102 年11月10日）內容載明施工總進度為25% 至30% 、開始施工日期為100 年6 月6 日，且102 年11月14日環評監督查核會議紀錄附件綜合討論出席委員及專家學者意見明載：「何以滯洪沉池尚未完工？是否有配合原開發計算之時程。…現場之工安措施不確實，如安全告示牌、人員之安全帽…等」等語，足徵原告系爭開發案業已施工，原告所主張仍未施工一節，洵難採憑。
（六）原告主張污泥堆置場加蓋工程於103 年8 月份施工完成，但在此之前，有關污泥之堆置於環保局102 年監督時係採露天堆置，而非如其環境影響說明書所載貯存於室內，顯然已違反環評法第17條規定，爰此有關原告云云：「雖10
0 年施工，但於102 年11月14日之監督查核會議，仍未執行施工作業。」實無足採，亦不代表其可任意堆放污泥，無需做好相關污染防治措施等之應盡義務。
（七）再者，參照原告所提「信益陶瓷工業股份有限公司造橋廠
一、二期工業用地合併變更計畫環境影響差異分析報告」
P .1-26 亦載「廢水處理廠之污泥經脫水後，將進行妥善處理，嚴禁任意堆置，並定期委託清運公司代為清除」，亦有載明污泥需妥善處理，惟環保局辦理監督時，發現原告之污泥確有未妥善進行污染防治之情形。
（八）另原告雖主張：「…，廠區員工因作業所需，遂將污泥防護措施部分顯露於外，以利操作，…」。環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。」意旨明確，原告未依規定事先作好環境保護措施，即進行相關作業，因而造成環境污染事實明確。
（九）綜上所陳，本件原告之訴訟為無理由。
（十）被告並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴願決定、原處分、苗栗縣政府於100 年3 月28日府環綜字第0000000000號公告、開發單位執行環境影響評估審查結論及承諾事項申報表、苗栗縣政府環境保護局開會通知單、環境影響評估監督查核會議記錄、環境影響評估現地監督查核表及所附圖片檔案資料等在卷可稽，堪信屬實。本件爭執要旨在於：原告是否未依據審查結論所載之內容切實執行？本院判斷如下：
（一）按「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；……：一、違反……第17條之規定者。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形。」環境影響評估法第17條、第23條第1 項1 款、第18條第1 項前段分別定有明文。又按「主管機關或目的事業主管機關為執行本法第十八條所定職權，得派員赴開發單位或開發地點調查或檢驗其相關運作情形。」環評法施行細則第41條訂有明文。
（二）經查，原告為「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增開發案」之開發單位，該開發案之「環境影響說明書」前經被告審查，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環評法第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分：（一）污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置。
（二）……，並經被告於100 年3 月28日以府環綜字第0000000000號公告審查結論在案，則依前揭環評法第17條之規定，原告應依環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論切實執行。然被告環保局於102 年11月22日派員赴本件開發基地執行現地監督查核，發現污泥堆置場未加蓋，屬露天堆置，且無攔阻設施，任其散佈於路面、排水溝等情，此有上開審查結論公告、苗栗縣政府環境保護局開會通知單、環境影響評估監督查核會議記錄、環境影響評估現地監督查核表及所附圖片檔案資料在卷（本院卷第46頁、第50至60頁），足認原告未依審查結論切實執行，確已違反環評法第17條規定，被告依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處30萬元，於法並無不合。
（三）原告雖以前詞置辯，惟查：
1、環評法第17條將環境影響說明書、評估書及審查結論同列舉為開發單位應切實執行之事項，依法條之文義解釋，環說書與審查結論顯屬不同之事項，然均為開發單位應切實執行之標的。
2、按「開發行為：指依第五條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」環評法第4 條第1 款定有明文，故開發行為進行階段自屬本法規範之範圍，且依本件審查結論所載，開發單位於施工階段仍應履行所定「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置。」之負擔甚明，原告主張開發行為施工期間內均屬開發單位之承諾期間，開發單位是否有切實執行審查結論，應以承諾期間屆滿後之查核結果為準云云，顯有誤解。
3、原告起訴主張雖函報100 年施工，但實質於102 年11月14日之環評監督查核會議時，該污泥堆置場加蓋工程尚未執行施工之作業，當日廠區員工因作業所需，將污泥「暫時」置於暫存區，並未對環境造成不利，又被告並未要求原告提出因應對策，是原告未對環境造成不利影響等語。然查，原告編號D-0902廢污泥暫存區露天堆置大量污泥，且未設阻攔設施，導致泥水流入排水溝一情，有環境影響評估監督查核會議記錄、現地監督查核表、現場照片在卷可佐（本院卷第52至54頁、第56頁、第58至60頁），原告對此亦不爭執，堪信為真。則此開發行為自已引起水污染公害現象，依環評法施行細則第6 條第1 款規定係屬對環境造成不良影響，至主管機關是否依環評法第18條第3 項規定命開發單位限期提出因應對策，尚非認定開發行為對環境造成不良影響與否之標準，原告上開主張，容有倒果為因之謬誤。
（四）綜上，原告為本件開發案之開發單位，於施工階段本應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行，卻未依審查結論履行污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置之負擔，核屬違反環評法第17條之規定，從而，被告依同法第23條第1 項第1 款規定，以原處分裁處原告罰鍰30萬元（另依環境教育法第23條第2 款裁處環境講習2 小時部分，未經起訴），於法有據，訴願決定予以維持，核無不合。原告指摘原處分認事用法有誤，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、綜上所述，本件被告所為罰鍰處分，認定事實與適用法律核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，自應予以駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 6 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 陳茂榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 6 月 16 日
書記官 廖仲一