臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第19號
106年12月21日辯論終結原 告 柯宏緯被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌（縣長）訴訟代理人 蘇泓銘上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
106 年7 月13日農訴字第1060710961號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告柯宏緯於民國105 年8 月1 日與案外人陳信芳簽訂坐落於苗栗縣○○鎮○○○段土地租賃契約（共46筆土地），其中1076-6、1076-21 、1076-22 、1076-26 、1076-34 、1076-40 、1076-41 、1076-48 地號等8 筆土地為山坡地保育區林業用地，另1076-5、1076-42 、1076-57 地號等3 筆土地則係山坡地保育區暫未編定使用地類別之土地，係屬森林法施行細則第3 條第1 項所稱林地（共11筆，下稱系爭林地）。被告苗栗縣政府依據苗栗縣通霄鎮公所105 年11月29日通鎮農字第0000000000A 號105 年度第5 次衛星影像變異點查報系爭林地疑似未經申請開挖整地之情事，於105 年12月13日會同相關人員及原告至系爭林地勘查，並以衛星定位系統所定座標套繪地籍圖複查，確認系爭林地內有未經申請許可開挖山坡地闢建土路之情事，原告對開挖系爭林地未予否認，並於會勘紀錄上簽名。被告爰先於105 年12月22日以府水保字第1050261638號函認原告就所承租之46筆土地（含11筆系爭林地）未依水土保持法規定申報核可，擅自開挖整地、切削邊坡、全面淨根等情事屬實，已違反水土保持法第12條第1 項第4 款、第23條第2 項之規定，乃依水土保持法第33條第1 項第2 款及苗栗縣政府處理違反水土保持法案件裁罰基準之規定，為裁處原告罰鍰新臺幣（下同）8 萬元，並命立即停止一切非法之開發行為等處分（罰鍰部分業經原告遵期繳納完畢）。被告另於106 年2 月20日以府農林字第1060033326號函認原告就上開11筆系爭林地部分，有林業用地未依申請自行開挖山坡地闢建土路之情事，違反森林法第
9 條第1 項第1 款及第3 款應報請主管機關同意之義務，乃依森林法第56條之規定，裁處原告罰鍰12萬元（下稱原處分）。原告不服原處分而提起訴願，案經向行政院農業委員會以106 年7 月13日農訴字第1060710961號訴願決定書作成訴願駁回之決定。嗣原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」行政罰法第24條定有明文。復按「一事不兩罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果。所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響反社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103 年度判字第61號判決意旨參照）。
又按「行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為『一行為』或『數行為』並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同（法務部102 年
1 月23日法律字第10100258120 號函釋）。
（二）經查，被告機關及訴願機關雖認定水土保持法第12條第1項與森林法第9 條第1 項第1 、3 款係兩種不同之作為義務且兩者應檢具之文件內容並不相同，應分別依森林法及水上保持法裁罰云云。然實不能僅依兩者規範所需檢具之文件內容不相同，即形式認定兩者係不同之作為義務，而應依前揭實務見解就具體個案事實情節為判斷，探究水土保持法第12條第1 項規定須擬具水土保持計畫送主管機關審核及森林法第9 條第1 項規定須通報主管機關會同有關機關實地勘察之立法意旨，均為保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地之合理利用，兩者立法意旨相同、受侵害法益亦相同、可責難之程度相當且兩者均係對違反行政法義務裁處罰鍰，是本件原告未經通報主管機關而擅自於系爭林地開發山坡地闢建土路之行為，係自然意義下之單一行為，雖同時違反水土保持法第12條第1 項及森林法第9 條第1 項第1 、3 款及第56條之規定，然仍應評價為一行為，而從一重處罰即足以達成行政目的，實不應再為其他處罰，始符合憲法保障人民權利之意旨。
（三）綜上，被告機關既已於105 年12月間對原告未經主管機關同意在系爭林地開挖山坡地闢建上路之行為裁處罰鍰8 萬元，卻又對同一行為再以原處分裁處原告12萬元罰鍰，顯已違反行政罰法第24條「一事不兩罰」之規定，應予撤銷，始符法制。
（四）原告並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯略以：
（一）按森林法（下同本法）第6 條第4 項規定：「土地在未編定使用地之類別前，依其他法令適用林業用地管制者，準用第二項之規定」；非都市土地使用管制規則第7 條規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制」；本法第4 條規定：「以所有竹、木為目的，於他人之土地有地上權、租賃權或其他使用或收益權者，於本法適用上視為森林所有人」；本法第9 條規定略以：「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者…三、興修其他工程者。…」；本法第56條規定：「違反第九條、第三十四條、第三十六條、第三十八條之三及第四十五條第一項之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」查原告於系爭林地內有租賃權及收益權，既為本法第4 條所稱之森林所有人，在林地內未經申請許可興修工程，本係法令規定所不允許，該行為已違反依本法應報請主管機關同意之義務，及主管機關同意之條件、申請程序之規定，勘予認定，故被告核處原告12萬元罰鍰，於法自無不合。
（二）又原告主張於系爭林地內開挖山坡地闢建土路之行為，既經被告以105 年12月22日府水保字第1050261638號函裁處
8 萬元罰鍰在案，又以106 年2 月20日府農林字第1060033326號函核處12萬元罰鍰，有違反一事不二罰之疑慮等語。參照台中高等行政法院101 年度訴字第294 號判決意旨略以：「……依水土保持法第12條第1 項規定，從事該項各款行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，使得為之，亦即行為人負有擬具水土保持計畫送主管機關核定之作為義務；另依森林法第9 條第1 項第3 款規定，於森林內興修其他工程者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，亦即行為人就興修工程負有報經主管機關會同有關機關實地勘查同意及依指定施工界限施工之作為義務。依水土保持計畫審核監督辦法所定水土保持計畫之格式，與依森林法施行細則第
9 條所定申請於森林內施作相關工程許可證應檢具之文件內容，二者係屬不同之作為義務。……」據上論述，爰原告於系爭林地內未經申請開挖整地之行為本應分別依森林法及水土保持法裁罰，被告依法裁處，並無不當。
（三）綜上所陳，本件原告之訴訟為無理由。被告並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件之判斷：
（一）按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者…三、興修其他工程者。」「違反第9 條、第34條、第36條、第38條之3 及第45條第1 項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」森林法第3 條第1 項、第6 條第2 項前段、第9 條第1 項第1 款、第3款及第56條分別定有明文。另「本法第3 條第1 項所稱林地，範圍如下：一、依非都市土地使用管制規則第3 條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第3 條規定適用林業用地管制之土地。」「依本法第9 條第1 項規定申請於森林內施作相關工程者，應填具申請書載明下列事項，檢附有關證件，經由主管機關會同有關機關辦理：一、申請人之姓名或名稱。二、工程或開挖需用林地位置圖、面積及各項用地明細。三、工程或開挖用地所在地及施工圖說。四、屬公、私有林者，應檢附公、私有林所有人之土地使用同意書。」則為森林法施行細則第3 條第1 款及第9 條所明訂。次按「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第14條之1 、第23條第2 項、第33條第
1 項第2 款所明定。另「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書六份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：一、目的事業開發或利用之申請文件。二、環境影響說明書或環境影響評估報告書及審查結論各一份；無需者免附。三、水土保持規劃書審定本一份；無需者免附。」則為水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項所明訂。
（二）本件如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，復有卷內土地租賃契約、通霄鎮公所105 年11月29日通鎮農字第0000000000A 號函附違規使用山坡地查報表、土地建物查詢資料、變異點查證情形及照片、苗栗縣政府105 年12月13日會勘紀錄及現場照片、苗栗縣政府106 年2 月20日府農林字第1060033326號函及裁處書、訴願決定書等在卷可稽，應堪認定。
（三）行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」惟此係就「一行為」同時違反數個行政法上義務規定之處罰要件者所為之規定，若行為人違反作為義務之行為並非單一，即無上開規定之適用（最高行政法院98年度判字第504號判決意旨參照）。又依水土保持法第12條第1 項規定，從事該項各款行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，亦即行為人負有擬具水土保持計畫送主管機關核定之作為義務；另符合森林法第9 條第1 項第1 款、第3 款規定者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，亦即行為人就興修道路或其他工程負有報經主管機關會同有關機關實地勘查同意及依指定施工界限施工之作為義務。而依水土保持計畫審核監督辦法第6 條第1 項所定水土保持計畫之格式及檢附文件，與依森林法施行細則第9 條所定申請於森林內施作相關工程應檢具之文件內容迥異，二者係屬不同之作為義務。故依上開說明，本件被告分別依森林法及水土保持法裁罰，尚屬有據。
（四）原告雖主張本件違反「一行為不兩罰」之原則等語。然按司法院大法官會議第754 號解釋文：最高行政法院100 年度5 月份第2 次庭長法官聯席會議有關：「……進口人填具進口報單時，需分別填載進口稅、貨物稅及營業稅相關事項，向海關遞交，始完成進口稅、貨物稅及營業稅之申報，故實質上為3 個申報行為，而非一行為。如未據實申報，致逃漏進口稅、貨物稅及營業稅，合於海關緝私條例第37條第1 項第4 款、貨物稅條例第32條第10款暨營業稅法第51條第7 款規定者，應併合處罰，不生一行為不二罰之問題」之決議，與法治國一行為不二罰之原則並無牴觸。其解釋理由書謂：……納稅義務人未據實申報，違反各該稅法上之義務，如致逃漏進口稅、貨物稅或營業稅，分別合致海關緝私條例第37條第1 項、貨物稅條例第32條第10款及營業稅法第51條第1 項第7 款之處罰規定，各按所漏稅額處罰，3 個漏稅行為構成要件迥異，且各有稅法專門規範及處罰目的，分屬不同領域，保護法益亦不同，本得分別處罰。……。查森林法之立法目的在於保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境（參照森林法第1 條規定）；而水土保持法之立法目的乃係為保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用（參照水土保持法第第1 條第1 項規定），本件原告分別違反森林法及水土保持法所規定之不同作為義務，該二法之規範及處罰目的亦不相同，依上開解釋意旨，原告所為實質上為二個行為，尚不生「一行為不二罰」之問題，原告上開主張，顯有誤會。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、綜上所述，本件被告針對原告違反森林法部分所為之罰鍰處分，認定事實與適用法律均無違誤，行政院農業委員會訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，自應予以駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 1 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 陳茂榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 1 月 4 日
書記官 廖仲一