臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第14號
108年9月10日辯論終結原 告 董宇被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人上列當事人間森林法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經申請許可而於民國105 年9 月9 日至同年12月9 日間，在坐落於苗栗縣○○鄉○○段○○○ ○號屬山坡地保育區內編列為林業用地之公有土地（所有權人為苗栗縣，下稱94
8 土地) 及同地段949 地號屬山坡地保育區暫未編定使用地類別之私有土地（所有權人為吳春桂及劉樂樺，下稱949 土地）上堆置培養土、木屑及外來土方，被告於105 年12月9日會同原告至現場勘查，被告認原告有於系爭林地內未經申請許可擅自於系爭林地堆置培養土、木屑及外來土方之情事，而違反森林法第6 條第2 項規定，依同法第56-1條規定，以107 年3 月6 日府農林字第1070042672號裁處書，裁處原告6 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服原處分提起訴願，經行政院農業委員會以107 年7 月11日農訴字第0000000000號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）緣原告於105 年9 月9 日向苗栗縣政府申請商業登記核准申請之營業項目有農作物栽培業、園藝服務業、其他農業、肥料製造業、肥料批發業、肥料零售業等有關介質培養改良土質項目（然而申請營業卻不得營業及製造未經申請的卻可以隨意開挖山坡地），原告於培養介質土期間，有打電話諮詢苗栗縣政府農業處，培養土如何申請製造跟使用，苗栗縣政府農業處回答不用申請，也同時電話諮詢苗栗縣農業改良場，如何製作培養土，苗栗縣農業改良場回答，要將培養土堆疊一定的高度才有辦法培養，原告進行的木屑培養土栽培法與市面販售之木屑培養土均同，自行採樣送苗栗縣農業改良場檢驗，報告也表示培養土含有養分，原告於105 年11月15日與劉樂樺簽立土地租賃契約書，簽約當時劉樂樺父親劉秀雄告知三筆土地使用範圍以苗栗縣銅鑼鄉清潔隊圍籬及山坡擋土牆為界，而105 年12月
9 日當日苗栗縣政府會勘時，木屑及培養土均堆放在地號
918 之土地，地號949 土地僅有以挖土機將雜草撥除並將雜草雜木堆放一旁地號948 縣有土地更是誇張的指控（該筆土地位於高度超過兩公尺的擋土牆上方不知原告如何將木屑及培養土堆放於該筆土地），原告因為不堪地方政府的施壓於106 年5 月28日至106 年6 月13日將地號918 土地之木屑及培養土清理。
（二）補充說明，所有的不合理處分開罰全只是因為原告沒有錢可以給苗栗縣銅鑼鄉農業科長盧增明，然而原告的舉發都沒有下文，原告只是想陪伴現年83歲的伯父，在銅鑼發展農業，為什麼就這樣不給原告生存呢？105 年9 月份好不容易有些存款短短3 個月不到從整變負債時常看到周圍的農民燒落葉枯木都可以，為什麼苗栗縣環保局的宣導，苗栗縣銅鑼鄉可以不用理會，甚至連苗栗縣環保局直屬下級單位銅鑼鄉清潔隊都在燒落葉枯木，一個縣可以有很多的不同標準，就如同原告依照程序辦理被開罰，不需申請的只要找對人就可以把整座山挖空等語，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則答辯以：
（一）按森林法（下同本法) 第6 條第2 項規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」；本法第56條之1 規定略以：「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰︰一、違反第六條第二項、第十八條、第三十條第一項、第四十條及第四十三條之規定者。……」，森林法施行細則第3 條第1 款規定「本法第3 條第1 項所稱林地，範圍如下：一、依非都市土地使用管制規則第3 條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第7 條規定適用林業用地管制之土地。」，非都市土地使用管制規則第7 條規定「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制。」，查原告於系爭林地內未經申請許可堆置培養土、木屑及外來土方，本係法令規定所不允許，該行為已違反本法應報請主管機關同意之義務，及主管機關同意之條件、申請程序之規定，勘予認定，故被告核處原告6 萬元罰鍰，於法自無不合。
（二）又原告主張949 土地僅以挖土機將雜草撥除，並將雜草雜木堆放一旁，948 土地位於高度超過兩公尺擋土牆上方，不知原告如何將木屑及培養土堆方於該筆土地內云云，惟既經被告至系爭林地實施勘查，並以衛星定位系統所定座標套繪地籍圖複查，確認948 土地及949 土地內有未經申請許可堆置培養土、木屑及外來土方之情事，原告於105年12月9 日現場會勘時並無異議且簽名。據上論述，爰原告於系爭林地內未經申請堆置木屑、培養土及外來土方之行為本應分別依森林法第6 條第2 項裁罰，被告依法裁處，並無不當。綜上論述，本件原告之訴並無理由等語，並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」、「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」、「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者…三、興修其他工程者。」、「違反第9 條、第34條、第36條、第38條之3 及第45條第1 項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」，森林法第3 條第1 項、第6 條第2 項前段、第9 條第1 項第1款、第3 款及第56條分別定有明文。另「本法第3 條第1項所稱林地，範圍如下：一、依非都市土地使用管制規則第3 條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第
3 條規定適用林業用地管制之土地。」，則為森林法施行細則第3 條第1 款所明訂。末按「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制。」，非都市土地使用管制規則第
7 條規定訂有明文。
（二）本件如事實概要欄所載事實，有被告107 年3 月6 日府農林字第1070042672號函裁處書、行政院農業委員會以107年7 月11日農訴字第1070711070號訴願決定書、航空照片圖1 件、948 土地、949 土地之之土地建物查詢資料、地籍圖、苗栗縣政府105 年12月9 日辦理違規使用山坡地保育區林業用地會勘紀錄及現場照片附訴願卷及本院卷可稽，又原告對於其未經申請許可而於上揭時間於949 土地堆置培養土、木屑及外來土方之事實並不爭執。且原告堆置培養土、木屑及外來土方之範圍，經地籍圖及衛星定位圖套繪結果，確有占據948 土地、949 土地，此有衛星地位照片套繪圖在卷可考，是上開事實應堪認定。
（三）又按「農業用地之範圍包含區域計畫法劃定為各種使用分區內所編定之農牧用地、林業用地、養殖用地、國土保安用地，及上開分區內暫未依法編定用地別之土地」、「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各三份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出」、「農業設施包含一、農作產銷設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」，申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第2 條第1 項第1 款、第3 條、第4 條分別定有明文。次按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」、「前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。」、「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」、「依前條第三項附表一規定應申請許可使用者，應檢附下列文件，向目的事業主管機關申請核准」，非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段、第2 項、第3 項前段、第6-1 條亦分別訂有明文。參諸前述非都市土地使用管制規則第6 條之附表一，其中「六、林業用地」之容許使用項目包含「（一）林業使用、（二）林業設施、（三）安全設施、（四）生態體系保護設施、（五）水源保護及水土保持設施、（六）營建剩餘土石方資源之暫屯、堆置、最終填埋設施、（七）採取土石、（八）公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、（九）戶外公共遊憩設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、（十）森林遊樂設施（限於森林區、風景區）、（十一）休閒農業設施（工業區、河川區及森林區除外）、（十二）礦石開採、（十三）再生能源相關設施、（十四）水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、（十五）溫泉井及溫泉儲槽、（十六）農村再生設施、（十七）自然保育設施、（十八）綠能設施、（十九）農舍、( 二十) 交通設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）」，而上開「（一）林業使用」之許可使用細目包含「1.造林、苗圃」。經查，上開948 土地屬於林業用地、949 土地屬山坡地保育區暫未編定使用地類別之土地，此有948 土地、949 土地土地建物查詢資料可考，而依照前揭非都市土地使用管制規則第7 條規定，948 土地屬林業用地，而949 土地則仍屬適用林業用地之管制之土地，即適用上述申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法、非都市土地使用管制規則之管制規定。此外，原告向949 土地之所有權人之劉樂樺承租949 土地，此有土地租賃合約書在卷可參，又劉樂樺之949 土地係由劉樂樺之父親劉秀雄代其管理，經原告於本院時供陳在案，而劉秀雄於本件會勘時，即表示949 土地是為了要種樹，所以就與原告合買培養土，並請原告將木屑、土堆置在土地上，並與培養土混拌進行培養後再種樹，此有苗栗縣政府105年12月9 日辦理違規使用山坡地保育區林業用地會勘紀錄在卷可考。而以上開案外人劉秀雄所陳述原告於948 土地、949 土地堆置培養土、木屑、土方之用途係為種樹而作土質改良，並非與種樹或造林全無關連，依據上開申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第2 條第1 項第1 款、第3 條、第4 條規定及非都市土地使用管制規則第6 條、第6-1 條、第6 條之附表一內容可知，於林業用地或適用林業用地之管制之土地上堆置培養土、木屑、土方，如屬林業使用之造林、苗圃，依法係屬免經申請許可使用細目，若非屬林業使用之造林、苗圃，依法亦非必然不屬於林業用地所得容許之範圍內，然須經主管機關許可。故原告並非不得經過向主管機關申請而於林業用地或適用林業用地之管制之土地上為上開規定所列之行為，故無從以原告堆置培養土、木屑、土方，即逕認為必然屬於第6 條第
2 項所定之「林業用地以外之其他用途」。
（四）又按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，同法第12條第1 項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；上開所稱土地之經營人、使用人，雖未明文規定僅限於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營、使用土地之人。從而，同法第33條第1 項第2 款：「有下列情形之一者，處新臺幣
6 萬元以上30萬元以下罰鍰：. . . . . . 二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者」等處罰規定之適用前提，行為人應為水土保持義務人，即土地之所有權、或對土地具有合法之經營權或使用權（最高法院100 年度台上字第3147號、93年度台上字第6647號刑事判決意旨參照）。經查，本件原告於948 土地、949 土地堆置土方，而上開土地均屬水土保持法第12條第1 項所定之山坡地，此有被告108 年7 月4 日府農林字第1080128296號函在卷可考，是原告於948 土地、949 土地堆置培養土、木屑、土方，依諸前揭規定，已屬在山坡地堆積土石之行為，原告係承租949 土地、而因邊界不明對於948 土地係屬國有土地亦無認識，經原告陳述在案，並有臺灣苗栗地方檢察署檢察官106 年度偵字第4509號不起訴處分書在卷可考。惟原告縱為合法使用權人，仍應事先報請主管機關許可，且需擬具水土保持計畫向送請主管機關核定，分別為上開申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法、非都市土地使用管制規則及水土保持法第23條第2 項所明定，原告並未就其於上開土地堆置培養土、木屑、土方之行為，事先依法擬具水土保持計畫送請主管機關核定，經原告於審理時自承在案，是其未擬具水土保持計畫送請核定而擅自堆置培養土、木屑、土方，縱認無違反前述森林法第6 條第2 項之規定，尚難謂無違反上開水土保持法規定之虞，是前述原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定即擅自堆置上開木屑、土之行為，被告則應依水土保持法第12條第1 項第4 款及同法第23條第2 項予以處理，被告以森林法第6條第2 項及森林法第56條之1 第1 款規定裁罰原告，尚屬有誤。
（五）綜上所述，原處分據上開規定以裁處原告，核有上述之違誤。訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，其主張之理由雖與本院認定之理由不同，惟因原處分既有前開違誤，原處分及訴願決定均應予以撤銷，由被告查明後另為適法之處分。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
六、本件第一審裁判費為裁判費2000元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 王瀅婷以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 陳玉芳中 華 民 國 108 年 9 月 23 日