臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第16號
108年9月10日辯論終結原 告 劉丙双輔 佐 人兼送達代收人 賴建良被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 吳明謙上列當事人間水土保持法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟伍佰元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第2 項、第1 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告未擬具水土保持計畫送被告核定，即於苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○○ ○號屬山坡地保育區範圍內之土地（下稱系爭土地）、同段0000-000地號屬山坡地保育區範圍內之土地（下稱同段0000-000地號土地）從事整坡作業，案經苗栗縣政府銅鑼鄉公所（下稱銅鑼鄉公所）查報被告辦理，並經被告於民國106 年6 月20日派員會同原告赴現場勘查屬實，認原告違反水土保持法第12條第1 項第1 款及第23條第2 項規定，依同法第33條第1 項第2 款及苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定，以107 年1 月8 日府水保字第1070005553號函裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，命其立即停止一切非法開發行為，並請原告依所記載之指定改正事項完成植生覆蓋或敷蓋。原告不服原處分提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）於107 年6 月6 日以農訴字第1070702863號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告於104 年12月14日為謀生活，就本人所有座落新雞隆段地號1585-14 土地，以免擬具水土保持計畫書之方式，向被告申請整地，原告並等待被告之審核結果。
（二）然遲至105 年10月，原告均未接獲被告審核結果之相關回應，原告為謀生計，以電話向被告承辦詢問整地開工事宜，獲承辦口頭允准，方進行整地。
（三）至106 年5 月2 日，銅鑼鄉公所以銅鑼農字第0000000000號向被告提出檢舉後，106 年6 月20日被告承辦首次前來會勘，並於106 年8 月24日以府水保字第1060164348號指示原告立即停工，原告立即配合，被告又於107 年1 月8日以府水保字第1070005553號函文，再次處立即停工並開罰6 萬元。
（四）被告自104 年12月起至105 年10月，均未審核原告免擬具水土保持計晝書之整地申請，且原告亦於105 年10月取得被告承辦口頭允諾後，方執行整地計畫，另於106 年6 月20日，被告方首次至現場進行會勘。綜上，原告已按相關法規提出申請，因被告遲未審核，且被告承辦已口頭允諾可以整地，原告方進行整地，被告實有行政上之疏失，然此行政程序上之瑕疵，其不利之後果，卻由原告承擔，實有不當。
（五）被告於106 年8 月24日府水保字第1060164348號處立即停工之函文，及107 年1 月8 日府水保字第1070005553號處立即停工及罰鍰6 萬元之函文，僅以「本府經比對周圍地形及航照圖所示，已有改變地形地貌之情事」一詞，便開罰原告6 萬元。被告比對周圍地形及航照圖差異之相關資料，付之闕如，諸如地形地貌變異之落差程度、航照圖之拍攝時間，原告完全無法得知，嚴重妨礙原告進行行政救濟時之相關權益。
（六）被告既未遵守相關行政程序，原處分及訴願決定應失其效力，原告請求撤銷訴願決定及原處分有關罰鍰6 萬元部分應有理由，並聲明：1.撤銷原處分及訴願決定。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）原告陳述於本縣○○鄉○○○段○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○號土地，因原告雖經擬具水土保持計畫但尚未核准，擅自開挖種薑整地（全面淨根) 乙案，其規模未達水土保持審核監督辦法。
（二）依據行政院農業委員會水土保持局101 年2 月15日農授水保字第1011861123號函定義「中耕除草」，係指作物生育期中，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有鋤草效果。
（三）次依行政院農業委員會水土保持局94年11月3 日水保監字第09418552221 號函略以，關於轄區內山坡地如有民眾申請以重機械連根挖除方式剷除地上物，則涉及整坡作業，請依水土保持法相關規定，擬具水土保持申請書件，勿再以免擬具水土保持計畫方式提送計畫，以避免觸法。
（四）另依行政院農業委員會水土保持局95年12月26日農授水保字第0951844462號函示，對於山坡地違規之農業使用，其裸露地表之處理，短期者，應先要求實施緊急保護措施；長期使用者，則以恢復農業使用為標的，並配合實施必要之水土保持處理與維護；另生薑為採收根莖之作物，不宜認定為水土保持措施，爰此推定種薑而全面淨根坡地行為視同整坡作業。
（五）再據本府104 年11月30日府水保字第1040250447號函說明四，「本案施作過程中倘造成地表裸露時，應立即依水土保持法第8 條規定實施必要之處理與維護，以避免造成土砂災害。若剷除作業施工時為利於機械進出而開闢道路或改變地形或未改變地形但全面根覘挖除時，則涉及水土保持法第12條第1 項規定所稱修築農路或整坡作業，應請台端於實際變更地形行為前，擬具水土保持申請書件送本府核定後實施；違者，依水土保持法第33條第1 項規定可處新臺幣6 萬元以上30萬元以下之罰鍰」，業已述明。
（六）經本府106 年6 月20日現場勘查，於原告所有本縣○○鄉○○○段○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○號土地，係有未經擬具水土保持計畫擅自開挖種薑整地（全面淨根) 之情事，違規面積為0.3公頃。
（七）爰此，原告上揭行為，未依水土保持法第12條之規定申報核可，擅自於山坡地範圍內之土地開挖整地，實已違反水土保持法第12條第1 項第3 款及第4 款、第23條第2 項規定，處原告人罰鍰6 萬元整，並無違誤，並聲明：1.駁回原告之訴。
四、兩造之爭點，經核厥為：（一）原告是否為系爭土地、同段0000-000地號土地之水土保持法第4 條、第12條第1 項所定之水土保持義務人（使用人或所有權人）？（二）若原告係上述土地之水土保持義務人，原告是否有於各該土地上為水土保持法第12條第1 項第1 款所定之農地整坡作業？（三）承辦人鍾惠是否在原告整地前口頭答應原告，而原告得據此情事主張本件免責？
五、本院之判斷：
（一）應適用之法令：水土保持法：
1、第4 條：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」
2、第8 條第1 項第2 款：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：二、農、林、漁、牧地之開發利用。」
3、第12條第1 項第1 款：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」
4、第23條第2 項：「未依第12條至第14條規定之1 擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」
5、第33條第1 項第2 款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：. . . . . . 二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」
6、依上述法令規定，公、私有土地之經營或使用，依水土保持法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持義務人；而屬於農、林、漁、牧地之開發利用，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護；而其開發利用所需之修築農路或整坡作業，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核。未依規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除按次分別處罰6 萬元以上30萬元以下罰鍰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1 次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請；又依苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條之附表（苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰分級表）規定，應先擬具水土保持申請書件而未先擬具或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，若未達水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定，第1 次違規者，裁罰金額為6 萬元。
（二）上開如事實概要所記載之事實，即被告於上揭時地派員會同原告赴現場勘查後，被告認為原告有於系爭土地、同段0000-000地號土地從事整坡作業，且原告未依水土保持法第12條擬具水土保持計畫，故予以裁罰如上所示，經原告提起前揭訴願後，農委會訴願決定駁回。原告乃提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有銅鑼鄉公所106 年
5 月2 日銅鑼農字第1060004570號函及檢附之該公所查報表及現場照片、苗栗縣政府106 年8 月24日府水保字第1060164348號函、107 年1 月8 日府水保字第1070005553號函、106 年6 月20日會勘紀錄及同年4 月18日現場照片、農委會107 年6 月6 日農訴字第1070702863號訴願決定書、系爭土地與同段0000-000地號土地之土地登記第2 類謄本、航照圖、地籍圖查詢資料附訴願卷及本院卷可稽，上開事實首堪認定。
（三）茲就上開爭執事項分述如下：
1、原告是否為系爭土地、同段0000-000地號土地之水土保持法第4 條、第12條第1 項所定之水土保持義務人（使用人或所有權人）？
（1）水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，同法第12條第1 項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；上開所稱土地之經營人、使用人，雖未明文規定僅限於合法之土地之經營人、使用人，然若對該土地並無合法之經營權或使用權，就該土地自無實施水土保持處理與維護之義務，亦無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是上開規定所指之水土保持義務人，除土地所有人外，應僅限於合法之土地經營人、使用人而不及於非法經營、使用土地之人。從而，同法第33條第1 項第2 款：「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：. . . . . . 二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者」等處罰規定之適用前提，行為人應為水土保持義務人，即土地之所有權、或對土地具有合法之經營權或使用權，反之，如為無權使用山坡地之人，卻在公有或私人山坡地內未經同意擅自墾殖、占用或從事同法第8 條第1 項第2 款至第5 款之開發、經營或使用，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，則應依同法第32條第1 項前段之規定處罰（未遂者則依同條第4 項仍應處罰），二者情形有別。此觀水土保持法第32條、第33條之規定自明（最高法院100 年度台上字第3147號、93年度台上字第6647號刑事判決意旨參照）。
（2）關於系爭土地之部分：原告為系爭土地之所有權人，此有系爭土地之土地登記第
2 類謄本在卷可考，依照前揭規定，足認原告為系爭土地之所有權人，自屬系爭土地之水土保持義務人無訛，被告據此認定原告為系爭土地之水土保持義務人，並無違誤。
（3）關於同段0000-000地號土地部分：原告並非該土地之所有權人，此有該土地之土地登記第2類謄本附卷可參，且原告否認使用該土地，而被告對於原告為該土地之合法使用權人，具有何種合法使用土地之權利，均未說明或舉證，卷內亦無被告為該土地之合法使用權人之資料足供認定。依據上揭規定及判決意旨說明，被告倘非該土地之合法使用權人，無從擬具水土保持計畫送請主管機關核定，縱然被告有使用該土地之事實，亦非屬水土保持法第4 條、第12條第1 項所定之水土保持義務人，自無同法第33條第1 項第2 款裁罰規定之適用，故被告認原告於同段0000-000地號土地從事農地整坡作業之部分，尚難作為前揭行政處分之違規事實。惟若被告認原告無合法使用權，而擅自使用同段0000-000地號土地從事整坡作業，則可能涉有水土保持法第32條所定「在私人山坡地內未經同意擅自墾殖、占用或從事同法第8 條第1 項第2款至第5 款之開發、經營或使用」之情形，應由被告自行查明後另為適法之處置，附此敘明。
2、若原告係上述土地之水土保持義務人，原告是否有於各該土地上為水土保持法第12條第1 項第1 款所定之農地整坡作業？
（1）經證人鍾惠即被告派至現場履勘之本件承辦人到庭證稱：我是本件承辦人，沒有允諾過原告可以先行對系爭土地整地，那時會勘的時候，原告有說他有申請免擬具水土保持計畫書，免擬具是不會改變地形，不會用重機械連根挖除的方式，就是只是單純除草，免擬具是可以依原地形除草，但就算是免擬具，如果是種薑也是不行的，種薑有淨除坡地根莖的行為，我們是視為整坡作業，且依原地形整草跟整坡是不一樣的，通常種植農作物，會申請整坡作業，整坡作業就是會用重機械的方式，我現場會勘時有寫系爭土地有清除植被的情形，我當日至現場勘查到土地有清除植被的情形，然後把XY座標記下來，然後回去用辦公室的電腦定位到底地號在哪裡，最後再寫開罰的函，因為我是用手機定位，就是有XY座標，回去再用辦公室電腦的衛星定位圖去才看詳細是在哪個地號土地，我當時去拍的時候，是土地裸露的狀態，就是土地沒有植被的狀態，我現場有問原告原因，他說是要種薑，我當時就土地上的植被都已經被除去、土地裸露的部分先以手機進行定位，並記下來XY座標的位置，就是我跟原告確認過原告說要種薑、且該處沒有植被的部分，我再以手機定位座標，回去再用電腦看詳細確切的地號，我現場會勘時也會記載原告的講法等語（本院卷第53頁至57頁），參以本件查獲經過，係銅鑼鄉公所先於106 年4 月18日至系爭土地現場勘查發現有種植薑等疑似違規使用山坡地情形，並拍攝現場照片，此有上開銅鑼鄉公所106 年5 月2 日銅鑼農字第0000000000號函及檢附之該公所查報表及現場照片在卷可考。而觀諸該現場照片（本院卷第109 頁、第111 頁），斯時系爭土地確已有表面缺乏植被，土地裸露之情形，與證人鍾惠上揭所述會勘時發現系爭土地有土地裸露，表面缺乏植被等節相符。再者，原告於本院時自承確實有使用系爭土地，有在系爭土地種植生薑等語（本院卷第89頁正反面），此與證人鍾惠上揭所述原告當時曾告知有清除系爭土地之植被，並表示要種薑等情相符，足認證人鍾惠證稱於上開時間至系爭土地會勘時，系爭土地確有土地裸露、表面缺乏植被之情形，且原告當時有告知係原告清除系爭土地之植被，並表示要種薑等情，應屬實在。
（2）原告於本院時自承除草是使用小山貓，因為手工的話除不了這麼多，所以曾就系爭土地申請免擬具水土保持計畫，想要除草除乾淨一點，要種植農作物，且在會勘前就已開始於系爭土地種植生薑等語（本院卷第90頁至91頁）明確，則原告亦明確自承係以使用小山貓之方式用機械除草，而衡以小山貓即所謂之剷裝機，可以移動相當量之土方，可作為推土使用，再審諸上開現場照片，係有相當規模之土表裸露情形，堪認原告並非僅用人力整理土地，如此之整坡作業係透過原告使用剷裝機推土翻土而成，對於系爭土地有使用機械農具清除植被、整理土地、始種植生薑之情，據此，原告確有在系爭土地整坡、清除植被及種植生薑之行為。是被告以原告為系爭土地之所有人，屬水土保持法第4 條所稱之水土保持義務人，其未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於系爭土地上從事整坡作業，清除植被並種植生薑，雖整理之面積未及於整個系爭土地，原告縱然未砍伐系爭土地之樹木，然其所為明顯已改變原地貌，已該當水土保持法第33條第1 項及第2 項裁罰規定，被告以原處分裁處原告6 萬元罰鍰，命其停止開發行為並完成植生覆蓋，係屬有據，經核並無違誤。
3、承辦人鍾惠是否在原告整地前口頭答應原告，而原告得據此情事主張本件免責？
（1）按水土保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項、第2 項分別規定：「水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度在二‧五公尺以下且長度在一百公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。」、「前項第二款及第三款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。」。又水土保持技術規範第48條之1 第1 項、第2 項分別規定：「開挖植穴，指在預定種植位置挖掘植穴，其植穴大小以根球兩倍為限。」、「中耕除草，指在作物生育期中，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果。」。
（2）原告雖稱其在本件整地清除植被之前，承辦人員口頭允諾原告擬具水土保持計畫之整地申請，原告始執行整地計晝等語。然原告此部分主張，經證人即承辦人鍾惠明確否認有允諾可以擬具水土保持計畫，即可以機械連根挖除方式進行整地，僅有可能告知原告可依原地形除草，然並未承諾原告可於該地種薑，業如前證述，是原告此部分所指之情，尚無從證實。況且，姑不論原告就其所指並未舉證以實其說，原告以機具進行相當面積之整坡作業，並非水土保持計畫審核監督辦法第4 條第1 項第1 款所定「開挖植穴、中耕除草」，亦不符合同條項第3 款所定「實施水土保持處理與維護者」而得免擬具水土保持計畫送請主管機關核定之情形。原告既為系爭土地之水土保持義務人，縱為種植生薑而有在系爭土地上從事農業整坡之必要，依法應先行擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，原告即不得以上開理由據以主張免責，原告此部分主張尚非可採。
六、綜上所述，原告前揭主張，均難為推翻被告所為裁罰，被告於系爭土地從事農地整坡作業，欲種植生薑，並未依法擬具水土保持計畫送請主管機關核定，被告依照原告違反水土保持法第12條第1 項第1 款及第23條第2 項規定，依同法第33條第1 項第2 款及苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定，裁處如原處分所示，其裁罰之罰鍰金額亦屬第33條第1 項規定之法定最低罰鍰金額，訴願決定遞予維持，其認定事實固與本院有部分差異（原告就同段0000-000地號土地部分是否為違規事實之一），然其適用法律及罰鍰裁量，則均核無違誤，部分理由雖與本判決有別，然結論尚無不同，即爰無不合。從而，原告訴請撤銷原處分上開部分及訴願決定，自核屬無據，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、本件訴訟費用額確定為第一審裁判費2,000 元、國庫墊付之證人日旅費500 元（見證人旅費申請書兼領據，本院卷第12
8 頁），合計共2,500 元，爰依行政訴訟法第98條第1 項規定，由敗訴之被告負擔。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 王瀅婷以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並繳納上訴費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 陳玉芳中 華 民 國 108 年 9 月 23 日