臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第2號
109年5月12日辯論終結原 告 黃月娥被 告 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌訴訟代理人 黃松光上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108 年11月13日農訴字第1080721854號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分關於罰鍰部分及其訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項、第2 項第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告黃月娥前擬具簡易水土保持申報書（下稱系爭簡易水保申報書），向被告苗栗縣政府申請在原告所有、位於苗栗縣○○鄉○○○段○○○ ○號屬山坡地範圍內之土地（下稱231土地) 從事農業整坡作業，經被告核准後，嗣被告於106 年
9 月29日派員至現場勘查，發現經原告授權施工之人有未依原核定之系爭簡易水保申報書施作，即在原核准範圍外，在原告所有、屬山坡地範圍內之同段341 地號（下稱341 土地) ，修築一條可供怪手等機具進出之便道（長約20公尺，下稱系爭便道) ，以供由機具由341 土地之系爭便道通行至23
1 土地，認原告違反水土保持法第23條第1 項規定，依同法第33條第1 項第2 款及苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定，以108 年6 月20日府原經字第1080005130號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）8 萬元罰鍰，命立即停止一切非法之開發行為，另請原告依所記載之指定改正事項辦理。原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）以108 年11月13日農訴字第0000000000號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）341 土地便道為既有道路，無開挖整地闢建便道情形：
231 土地為俗稱之袋地，無公路直達，非經341 土地即無路可達，故早有便道存在【詳內政部營建署國土規劃入口網96年及97年農航所影像】，原告為實施231 土地農業經營，雖有砍除341 土地上之雜木雜草、恢復便道通行之情形，僅為既有道路之改善或維護，依農委會99年11月5 日農授水保字第0991872374號函釋略謂：「改善或維護山坡地既有道路，如純屬鋪面改善或維護，未涉及拓寬路基、改變路線及其他開挖整地行為，無水土保持法第12條之適用。」及106 年8 月3 日農水保字第1061858095號解釋令「核釋山坡地既有道路改善或維護，未涉及拓寬路基及改變路線，僅依水土保持技術規範實施邊坡穩定或排水系統等之水土保持處理與維護，無水土保持法第十二條第一項第一款及第三款規定之適用。」，自無須先擬具水土保持計晝或簡易水土保持申報書送請主管機關核定，即使上開既有道路確在本件經被告核定之簡易水土保持開發範圍外，亦不能以原告「未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護」規定，予以處罰之理。被告雖以106 年8月13日航照圖主張無既有便道路形存在，9 月29日照片所示有開挖整地闢建便道情形云云，惟查，內政部營建署國土規劃入口網98年農航所影像) ，231 土地內草木茂密，與不到1 年前之景象差異甚大，可見系爭土地只須暫停開發利用，便能迅速恢復植生，不出數年即無從辨識曾經開發區域之地貌或既有道路之路形，要難以被告比對不同時點航照圖之結果，推定原告有修築道路之路線等行為，被告此部分陳述無非其主觀之認定，不值採憑。
（二）原處分違反比例原則：查本案處分為憑106 年9 月29日會勘紀錄「機具進出道路寬約3.5m-4m ，長約20m （341 土地）」，被告於訴願答辯書亦稱「查系爭施工便道長度約為20公尺，寬度約為3.5-4 公尺」，此部分係經全體與勘人員簽認，為未逾水土保持計畫審核監督辦法第3 條第1 款所定路基寬度未滿4公尺且長度未滿500 公尺，縱使處分罰鍰，亦應僅處罰最低6 萬元，而被告卻處罰8 萬元，除違反其自頒之罰鍰基準外，亦不符比例原則。被告於訴願另附所謂GPS 軌跡圖，除純屬事後所為、真偽未明及未經與勘人員確認外，又未提具GPS 儀器為何？有否經中央標準檢驗？其誤差值為何？. . . 核無證據能力，農委會訴願委員會未察，誤以「施設之施工便道最寬處約5.65公尺」認「於法並無違誤」，實有大大違誤。學者李惠宗著行政法要義第6 章第2節第6 項【行政裁量之違法】略以「三、裁量怠隋……行政機關『應就個案特殊性進行合目的性的決定，卻怠於斟酌其特殊性』……行政機關因執行任務之便宜，放棄個案法律效果具體的選擇……一般裁量準則……對一般案型固無問題，但針對具體的個案，行政機關如果應予裁量，卻因為墨守『依【令】行政』或泥守『一般裁量準則』，而不知裁量者，即有『選擇裁量怠隋』之嫌，此亦屬裁量瑕疵」著有明文，本件假設違反水土保持法規定【純屬假設】，違規土地既非處特定水土保持區及水庫集水區源，面積亦僅區區約70平方公尺，被告應斟酌妨礙水土保持法「保育水土資源，涵養水源，減免災害」行政目的甚微，依行政程序法第7 條「選擇對人民權益損害最少者」規定，選擇對人民財產權損害最少之6 萬元罰鍰之行政行為，其採取處罰8 萬元顯失均衡。法務部97年8 月22日法律決字第097002971 號函釋「行政規則係由行政機關本於職權自行決定而訂定之，無須立法者另行授權，其本質上並不具直接對外發生法規範之效力，不得作為限制人民基本權利之直接依據」，被告主張依照「苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準」裁處乙節，除屬行政裁量之違法外，另該罰鍰基準亦僅為其行政規則，不生對外法律效力，法院應不受其拘束，綜上，原處分及訴願決定都是違法等語，並聲明：1.撤銷原處分及訴願決定。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）被告無法從原告所呈之農航所影像判斷該處是否有便道存在，亦無從判斷231 土地非經341 土地無路可達。依據農委會100 年5 月20日農授水保字第1001861838號解釋令：
「核釋水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款所稱『既有道路』，係指非違規存在之各種道路（含水土保持法第12條第1 項所稱之農路、鐵路、公路及其他道路等）。」，又依據99年11月5 日農授水保字第0991872374號解釋函略以：「……於山坡地內闢建施工便道，屬水土保持法第12條第1 項第3 款『修建其他道路』……」，原告所提34
1 土地為砍除雜草雜木恢復便道通行，僅為既有道路之改善或維護，惟原告所提二解釋函令之「既有道路」須為非違規之存在，另查，341 土地並無相關申請紀錄，僅憑原告提供航測圖尚難以舉證所查便道即為非違規之存在；再查國土規劃地理資訊平台農航所105 年航照及106 年8 月13日Google Earth衛星影像顯示，原便道位置植生披覆良好，且由該影像可分辨其植生並非完全由草種所組成，應含有雜木等植生，客觀判斷該處已非屬可通行之既有道路，如需恢復可供通行仍須由機具挖除植披根系等施工行為，且被告勘查照片亦明顯可見便道路基邊原有鬆軟土方情形，已涉及挖填土方等整地行為，顯非農委會上述函釋所稱「純屬鋪面改善或維護，未涉及拓寬路基、改變路線及其他開挖整地行為」，自無該函釋之適用。
（二）本案341 土地施工便道長度約為20公尺，寬度約為「3.5至4 」公尺，已逾水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模（修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿「4 」公尺，且長度未滿500 公尺者) ，已涉及水土保持法第23條第1 項及同法33條第1 項第2 款規定，依法應處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，又依被告處理違反水土保持法案件罰鍰基準之處理違反水土保持法案件罰鍰分級表：「違規種類及規模屬『依規定應先擬具水土保持申請書件而未先擬具或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者』、『已逾水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定』裁罰金額為8 萬元整」，應處原告罰鍰8 萬元整。原告引用學者著述及行政程序法認為被告行政裁量違法並應選擇對人民財產權損害最少之6 萬元罰鍰，惟該罰鍰基準係為本府為落實水土保持法及處理違反本法案件，依比例原則，予以有效裁處，以建立執法公平性而訂定。本案GPS 軌跡圖，係使用被告採購之「Android GIS 查報定位外業系統」收錄之會勘當日定位軌跡回傳至電腦端使用「山坡地管理及外業調查衛星定位系統」做後端整合套繪，配合現場界樁位置及會勘現場照片( 航照及現場界樁照片），有其一定可信度。原告又以法務部解釋函指稱被告裁罰基準為行政規則，不生對外法律效力，被告行政裁量違法之陳述，顯有違誤，依據行政程序法第159 條：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，查被告係依據水土保持法裁處原告，該規定屬法律位階而並非原告所述行政規則，再者，行政規則對機關內部具有拘束力，故違反水土保持法行政罰鍰金額係屬被告行政裁量權，自受被告裁罰基準所規範，並無原告所稱違法情形，且本案便道寬度確實已逾水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模，爰依水土保持法及被告裁量基準應裁罰8 萬元。
（三）綜上所述，本案原告雖指稱便道為既有道路，惟依據原告提供之農航所影像，無法判斷是否有道路存在，且該便道查無相關申請紀錄，再依衛星影像及現勘照片可客觀判斷所查便道涉及挖填土石方行為，而非純屬鋪面改善或維護，又其規模已逾水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模，爰此，被告以108 年6 月20日府原經字第1080005130號函處原告罰鍰8 萬元整，並無違誤等語，並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點，經核厥為：（一）本件原告在341 土地所為是否僅為既有道路之維護與改善，或已屬水土保持法第12條第
1 項第3 款之修築其他道路？（二）本件原告在341 土地所為是否不需要擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書？（三）被告是否可按苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定，認原告所為超越水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定之規模，裁處罰鍰8 萬元？
五、本院之判斷：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。」、「第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條規定之1 所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」、「（第1 項）有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰……二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。（第2 項）前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，……」分別為水土保持法第4 條、第12條第1 項第
3 款、第4 項、第23條第1 項、第33條第1 項第2 款及第
2 項所明定。
（二）上開如事實概要所記載之事實，即原告為上開231 土地、
341 土地之所有權人，案發前擬具系爭簡易水保申報書，向被告申請在231 土地從事農業整坡作業，嗣經被告派員到場勘查，發現原核准範圍外之341 土地上有便道，認原告有未依原核定之系爭簡易水保申報書而施作便道之情形，爰裁處如原處分所示，原告不服而提起訴願等情，經證人即到場會勘之人員林明慧於本院中證述明確，且有231土地及341 土地之土地建物查詢資料、被告於105 年12月29日核定之系爭簡易水保申報書、被告106 年9 月29日山坡地保育利用管理會勘紀錄及現場照片、現場開挖整地範圍圖、231 土地及341 土地之106 年農航所影像、106 年
8 月13日及同年11月7 日航照圖及衛星影像（地籍圖及衛星影像套繪結果）、原處分及訴願決定書附卷可稽。又原告同意其夫黃國政授權實際施工之工人梁興浪在231 土地、341 土地上施工，經原告於本院中陳述明確（本院卷第74頁背面），並與證人即施工者梁興浪於本院中所述相符，是上開事實均應堪認定。
（三）關於本件原告在341 土地所為是否僅為既有道路之維護與改善，或已屬水土保持法第12條第1 項第1 款之修築其他道路？
1、原告雖主張231 土地是袋地，341 土地上之道路是係供23
1 土地農業使用之道路，屬既有道路，即有農委會99年11月5 日農授水保字第0991872374號函釋、106 年8 月3 日農水保字第1061858095號函釋之適用，是341 土地上之道路施工自無須先擬具水土保持計晝或簡易水土保持申報書送請主管機關核定云云。惟查上開341 土地屬農牧用地，有341 土地之土地建物查詢資料在卷可考，而所謂農路，係指已依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」申請許可者，方屬合法，並非「既有」者均係合法存在，而水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款「改善或維護既有道路」規定，目的是鼓勵合法使用人「改善或維護合法既有道路」，故而簡化其程序（其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替），非謂「非法存在」之農路，也（簡化其程序）鼓勵使用人「改善或維護」延長非法道路之使用期限，農委會100 年5 月20日農授水保字第0000000000號解釋令因而認為：「核釋水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4 款所稱「既有道路」，係指非違規存在之各種道路（含水土保持法第12條第1 項所稱之農路、鐵路、公路及其他道路等）」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。是341 土地上之道路施工縱為改善或維護既有存在之道路，該道路仍須符合上開要件始得論為上開函釋中、水土保持計畫審核監督辦法第3 條第
4 款之「既有道路」，而原告在341 土地上之施工道路亦無申請許可之紀錄，經被告於本院陳述明確，則原告施工修築道路之行為自不得論為「改善或維護既有道路」，仍屬修築道路，是原告此部分主張並非可採。
2、況原告縱然主張在341 土地之道路施工範圍為該地上原本存在之既有道路云云，然依原告提出之96年航照圖、原告提供之衛星影像圖（訴願卷第89頁、本院卷第15頁），在96年時341 土地靠近外側農路，其上雖有向231 土地方向沿展之淺色條狀區域（原告提出之96年航照圖標示「既有便道」之位置，本院卷第15頁），惟核對原告施工後之10
6 年11月7 日航照圖、本案便道區域套繪之衛星影像圖（訴願卷第90頁右邊圖片、第86頁），可知原告在106 年施工後，341 土地上便道範圍係從靠近外側道路之龍山1 號農路起一直向內延伸直至231 土地為止，此由106 年11月
7 日航照圖可清楚看出。而對比上開106 年11月7 日航照圖中341 土地上呈土黃色之區塊已延伸至231 土地，與前開96年航照圖中341 土地淺色條狀範圍相較，96年航照圖中該淺色條狀範圍並未延伸至231 土地處，而僅止於341土地約略中間處，故兩相比較後，96年航照圖341 土地上淺色條狀區域即原告所稱之既有便道，與原告在106 年施工後之便道範圍，顯然有所差距。又證人即實際施工之工人梁興浪到院時證稱：我是在106 年才到這塊土地施工，對於這邊土地之情形本來也不了解，施工範圍是原告丈夫黃國政告知的，要整理的範圍是在上面原告丈夫說有申請的土地，但是因為怪手上不去，所以才會用怪手把旁邊的地用平、把草弄開、把上面有申請的土地的石頭堆在旁邊土地，這樣怪手才有辦法走上去到裡面，因為要開怪手進去，施工的便道是原本就有一小段，本來是沿著原本的一小段路，但是再上去的部分就沒有整理過，所以要用怪手再開上去，一直整理到地主說有申請的土地等語（本院卷第75頁至77頁），可知實際施工者對於341 土地上面是否有既有道路情形，僅知悉在其106 年施工時，341 土地原有一小段道路，但尚未延伸至231 土地，若要延伸至231土地，仍須用怪手繼續往231 土地方向整地填平路面以鋪設可供怪手進入之便道，則原告施工後之341 土地上便道範圍，並非全部是原有存在之道路等情，堪以認定。
3、 承上所述，依照106 年原告施工後之航照圖，尚難認定原
告所施工之範圍僅為既有存在之道路，且審諸上開現場照片（本院卷第42頁、第43頁），231 土地上、靠近341 土地處，確實停有一台怪手，土地上之道路確有地表土石裸露、道路地面平坦之填地情形，並有大量雜草殘枝堆置於
341 土地便道旁，此情與證人即到場會勘之人員林明慧於本院中之證述（本院卷第79頁正反面、第83頁）相符，並佐以證人梁興浪如前所述證稱有以怪手清除土表植被，並把土地整平等語，堪認341 土地確有遭原告授權之工人以怪手清除植披、整地以修築道路，供怪手可通行至231 土地之情，更可認定原告之行為已屬修築其他道路無訛。
（四）關於原告在341 土地所為是否不需要擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書？
1、依據前述水土保持法第4 條、第12條第1 項第1 款、第4項之規定，原告身為341 土地之所有人，依法為水土保持義務人，其僅就231 土地向被告擬具簡易水土保持申報書申請農地整坡作業，而未就341 土地一併申請其上述修築道路之施工事項，業如前述，是其所為顯已逾越原核准之範圍，就341 土地未依第12條第1 項、第4 項規定所擬具之水土保持計畫（其以簡易水土保持申報書替代之）施作便道，則已違反前述水土保持法第23條第1 項規定。
2、按水土保持法第14條之1 第2 項授權訂定之「水土保持計畫審核監督辦法」，行為時該辦法第3 條規定：「於山坡地或森林區內從事本法第12條第1 項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿2,000 立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿4 公尺，且長度未滿500 公尺者。二、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之整坡作業：未滿2 公頃者。三、修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿4 公尺，且長度未滿500 公尺者。四、改善或維護既有道路：拓寬路基或改變路線之路基總面積未滿2,00 0平方公尺。五、開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿500 平方公尺者。六、設置高度在
6 公尺以下1 層樓農作產銷設施之農業生產設施或林業設施之林業經營設施：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿1 公頃；免申請建築執照者，前開建築面積以其興建設施面積核計。七、堆積土石。八、採取土石：土石方未滿30立方公尺者。九、設置公園、墳墓、運動場地、原住民在原住民族地區依原住民族基本法第19條規定採取礦物或其他開挖整地：開挖整地面積未滿1,000 平方公尺。」，是原告在341 土地所修築之道路，若未達上開辦法第3 條規定之規模，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫向主管機關申請核准。
3 、縱令原告主張之道路係屬「從事農、林、漁、牧地之開發
利用所需之修築農路：路基寬度未滿4 公尺且長度未滿50
0 公尺者。」，或「修建鐵路、公路、農路以外之其他道路：路基寬度未滿4 公尺且長度未滿500 公尺者。」之情事，原告仍應就此部分依水土保持計畫審核監督辦法第3條本文及第1 款、第3 款規定，得將水土保持計畫以簡易水土保持申報書代替，送請主管機關即被告核定，而非逾越原核准範圍修築道路，是原告所修築之道路即使符合前述水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模以內，其未依照原經核准之簡易水土保持申報書施作便道，顯仍違反水土保持法第12條第1 項、水土保持法第23條第1 項規定規定甚明。
（五）關於被告是否可按苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定，認原告所為超越水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定之規模，裁處罰鍰8 萬元？
1 、原告雖主張被告適用之苗栗縣政府處理違反水土保持法案
件罰鍰基準，僅為其行政規則，不生對外法律效力云云，惟按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1 項乃定有明文。而按上開苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2 條規定：「違反本法第33條規定處以罰鍰者，依罰鍰分級表裁罰之」，此基準係苗栗縣政府為處理違反水土保持法案件，為建立執法之公平性，特訂定之裁量基準，就違反水土保持法案件為統一裁罰之基準，依其裁量基準附表之裁罰輕重，係以斟酌行為人之違規次數及違反水土保持使用之面積及情節是否特殊，為加重或減輕之裁罰，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合，合先敘明。
2 、惟查，被告依照上開基準據以認定原告修築之道路，已超
過水土保持計畫審核監督辦法第3 條所定之「路基寬度未滿4 公尺且長度未滿500 公尺」之規模，係因被告派員（林明慧）到場會勘，由現場技師以目測方式推估該路寬是「3.5 公尺到4 公尺」，故認為已達路基寬度「4 公尺」，認應超過應申報水土保持計畫之規模，故依據上開基準裁罰8 萬元，而不是裁罰最低金額6 萬元等情，經證人即原處分之承辦人林明慧於本院中證述明確（本院卷第81頁正反面）。又關於該路基寬度之判斷部分，係因當時到現場會勘時並無測量距離之工具，故請技師在現場目測距離，判斷道路最寬處之寬度有到達4 公尺，當時有使用平版之GPS 定位當時在現場所到之處之軌跡，因為106 年會勘當時有送警察局調查，所以才會經過約2 年後的108 年時始裁罰原告，而嗣後於本件訴願程序中，農委會要求被告提出證據佐證該路基寬度已達4 公尺以上，故承辦人以會勘當時GPS 定位之軌跡座標資料匯入電腦計算距離，才確認該道路最寬之位置寬度為5.65公尺等情，亦經證人林明慧於審理時證述明確（本院卷第80頁至83頁背面），則可知原處分製作當時，所判斷之寬度，係以2 年前現場目測寬度認定之，又上開苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準，裁罰金額為6 萬或8 萬之區別基準，係以是否超過前述水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模判別，以修築道路而言，即係以該道路是否「路基寬度未滿4 公尺且長度未滿500 公尺」為準，換言之，路基寬度4 公尺恰好為裁罰基準中不同裁罰金額之界線，而被告於會勘時、原處分製作時所認定之該寬度為3.5 公尺至4 公尺，而僅達上開裁罰基準之4 公尺，又為「目測」判斷，而非實際量測之距離，則現場實際最寬處之寬度是否達4 公尺，已顯有疑義。又參以當時現場使用定位之GPS 定位系統，是安裝於平版電腦之定位APP ，經被告陳報在案並於言詞辯論程序時提交該平板電腦供原告表示意見及供本院拍照存卷參酌（本院卷第83頁背面、第100 頁至101 頁），且據被告訴訟代理人於本院中陳稱：被告承辦人所述當時會勘時使用之GPS 定位工具，就是庭呈之此三星廠牌平板電腦，這個只是一個定位儀器，不是測量儀器，應該是在
100 年左右就已經開始使用了，通常是確認位置及地號的工具，從來沒有拿來做為相關測量的工具使用，現場會勘通常會實際測量距離，都是用尺去量，這樣當場大家都看到尺寸及數字，較不會有爭執，我們其他水保案件有關於距離的部分都是實際測量，而不是用GPS 在電腦上拉定位的距離，本件GPS 也沒有相關合格證明、沒有檢測相關合格證明及相關的資料，它沒有任何檢測或出廠的證明，我們對於原告爭執此GPS 定位系統用於作為證據有疑義之部分並不爭執等語（本院卷第83頁至84頁背面）。是據被告訴訟代理人之上開陳述，被告並無法提供有關於本件GPS定位系統之任何準確度說明資料、檢測資料或檢驗合格資料足以佐證其使用之GPS 定位系統準確度、誤差值為何，參以使用GPS 定位系統（即全球定位系統，Global Positioning System ，泛稱GPS ）乃係利用數個衛星發射訊號、使用者之GPS 接受器為基礎，由使用者之GPS 接受器收到衛星之訊號來計算使用者之三維位置（即空間座標），用以判斷使用者所在位置，惟一般商用平版、手機上之GP
S 接受器，與專業儀器中之GPS 接收器，仍有準確度之區別，又本件所使用之GPS 定位方式，僅是使用前述商用平版電腦（三星廠牌平板電腦）內之GPS 接受器，亦非專用定位GPS 、具有較高準確度之專門儀器內之GPS 接受器，而該GPS 接受器之差別致定位結果容有誤差值存在，猶如吾人使用手機中之地圖應用程式開啟定位功能尋找自己所在位置時，該定位點亦有時會有飄移不定情形、或與自身真實位置略有差距，並非難以想見，又定位結果攸關計算兩定位點間距離之結果，倘若以定位結果之誤差值為2 公尺以內為例，則計算距離之誤差值則應為4 公尺以內（2＋2=4 ），然佐以本件被告以GPS 軌跡計算距離之結果為寬度5.65公尺，僅較上開基準所定之4 公尺多1.65公尺（
5.65-4=1.65 ），則此1.65公尺之差距是否在誤差值範圍內，而實際道路寬度是否尚未達4 公尺，並非無疑，被告對此部分有疑義亦不爭執。且該工具為被告所管領及使用，然被告亦無法提供任何關於該GPS 定位系統使用之準確度說明、或檢測相關資料可供判斷釐清上開疑義，更顯難以此判定上開GPS 定位軌跡量測距離之結果可採。況本件路基寬度之計算，最後係由被告承辦人在本案訴願程序中始以會勘時之平板電腦位置，獲取GPS 定位座標，以該定位座標之軌跡在電腦上計算距離，距實際會勘之時間已近
2 年，然觀諸該GPS 定位之軌跡圖（訴願卷第48頁）、便道範圍套繪該GPS 定位之軌跡圖（訴願卷第86頁），可知當日會勘之GPS 定位座標（在圖上顯示為圖釘標示之圖樣）數量相當龐大，位置亦相當密集。而係以「341 土地現場之何位置」之GPS 定位座標在電腦上拉測路基寬度距離，遍翻全卷並無何定位位置之現場照片標記，由現存卷證資料更無法得悉，又該測距係近2 年後始為之，則是否能準確記憶起當時會勘之何座標可量測正確之路基寬度，亦非無疑。更何況被告亦自承GPS 定位系統只是在現場定位的輔助工具，並非用於測量距離，而實務上違反水土保持法案件之勘查對於距離的測算仍係以現場實際量測結果為準，並不會使用GPS 定位系統認定之等語，更可見實務上處理違反水土保持法案件時，對於使用該GPS 定位系統計算距離判斷真實長度、寬度之事仍有所保留，而盡以實際量測較為準確。則本件被告所認定之341 土地道路最寬處為5.65公尺，僅大於上述標準1.65公尺，該距離測量結果並非經過現場實際量測，且使用之該GPS 定位系統用於計算距離結果之準確度確有疑義，被告以此測距結果認定超過水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定之規模，裁處罰鍰8 萬元，即難以憑採。
3、故被告以此測量結果，作為裁處原處分之憑據，則此部分因測距結果反應之正確性顯有疑義，而在認定為「超過」水土保持計畫審核監督辦法第3 條規定之規模之部分有所違誤，則原處分此部分認事用法尚有未洽，訴願決定此部分未予糾正，遽予維持，亦有可議，故原告指摘各節，理由雖與本判決有所差異之處，然原處分此部分既有前開可議之處，則原告此部分訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定此部分及原處分之罰鍰部分併予撤銷，以期適法。
4、另關於原告所修築之道路固無法認定路基寬度已達4 公尺，而僅能認定符合前述水土保持計畫審核監督辦法第3 條之規模以內，但其未依照原經核准之簡易水土保持申報書施作便道，顯仍違反水土保持法第12條第1 項、水土保持法第23條第1 項規定甚明，業如前述，則故原處分據此命原告立即停止一切非法之開發行為，另請原告依所記載之指定改正事項辦理，此部分並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬無誤，原告主張原處分及訴願決定之此部分亦應撤銷，即為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，再本案事證已明，並無依照原告請求調取實際到場勘查原告對該地是否有開發目的之必要（見本院卷第7 頁），兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第236 條、第104 條、民事訴訟法第79條前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 王瀅婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000 元。
書記官 陳玉芳中 華 民 國 109 年 5 月 26 日