臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決111年度簡字第2號111年3月7日辯論終結原 告 梁耀鑌
張玉燕
WRIGHT CRAIG SEAN(賴瑞格)被 告 雪霸國家公園管理處代 表 人 張維銓訴訟代理人 楊國華上列當事人間國家公園法事件，原告不服內政部中華民國110年12月21日台內訴字第1100421127號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告張玉燕、WRIGHT CRAIG SEAN(賴瑞格)經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段、第386條等規定，准依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告3人於民國110年8月31日未經許可進入在雪霸國家公園生態保護區內即雪山步道0.5K（下稱系爭地點），經內政部警政署保安警察大隊第七總隊第五大隊（下稱第五大隊）警員認為原告3人有「未經申請許可進入生態保護區」之違規事實而開立編號10554、10555、10556之違反國家公園法案件調查紀錄表（下合稱調查紀錄表）舉發，經被告通知原告3人陳述意見後，被告仍認原告3人有「未經申請許可進入生態保護區（雪山步道0.5K）」之違規事實，遂於110年9月29日依國家公園法第19條、第26條之規定，以雪霸國家公園管理處營雪違字第110125、110126、110127號違反國家公園法罰鍰案件處分書（下合稱原處分），裁處原告3人每人罰鍰各新臺幣（下同）3,000元。原告3人對原處分不服於法定期間內提起訴願，經內政部以110年12月21日台內訴字第1100421127號訴願決定書駁回訴願（下稱訴願決定）；原告3人對訴願決定不服，於法定期間內提起本件行政訴訟。
三、原告3人主張：雪山入口左手邊下方雖設有管制進入之警示牌（下稱系爭警示牌），然系爭警示牌懸掛位置不當，應設置在雪山步道入口明顯之處如雪山步道入口指示牌後方或在進入雪山步道10公尺內豎立管制警示牌，以使一般遊客輕易知悉而不致誤入，系爭警示牌設立在雪山步道入口處之豎立柵欄上，然該柵欄旁亦有雪山步道新入口，並在該雪山步道新入口旁設置雪山步道之指示牌，一般遊客目光焦點會瞧向雪山步道新入口處，而不會注意將雪山步道原入口封閉之系爭警示牌，原告3人係買票進入武陵農場參觀，不知武陵農場內有管制區，且原告3人欣賞沿途美景，不會特別注意沿途所立所有招牌文字，是系爭警示牌設置明顯存有無法令一般遊客輕易辨認之嚴重欠缺，未符合應明顯標示之要求，顯屬設置不當而無法發揮警示作用，原處分之處罰因而有違明確性、誠實信用原則；原告3人在管制區內期間，並無碰到任何警員及巡查員，然第五大隊雪霸分隊舉發違反國家公園法案件說明（下稱系爭案件說明）中卻記載「本小隊於12時立即派遣警員張宇論，配合武陵管理站保育巡查員鍾華共同前往雪山登山口執行入園查核，於16時10分許在雪山登山口查驗賴O格等三人未依規定申請入園」、「本案係本小隊配合武陵管理站共同前往雪山登山口入園核查」及「登山口管理員及山友已勸導多次未申請入園禁止登山，賴O格等人屢勸不停，仍執意上山」等語，然原告3人實係誤入雪山步道至系爭地點，始經其他登山客告知進入雪山步道須經國家公園管理處許可，原告3人即折返走出雪山步道至上開販賣部購買商品，此時方有管理員告知原告3人因未經許可進入管制區步道而應待警員到場，經原告3人等待約半小時後警員張宇論、吳國增始到場，原告3人走入雪山步道時未見任何管理員或相關人員執行保育巡查，亦無經任何人阻攔不能進入，系爭案件說明相關內容顯為在公文書上登載不實事項，取締程序顯有嚴重瑕疵；又管理員之職責應包括提醒勸導遊客不能進入雪山步道管制區，然本件並無任何管理員在原告3人進入雪山步道之際勸導阻止，於原告3人離開雪山步道管制區時管理員始出現告知原告3人違規，管理員恐有失職及入人於罰之嫌，管理員可能是見原告3人進入雪山步道管制區而故意不依職責勸阻，本件應係警員張宇論、吳國增及管理員勾結，利用容易使人誤入之機會開立調查紀錄表及虛偽不實之系爭案件說明，顯見本件取締程序有嚴重瑕疵；被告對於原告3人進入系爭地點係出於故意或過失，僅以到場處理警員張宇論、吳國增偽造之案件說明為據，被告不能確實證明原告3人違法行為確存在故意或過失，基於法律不能強人所難之法理，原告3人為無故意或過失進入系爭地點，不應處罰；依調查紀錄表顯示本件違規可以勸導及處分方式處理，原告3人無故意或過失進入系爭地點，時間相當短暫，經其他登山客告知即離開，未破壞生態園區一草一木，然到場處理警員未以勸導處理，並依國家公園法第19條、第26條之規定處法定最高罰金3,000元，原處分明顯違反國家行為比例原則中之適當性、必要性及衡平性等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：被告於雪山登山步道入口階梯前設有柵欄阻隔民眾進入生態保護區，並有系爭警示牌懸掛於柵欄上，其中以中英文字載明「此登山步道位於生態保護區範圍，未取得入園許可證者請勿進入，以免違反國家公園法」，標示清楚且明確，並無原告3人指稱警示牌設置不當之情形；被告園區幅員廣闊高山林立，位於生態保護區並開放申請之登山步道計有8條，現行執行取締違反國家公園法案件之方式為第五大隊警員、被告同仁及保育巡查員執行保育巡查或接獲違規情事通知時到場取締，如發現違規案件即蒐集證據填具調查紀錄表，另或被告保育志工協助被告保育巡查值勤時發現違規案件將相關事證紀錄於值勤報告，亦或民眾向被告首長信箱檢舉等，再由被告依調查紀錄表、值勤報告或民眾檢舉資料展開調查，並依行政程序法第102條規定函請違規人陳述意見；本案第五大隊雪霸分隊武陵小隊2位警員經雪山登山口服務站管理員通知，於110年8月31日16時40分查獲原告3人未經申請許可擅自進入屬雪霸國家公園生態保護區系爭地點，經第五大隊檢送調查紀錄表、現場照片等資料移送被告處理，原告3人違規事實堪為認定，原告3人並於起訴狀自承有進入雪山步道情事；被告審認原告3人未經申請許可於110年8月31日擅自進入系爭地點，違反國家公園法第19條規定，乃依同法第26條、違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表規定，分別以原處分裁處原告3人各3,000元罰鍰，並無不合，應予維持；另本案開立調查紀錄表之2位警員僅協助被告辦理違反國家公園法案件之事證蒐集及紀錄，並未違反規定，亦無原告3人所提涉有刑法偽造公文書之嫌；至原告3人指稱應先勸導而非處分等語，按國家公園法第26條規定，違反同法第19條規定者，處1,000元以下罰鍰，並無規定應先勸導再予裁罰；原告3人未經申請許可擅自進入雪霸國家公園生態保護區，違反國家公園法第19條規定情事明確，被告據以裁罰應屬有據，原告3人所述顯屬對法條有所誤解；另原告3人指稱管理員未能勸導遊客不得進入管制區丶紀錄表載「登山口管理員及山友已勸導多次未申請禁止入園，原告等仍執意入山」、警員有登載不實等失職、違法情事等語，並未阻卻原告3人未經申請許可擅自進入生態保護區之違法事實；故本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠「進入生態保護區者，應經國家公園管理處之許可」、「違
反第十三條第四款至第八款、第十四條第一項第五款、第七款、第八款、第十款或第十九條規定之一者，處一千元以下罰鍰」，國家公園法第19條、第26條分別定有明文，是進入雪霸國家公園生態保護區，應經被告之許可始得進入。又「現行法規所定金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣元之三倍折算之」，現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條亦有明文，則違反前揭國家公園法第19條規定者，依同法第26條之規定應為處新臺幣元之3,000元以下罰鍰。
㈡雪山步道屬雪霸國家公園之生態保護區，位於雪山東峰線上
，起點為雪山登山口，且原告3人未經申請被告之許可，進入雪山步道內之系爭地點，而有如事實概要欄所述經過等事實，有被告所提出之調查紀錄表、原處分、110年9月9日營雪企字第1100004372號函、陳述意見書、訴願決定、現場照片（見本院卷第117頁至第126頁、第130頁至第179頁）及雪霸國家公園計畫土地分區圖（參訴願卷第28頁）為證，且為兩造所不爭執，堪信為真實。本件依兩造所述，其爭點厥為：㈠系爭警示牌是否未明顯標示？㈡本件取締程序是否違法或具嚴重瑕疵，致原處分無效？㈢原告3人是否具有故意或過失？㈣原處分所裁處罰鍰金額是否違反比例原則？茲分述如後。
㈢系爭警示牌是否未明顯標示？
觀以雪山步道管制區入口處之現場照片（見本院卷第41頁、第179頁），可徵僅有1條平整步道地面，其上設置1條階梯步道，而平整步道地面與其上之階梯為同一、單一之雪山步道入口，且系爭警示牌已在雪山步道入口之階梯步道前豎立柵欄設置以紅色、黃色顯著顏色標示注意圖示及含中文、英文之「此登山步道位於生態保護區範圍，未取得入園許可證者請勿進入，以免違反國家公園法」之內容，且系爭警示牌不論顏色、大小及警示圖樣均明顯高於與原告3人所提上開現場照片左側之「雪山步道指示牌」，一般人均可輕易注意雪山步道入口前設有系爭警示牌而予以注意，堪認系爭警示牌已為明顯標示甚明。原告3人上開主張雪山步道入口分為新入口及原入口、系爭警示牌僅為封閉原入口未能警示新入口、相關警示內容應設於上開現場照片左側之「雪山步道指示牌」附近、系爭警示牌未非明顯標示云云，均屬個人主觀之辯詞，難認可採。再系爭警示牌是否為明顯標示乙情，依上開現場照片已足認定，故原告3人聲請至現場履勘以證明系爭警示牌是否明顯標示，核無調查之必要，併此敘明。
㈣本件取締程序是否違法或具嚴重瑕疵，致原處分無效？
1.按行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，行政罰法第42條第1項前段定有明文。又行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第36條定有明文，是行政機關所調查證據之方式，並不受當事人主張之拘束，其得使用之證據方法，除法有明文規定禁止或有違反一般行政程序法則外，原則上並不受限制。
2.查原告3人經第五大隊雪霸分隊警員張宇論、吳國增認為原告3人有「未經申請許可進入生態保護區」之違規事實而開立調查紀錄表舉發，為原告3人所不爭執，而調查紀錄表中業已記載違反之法規內容，被告經第五大隊函送調查紀錄表及現場照片等相關資料，依法通知原告3人陳述意見，經原告3人提出陳述意見書後，認定原告3人仍有違反國家公園法第19條之事實，其程序上於法尚無違誤。又國家公園法並未規定舉發程序，被告受理第五大隊之舉發後，基於職權調查調查紀錄表、現場照片等相關資料及原告3人陳述意見書等證據後為原處分，並於本件業已陳明被告以原處分所認定為原告3人未經申請許可即進入生態保護區之事實，縱有原告3人所陳失職或登載不實之情事仍不影響原處分之判斷。而就原處分程序，原告3人行政程序權之保障在於被告為行政處分之過程及行政處分後之救濟程序，而原處分之裁罰過程並未違法，且原告3人亦就原處分依法提出訴願及本件行政訴訟程序，顯就原告3人程序上均予充足之保障。此外，雪霸國家公園幅員廣闊，申請取得入園許可者非少，佐以本件已有系爭警示牌明顯標示雪山步道屬生態保護區而須經許可始得進入，且人民本即具有知法義務，不得主張不知法律而免除義務，原告3人依相關法規及上開情狀已足以注意、知悉生態保護區相關限制，管理員應否對於進入雪山步道者主動勸導該步道須經許可始得進入一節，乃屬行政機關依其勤務狀況之便民措施，並非法定義務，原告3人主張應由被告之管理員逐一勸導遊客須取得申請許可始得進入乙情，於法尚屬無據。準此以觀，原告3人執本件舉發程序違法為由主張本件不應裁罰、原處分無效等語，難認可採。另原告雖聲請通知警員張宇論、吳國增及本件發生當時在雪山步道入口處大約20公尺執勤處之管理員到庭作證，以證明警員張宇論、吳國增在案件說明部分內容登載不實、管理員未在原告3人進入雪山步道內之際勸導原告3人而有失職違法之嫌，原處分之取締程序因而存有嚴重瑕疵一節，然依前述，上開警員、管理員是否有原告3人所指稱失職違法情節之嫌，核與本件原處分是否具有判斷瑕疵之認定無關，是原告3人上開聲請並無調查之必要性，自難准許，併此敘明。
㈤原告3人是否具有故意或過失？
1.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」行政罰法第7第1項定有明文。準此，行政罰之責任，包括故意及過失之違反行政法上義務行為均屬可罰。而所稱「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言；又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。
2.原告3人均為具有一般辨別事理能力之成年人，且系爭警示牌已在雪山步道入口處明顯標示該步道屬生態保護區、進入生態保護區應經許可等國家公園法第19條規定之事項，且現場並無任何遮掩系爭警示牌之物，有上開現場照片在卷可考。是任何人在雪山步道處均得輕易注意、清晰知悉系爭警示牌所載內容，而原告3人依當時情節亦無不能注意之情，詎竟疏未注意上開規定及系爭警示牌所載事項，而進入雪山步道至系爭地點，核其等所為，縱無故意，亦顯有過失，自難解免其過失之責。且無論原告3人所辯其等未經任何人在雪山步道入口告知須經許可始得進入或案件說明登載不實、管理員未預先勸導等情節為真，亦難據此主張免責，故其等前開所辯，應無可採。
㈥原處分所裁處罰鍰金額是否違反比例原則？
1.按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政程序法第10條、行政罰法第18條第1項分別定有明文。行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據(行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘束(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。又對於人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其情節有區分程度輕重之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當，且應避免以單一標準區分違規情節之輕重，並據以計算罰鍰金額，否則於特殊個案情形，可能無法兼顧其實質正義，造成個案顯然過苛之處罰，而違反憲法第23條之比例原則與憲法第15條保障人民財產權之意旨（司法院釋字第423號、第641號、第685號解釋參照)。
2.查內政部就違反國家公園法第19條而應依同法第26條規定者，以98年9月18日台內營字第0980808555號令修正發布「違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表」（下稱系爭裁處罰鍰數額表）規定：「……參、違反國家公園法第十六條第至第十九條規定者：罰鍰（新臺幣／元）：三千」，係無論違規次數為1次或數次者，一律均處以罰鍰3,000元。然參酌系爭裁處罰鍰數額表就違反國家公園法第13條第2款至第8款之規定者，尚有依據違規次數而區分罰鍰數額，且內政部就同一裁處罰鍰數額表於98年9月18日修正前所發布「內政部營建署國家公園管理處違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表」規定中，就違反國家公園法第19條規定者尚以違規次數區分、訂定數額各不相同之罰鍰裁處標準，而現行系爭裁處罰鍰數額表第參點規定並未如前述違反國家公園法第13條第2款至第8款之規定者或修正前裁處罰鍰數額表之情形，參酌行政罰法第18條第1項規定，就行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響之差異（如違規次數）之因素，予以考量，僅因行為人違反國家公園法第19條規定，即不問情節輕重，對於第一次之違規行為，裁處國家公園法第26條所定最高額罰鍰，並非根據受處罰人之違規事實具體情節輕重而為合理裁量基準（最高行政法院108年度判字第186號判決類似意旨參照）。揆諸上開規定及說明，被告對於違反國家公園法第19條者仍應本於上開規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌個案具體情狀及行政罰法第18條第1項之審酌因素，就罰鍰金額為適切之裁量決定，不得逕依系爭裁處罰鍰數額表第參點規定均課以最高額罰鍰為唯一或絕對標準。是被告於裁處時，未依行政罰法第18條第1項規定，審酌原告3人因違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響之差異，逕依系爭裁處罰鍰數額表第參點規定之劃一處罰方式，且未具體說明應處法定最高額罰鍰之理由，對原告3人各裁處罰鍰3,000元，自不符比例原則，且有裁量怠惰之違法。
六、綜上所述，被告以原處分對原告3人裁處罰鍰3,000元，有違反比例原則及裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告3人訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 賴映岑以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
書記官 江秋靜中 華 民 國 111 年 3 月 28 日