臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決112年度簡字第1號112年3月27日辯論終結原 告 許容文被 告 苗栗縣政府代 表 人 鍾東錦訴訟代理人 趙志焄上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國111年12月6日農訴字第1110723142號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於其經所有人即訴外人朱坤明同意而使用之坐落苗栗縣○○鎮○○○段0000地號之山坡地保育區農牧用地內（下稱系爭土地），從事種薑，面積約440平方公尺。經苗栗縣卓蘭鎮公所（下稱卓蘭鎮公所）查報系爭土地有整坡情事，被告於民國111年6月17日派員赴現場勘查認為確有違規整坡作業屬實，經通知朱坤明陳述意見，由朱坤明會同原告於111年7月13日向被告陳述意見後，被告以原告違反水土保持法第8條第1項、第12條第1項第4款、第23條第2項規定，依同法第33條第1項第2款、第2項及被告處罰違法水土保持法案件罰鍰基準第2條附表等規定，以111年8月18日府水保字第1110158106號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並令應停止一切非法開發利用行為及於111年11月30日前於開挖致裸露處完成植生覆蓋或敷蓋。原告不服提起訴願，被告於訴願程序中以111年11月7日府水保字第1110213069號函更正將原處分所適用法令為水土保持法第8條第1項、第12條第1項第1款及第4款、第23條第2項規定，嗣經行政院農業委員會以111年12月6日農訴字第1110723142號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回訴願。原告不服，乃提起本件行政訴訟。
二、原告主張：因原告家境困厄，系爭土地經朱坤明無償予原告耕作，因系爭土地為砂壤土質，原告以手工鋤具開挖深度不及10公尺之淺溝並分行植薑，於薑芽達10至15公分之高度時方以輕型之行間中耕機於行與行間進行深度不及10公分之除草工作，復於薑芽達30至40公分之高度時再以輕型之行間中耕機於行與行間進行除草工作；是原告於系爭土地上耕作時無以機械翻土淨根種植，耕作後亦無深度擾動地表土方，原告20餘年來未因農耕改變系爭土地之地形、地貌，復無翻土、整坡、開發之行為，原告無違反水土保持法之行為；被告於111年6月17日派員赴現場為勘驗程序未通知原告，已違反行政程序法第42條第2項之規定，且被告未比對系爭土地種薑前後之地形、地貌，未具體提出原告淨根行為之佐證，逕以系爭土地當時薑苗成長情形及行列整齊之情形推斷原告有以機械翻土、改變地形地貌之情事，顯屬速斷，原處分顯有違誤等語。並聲明：撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：被告於111年6月17日派員赴現場勘查確認系爭土地確有整地種薑及淨根之情事，且整地種薑與淨根行為均為原告所為，而種薑係以機械連根挖除所為淨根行為，且生薑為採收根莖之作物，不宜認定為水土保持植生覆蓋之種類，種植生薑之土地開發行為屬農地整坡作業，非中耕除草，原處分並無違法或不當；被告於111年6月17日所為上開勘驗程序雖有違反行政程序法第42條第2項之瑕疵，惟本件係將勘驗程序之紀錄提供予當事人陳述意見後，並經朱坤明及原告到場陳述意見後始為原處分，故雖有瑕疵但不至於違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、下列事項為兩造所不爭執（見本院卷第138頁至第140頁），並有如事實概要欄所示過程相關事證即原處分、訴願決定、相關送達證書、被告加強山坡地保育利用管理會勘紀錄、111年6月17日會勘照片、行政院農業委員會水土保持局111年4月18日水保監字第1111864924號函、苗栗縣卓蘭鎮公所111年5月12日卓鎮農字第1110005543號函及所附查證情形表、查報單、照片、土地建物查詢資料、地籍圖、被告111年6月28日府水保字第1110121123號函、111年7月13日加強山坡地保育利用管理到府說明紀錄、辦理違反水土保持法陳述意見書、被告111年11月7日府水保字第1110213069號函及被告處罰違反水土保持法案件罰鍰基準第2條附表規定附卷可稽（見本院卷第63頁至第113頁，訴願卷內之訴願決定書、送達證書、被告處罰違反水土保持法案件罰鍰基準第2條附表規定），故此部分事實均堪以認定：
㈠原告於111年3月間，未先擬具水土保持計畫送請被告核定，
在朱坤明所有系爭土地，面積440平方公尺，土地種類為農牧用地，整地種植種薑，並以中耕機翻土施作。系爭土地屬於水土保持法所規範應實施水土保持處理與維護之土地，原告為系爭土地之使用人，為水土保持法相關規定之水土保持義務人。
㈡原告上開行為經卓蘭鎮公所查報，被告於111年6月17日派員
會同相關人員至系爭土地勘查屬實，並於同年7月13日經原告偕同朱坤明至被告機關說明並製作紀錄後，被告以原告為實際違規行為人，以原處分認定原告未依水土保持法規定申報核可即擅自在系爭土地整坡種薑，違反水土保持法第8條第1項、第12條第4款及第23條第2項為由，依同法第33條第1項第2款及「苗栗縣政府處理違反水土保持法案件罰鍰基準」第2條附表規定，處原告罰鍰6萬元，原處分於同年8月24日送達原告。嗣被告於111年11月7日以府水保字第1110213069號函更正處分理由及適用法令為「違反水土保持法第8條第1項、第12條第1項第1款及第4款、第23條第2項規定」，原告有收受上開更正之函文。
㈢111年6月17日被告至系爭土地現勘，並拍攝4幀現勘照片。11
1年7月13日被告加強山坡地保育利用管理到府說明紀錄，勘查結論及處理事項內載「⒈本府於111年6月17日至本縣○○鎮○○○段0000地號勘查，現場查有開挖整地種薑之情事，地表遭全面淨根，範圍約440平方公尺。⒉今日由行為人許容文及土地所有權人朱坤明一同到府陳述，大坪林段2670地號是由許君以中耕機翻土施作，與他人無涉。⒊另行為人許君陳述，因不熟悉法令，種植前不知要申請，所以才違規」。
㈣原告不服原處分提起訴願，經行政院農委會於111年12月6日
以訴願決定駁回原告訴願，訴願決定於同年12月8日送達原告。
㈤系爭土地呈平整條列狀土面，條列狀範圍種植生薑，種植範
圍為面積440平方公尺，系爭土地隔臨土地則為樹林、竹木及雜草。
五、本院之判斷：㈠「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理
與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」、「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔」水土保持法第4條、第12條第1項第1款、第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款及第2項分定有明文。又水土保持法第12條第1項第1款所稱之整坡作業，參照水土保持技術規範第48條規定，應認以機械開挖整地或整修坡面者均屬之；水土保持法第12條第1項第4款所稱之開挖整地，參照水土保持技術規範第88條第1項規定，應認為開發目的而對原地形採取挖填土石方之行為。另依被告處理違反水土保持法案件罰鍰基準第2條附表被告處理違反水土保持法案件罰鍰分級表規定，第一次違規種類及規模未達水土保持計畫審核監督辦法第3條規定者，處罰鍰6萬元。
㈡系爭土地之使用分區為山坡地保育區，使用地類別為農牧用
地一節，有土地建物查詢資料在卷可稽（見本院卷第93頁），是系爭土地為水土保持法所規範應實施水土保持處理與維護之土地，原告為系爭土地之使用人即水土保持義務人，其於系爭土地從事農地之開發利用所需之整坡作業或在屬於山坡地之系爭土地進行開挖整地前，即應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，送請主管機關核定。依不爭執事項
㈠、㈡、㈤所示，原告於111年3月間，未先擬具水土保持計畫送請被告核定，在系爭土地整地種植種薑，並以中耕機翻土施作，面積達440平方公尺，致系爭土地呈平整條列狀土面，條列狀範圍種植生薑，種植範圍為面積440平方公尺，系爭土地隔臨土地則為樹林、竹木及雜草。復觀諸卓蘭鎮公所查報系爭土地之現場照片及被告於111年6月17日勘驗時所拍攝現場照片（見本院卷第92頁、第101頁至第102頁），兩造不爭執上開照片所示系爭土地隔臨土地（下稱鄰地）之地形地貌（即本院卷第92頁下方照片非條列式土面部分、第101頁上方照片右下角所示雜草叢生之土地）與系爭土地原始地貌相同（見本院卷第137頁至第138頁、第178頁），而系爭土地依上開照片顯示該土地全部範圍均已開挖整地，呈現翻土整地後平整條列狀之土面，且條列式土面上僅有種植生薑而可見無其他植株，地勢平整，顯與鄰地所示原始地形地貌、地勢高低、平坦度、地面植被生長覆蓋狀況均不同，此有本院勘驗結果存卷可考（見本院卷第177頁）。是系爭土地上經原告大片開挖整地、整修坡面而裸露條列式土面，現場並開闢橫向溝渠而種植生薑，顯有經機具改變地貌之痕跡，地面上原先植被亦全數消失，原告顯有在系爭土地從事整坡作業之違規事實甚明。
㈢原告雖主張：系爭土地為一平坦地，原告僅以人力植薑及以輕型之行間中耕機於行與行間進行除草工作，並無以重型機械開挖整地之整坡作業行為云云。惟水土保持技術規範第48條之1第2項規定：「中耕除草，指在作物生育期中，利用鋤或中耕器在行株間加以淺耕，使土壤再變疏鬆，兼有除草效果」。本件原告為求在系爭土地種植作物而事先在系爭土地從事大片面積之整坡作業，致系爭土地全部面積呈現條列式之翻土狀況，地面上原先植被消失，業已改變原地形地貌，核與中耕除草之情形有別，應屬水土保持法第12條第1項第1款、第4款所規定之行為，原告此部分之主張難認可採。又水土保持法第23條第2項所謂「未依第12條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者」，其開發行為包括同法第12條第1項各款行為，且依上開規定文義，對於山坡地為改變地形地貌之開挖行為，並不限於以機械器具為之，即便以人工為改變原本地形地貌者，仍屬「開挖整地」之擅自開發行為。而原告開挖整地、整坡面積約440平方公尺，未逾2公頃，依水土保持計畫審核監督辦法第3條第2款規定，水土保持計畫雖得以簡易水土保持申報書代之，惟原告依法仍有先行擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關核定之義務，原告於系爭土地從事整坡作業前未先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送主管機關核定，已該當同法第23條第2項、第33條第1項第2款及第2項之裁罰規定，被告以原處分裁處原告罰鍰6萬元，命其停止一切非法開發利用行為並完成植生覆蓋，於法尚無違誤。原告主張其未開發、未使用重型機械破壞地形、地貌，主張無須提出水土保持計畫送請主管機關核定云云，尚無可採。
㈣被告於111年6月17日至系爭土地現場勘驗時，未依行政程序
法第42條第2項規定通知當事人到場，縱有不當，惟未通知當事人到場，所實施之勘驗程序，並非即屬無效，僅其證明力強弱問題（最高行政法院96年度判字第441號判決意旨參照）。本件非僅依上開勘驗結果為認定之唯一證據，且被告於現場勘查後，業已另函檢附會勘紀錄並通知當事人陳述意見，原告亦於111年7月13日向被告陳述意見，堪認被告於處分前已給予原告陳述意見之機會，且本件違規之事實屬客觀明確，已如前述，亦難謂被告有違反前開行政程序法規定而影響原處分之效力，併予敘明。
六、綜上所述，被告以原告違反水土保持法第8條第1項、第12條第1項第1款及第4款之規定，乃依同法第23條第2項、第33條第1項第2款、第2項及被告處罰違反水土保持法案件罰鍰基準第2條附表等規定，以原處分裁處原告法定罰鍰最低額度之罰鍰6萬元，並應停止一切非法開發利用行為及於開挖致裸露處完成植生覆蓋或敷蓋之原處分內容，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 賴映岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 112 年 4 月 17 日
書記官 趙千淳