臺灣苗栗地方法院民事簡易判決 94年度苗國簡字第1號原 告 甲○○○訴訟代理人 乙○○
丙○○戊○○被 告 苗栗縣政府法定代理人 丁○○被 告 苗栗縣外埔國民小學法定代理人 己○○共 同訴訟代理人 邱炎浚律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國94年1 月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：被告應連帶給付原告新臺幣（下同）500,000 元。
二、陳述：㈠被告苗栗縣政府為辦理被告苗栗縣後龍鎮外埔國民小學（以
下簡稱外埔國小）新建校地，委由訴外人即承包廠商慶興營造有限公司（以下簡稱慶興公司）辦理「後龍鎮外埔國小遷校三期工程─校舍新建及周邊環境整理」（以下簡稱系爭工程），詎慶興公司在未經原告同意，且被告苗栗縣政府尚未辦理徵收之情形下，竟於民國93年4 月16日至同年月25日間以挖土機、推土機破壞原告所有坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地），盜取原告賴以維生之良田土壤，形成溝渠，造成嚴重積水，使原告無法耕作，且相鄰道路塌陷，有發生公共危險之虞。原告於93年4 月25日依國家賠償法向被告苗栗縣政府請求損害賠償，並請求立即停工、回復原狀，惟被告苗栗縣政府置之不理，且變本加厲加以破壞。原告再於93年6 月4 日對被告苗栗縣政府寄出存證信函，請求文到10日內回復原狀及賠償原告所受損害，惟被告苗栗縣政府所屬執行單位即被告外埔國小卻於93年6 月15日函復拒絕賠償及回復原狀。原告不服被告外埔國小拒絕賠償之理由書，再於93年7 月11日檢附相關證據請求被告苗栗縣政府賠償原告損失，並懲處失職人員，被告苗栗縣政府竟於93年7 月23日來函將責任推卸給被告外埔國小，迄今均未回復原狀及賠償原告所受損害。
㈡慶興公司係受被告委託而行使公權力，依據國家賠償法第4
條規定，視同公務員。系爭土地尚未完成徵收程序，依法不得對原告所有土地施工，不論承包商是否故意或過失，均已侵害原告之權利，為此依據國家賠償法第2 、3 、4 條提起本件訴訟，請求被告連帶賠償因土地無法買賣所遭致之土方損失及系爭土地原可種植有機蔬菜之收益損失。慶興公司雖表示係應他人之請求，但不因而免除責任，況當時原告曾當場向施工人員抗議，並豎立告示牌表明系爭土地為原告私人所有，施工人員不但置之不理，且將原告之告示牌拆除，被告係故意不法侵害原告之權利，被告自應負損害賠償責任。
㈢對被告抗辯所為陳述：
⒈被告苗栗縣政府為被告外埔國小之行政監督管理、經費審核
撥給之上級主管機關，依據國民教育法第16、17條規定，並參酌地方自治法第19條第1 項第4 款第1 目規定，國民教育階段，係以直轄市或縣（市）政府為該教育目的事業主管機關，被告苗栗縣政府屬於外埔國小教育目的事業之主管機關，且為土地興辦事業之需用土地人，因此自為賠償義務機關無誤。另被告苗栗縣政府工程單位因苗八線道路工程又至系爭土地開挖，並造成相鄰道路崩塌扭曲，自無可免責。
⒉同段1177地號至同段1154-4地號土地間在三、四十年前即有
涵管存在，被告聲稱訴外人洪哲夫請求埋設之涵管實際位置乃坐落於學校用地同段1152-3地號土地上，原告對於埋設涵管並不知情，亦無權干涉。原告事後知悉涵管侵占原告所有同段1152-2地號土地亦不介意⒊慶興公司係行使公權力，此自被告外埔國小與慶興公司之合
約係依照政府採購法訂立可知。另慶興公司並未確實回填土壤，系爭土地土壤已非昔日良土，而是被以爛泥堆堆積覆蓋，慶興公司不僅未做好隔離措施，並放任學校堆高之泥土流入系爭土地，使系爭土地已無法種植，且不斷利用系爭土地進行學校工程，系爭土地已形同廢地。
⒋被告外埔國小不但未通知原告，亦未依據國家賠償法施行細
則第6 條規定填具證明原狀已回復之文件，即片面作成拒絕賠償理由書，並聲稱已回復原狀，完全無視原告之權益。
三、證據：提出原告93年4 月26日請求苗栗縣政府賠償函附照片10張、後龍郵局第82號存證信函、外埔國小93年6 月15日93外國總字第9300000406號函附提供公共設施土地先行使用同意書、拒絕賠償理由書及外埔國小遷校三期工程現況照片、原告93年7 月11日再次請求賠償函、苗栗縣政府93年7 月23日府教國字第0930076811號函、系爭土地所有權狀、苗栗縣政府93年8 月26日府教國字第0930088811號函、複丈成果圖、系爭土地登記謄本、食用種類清單、錄音光碟、森青通路契作專案訂購暨經銷商申請合約書各1 件，發票3 件，照片27張，並聲請訊問證人洪育全、丙○○、戊○○、洪宏斌、乙○○、己○○。
乙、被告方面：
一、聲明：原告之訴駁回。
二、陳述：㈠被告苗栗縣政府於91年間因被告外埔國小老舊且無法原地改
建，遂徵購經都市計劃劃為國小用地之公共設施保留地，作遷校使用。預定徵購土地計20筆，其中19筆俱經土地所有權人同意以協議價購完成徵用，而另一筆原告所有同段1152-3地號土地，原告則始終拒絕協議價購，被告嗣不得已報請內政部核准予以徵收，並於92年4 月1 日公告徵收，原告就同段1152-3地號土地被劃為都市計劃公共設施學校用地、徵收程序、徵收補償等事項，分別提出訴願，均經駁回訴願後，復分別提起行政訴訟，其中有關都市計劃不合法之訴訟，業經最高行政法院判決原告敗訴確定，徵收程序訴訟亦據台中高等行政法院判決原告敗訴，徵收補償訴訟則尚未判決，嗣土地徵收完成，遷校工程即由被告苗栗縣政府撥付經費與被告外埔國小，由被告外埔國小自行發包、施作。被告外埔國小為辦理遷校，於93年1 月5 日與慶興公司訂立工程契約，由慶興公司施作系爭工程。慶興公司施工期間，因鄰近校地之同段1171地號土地所有權人洪哲夫，要求自同段1171地號土地經由原告所有系爭土地，再至校地內，埋設排水管，俾其土地得由校地內排放流水，並表示該排水管線須經過原告系爭土地乙事，由洪哲夫負責取得同意，慶興公司基於敦睦而自行出資，予以施作，並挖掘原告系爭土地埋設排水管線，嗣原告不同意施作，被告外埔國小知其情事後，旋即要求慶興公司予以回復原狀，慶興公司亦立即予以回復，詎原告卻誤以為該項施作係被告行使公權力所為，而向被告請求國家賠償，經被告苗栗縣政府以非權責機構，轉知被告外埔國小處理，經被告外埔國小以廠商業回復原狀，已無損害為由，拒為賠償。
㈡被告外埔國小遷校工程，係由外埔國小自行發包、施作，亦
係由被告外埔國小與承包廠商訂定工程承攬契約，與被告苗栗縣政府無關，倘有任何肇致損害或國家賠償責任之情事，則被告外埔國小始為賠償義務機關，原告誤以被告苗栗縣政府為訴訟對象，恐屬訴訟當事人不適格。
㈢慶興公司於系爭土地上挖掘或施作，並非屬被告所發包之工
程項目，慶興公司為該項施作，純係受洪哲夫之要求，而片面施作。且被告外埔國小訂約發包工程予營造公司，於自己土地上進行整地施作，純粹屬私經濟行為，並不具行政高權性，尚非「行使公權力」，則承包廠商縱於施作過程中，有不法侵害他人權益之情事，被害人除應循民法相關規定為救濟外，尚無從依國家賠償法規定請求國家賠償之餘地。
㈣原告主張系爭土地上現今之土壤，係包商以爛泥堆積覆蓋，
已非昔日良土云云乙事，顯非事實。原告應就未經包商挖掘前之土壤，究與包商回填復原之土壤，有何土質差異或良窳，負舉證責任，且據悉，包商於原告反對挖掘埋管之後，即立時以所挖掘之原土予以回復原狀。至於系爭土地積水乙事，則係因系爭土地一側毗鄰苗八線道路，且地勢遠低於道路水平面甚多，逢雨本原即自然積水，嗣被告外埔國小將系爭土地另側毗鄰之同段第1152-3地號土地整埋填高之後，系爭土地益發形成低窪溝條狀，更難渲洩，則雨後積水本即正常，尚非任何人之侵害所致。
㈤原告雖主張有土方損失169,270 元云云，惟系爭土地之土方
，已經廠商予以回填復原，並無短少或減損價值，且原告主張之土方損失計算方式，係以政府徵購系爭土地全部所有權之價格為計算，而非填補損失之費用計算，亦顯非可採。另系爭土地面積狹短，本無可利用，事實上，於慶興公司挖掘埋管時，地面亦無種植任何作物，至回復原狀為止，亦不過數日時間，原告自無從數日之內，即有任何收成或收益，原告主張有收益損失云云，即非可採。再系爭土地之生產力究竟多少？倘可生產有機蔬菜、其出產當時之零售價格若干？自廠商挖掘至回復原狀止，不過數日，何以原告得以一年為期計算？俱未見原告提出詳實證據予以說明，原告之計算方式顯無可採。
㈥國家賠償法第3 條第1 項規定之「公共設施」，係指已設置
完成並已開始提供大眾使用者而言，若尚未建造完成、驗收合格並開始提供大眾使用，而僅處於施工建造階段，客觀上仍屬「工地」，尚非此項規定所指之公共設施，此階段如有損害，則應另依民法侵權規定請求賠償。與系爭土地相毗鄰之同段1152-3地號土地，雖為公有土地，惟被告外埔國小亦僅在進行整地階段而已，並未提供大眾使用，並非所謂之公共設施。況系爭土地若有何遭到侵害而生損失之情形，亦顯係因包商之行為所致，亦即，係因人為因素所致，尚非因公共設施本身之欠缺所致，則原告主張有國家賠償法第3 條第
1 項規定之適用，即顯非可採。㈦原告於93年12月15日民事準備狀提出之照片2 張（原證五）
，係慶興公司為施作擋土牆（按，被告外埔國小管理之同段1152-3地號土地，於整地後，高出系爭土地甚多，為免高地泥土流入原告土地，且兩地亦須有所區隔，始於兩地界址施作ＲＣ擋土牆），於ＲＣ灌漿乾燥前，板模兩側俱須暫時支撐，始如照片所示，將面臨系爭土地一側之支撐木架，凌空橫越系爭土地，並架置於公用道路上，此舉得否指為即屬侵害系爭土地權益，致原告有所損失，已非無疑。且此種凌空越過系爭土地之方式，即縱可認係使用到系爭土地，亦顯屬符合民法第792 條鄰地使用權規定之行為，並非不法。再，該搭置行為係承包廠商所為私法行為，原告執以向被告請求國家賠償，亦應非可取。
三、證據：提出地價區段略圖、地籍圖、工程合約、工程施工及配置範圍圖各1件，照片2張。
丙、本院依職權函交通部公路總局、苗栗縣政府查詢苗八線鄰系爭土地一段之道路於93年5 至12月間是否曾施作道路工程。
理 由
一、本件訴訟標的金額未逾500,000 元，應適用簡易程序，前誤分為通常訴訟事件，且經兩造為本案之言詞辯論，故本院依同一地方法院適用簡易程序審理事件事務分配辦法第5 條第
2 款規定將通常訴訟事件報結後，改分為簡易事件，依簡易程序審理，先此敘明。
二、本件原告起訴主張依國家賠償法第2 條第2 項規定請求被告苗栗縣政府賠償，嗣於本院審理中追加依同法第3 條第1 項規定請求被告苗栗縣政府、外埔國小連帶賠償，因被告無異議而為本案言詞辯論，應准原告之追加。
三、按依原告之聲明及事實上之陳述，得主張數項法律關係，而其主張不明瞭或不完足者，審判長應曉諭其敘明或補充之，民事訴訟法第199 條之1 第1 項定有明文。查原告主張其係依據國家賠償法第2 、3 、4 條請求被告苗栗縣政府、外埔國小連帶給付50,000元（見本院卷第158 頁之言詞辯論筆錄），經本院請原告研究是否欲行使其他請求權，原告表示本件僅針對被告苗栗縣政府、外埔國小請求國家賠償，因慶興公司及被告外埔國小有至原告家中道歉，因此暫不對慶興公司及被告外埔國小請求一般民事侵權行為損害賠償請求權等情明確（見本院卷第166 、167 頁之言詞辯論筆錄）。準此，本件經本院行使闡明權後，原告敘明係依國家賠償法規定請求被告苗栗縣政府、外埔國小負損害賠償責任，合先敘明。
四、按我國國家賠償法係採國家機關賠償之制度，即雖以國家賠償為主體，但仍以各級行政機關為賠償義務人，此觀國家賠償法第9 條第1 項規定：「依第2 條第2 項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關」甚明，是賠償義務人如有獨立之編制及組織法之依據，且有決定國家意思並對外表示之權限，自得為賠償義務人。另按依國家賠償法第3條第1 項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關，同法第9 條第2 項有明文規定。此所稱「管理機關」，應指法律所定之管理機關或依法律代為管理之機關而言。按公路主管機關．．在縣（市）為縣（市）政府；又縣○鄉道○縣○路主管機關管理；．．縣道或鄉道之養護，由該管公路主管機關辦理，公路法第3 條、第6 條第3項、第26條前段分別定有明文。縣政府○○○鄉道○路應負責養護；又公路規劃、修建及養護，縣、鄉道由縣（市）政府辦理，○○○鄉道○路工程管理辦法第16條、公路修建養護管理規則第6 條亦有明文規定。故因鄉道之設置或管理欠缺發生國家賠償責任時，應由為法定管理機關之縣政府為賠償義務機關。本件原告主張慶興公司為施作系爭工程及被告苗栗縣政府為苗八線道路工程，均擅自破壞原告所有系爭土地，致相毗鄰之道路塌陷，侵害原告之權益，為此依據國家賠償法第2 、3 、4 條規定請求被告苗栗縣政府、外埔國小連帶負損害賠償責任等語，故本件原告依國家賠償法第2 條第2 項、第3 條第1 項請求國家賠償，以苗栗縣政府、外埔國小為賠償義務機關，並無當事人不適格之問題。
五、原告於93年9 月1 日向本院提起本件國家賠償之訴前，已於同年4 月26日依國家賠償法第10條規定以書面向被告苗栗縣政府請求國家賠償，並經苗栗縣政府將原告請求函轉被告外埔國小，被告外埔國小嗣於同年6 月15日函覆表示已回復原狀，並檢附拒絕賠償理由書，嗣原告於93年6 月4 日以存證信函向被告苗栗縣政府、外埔國小請求賠償，並於93年7 月11日函苗栗縣政府請求賠償，經被告苗栗縣政府函覆並非國家賠償義務機關，此有原告請求賠償之函、存證信函、被告外埔國小93年6 月15日外國總字第9300000406號函、被告苗栗縣政府93年8 月26日府教國字第0930088811號函影本在卷可稽（見本院卷第7-28、56頁）。是原告提起本件國家賠償請求，程序上符合規定，法院自應依國家賠償法第11條規定審理。
六、查，㈠被告外埔國小之遷校工程係由被告苗栗縣政府撥付經費與被告外埔國小，由該校自行發包、施作。
㈡被告外埔國小因辦理遷校，於93年1 月5 日與慶興公司訂立
工程契約，由慶興公司施作「後龍鎮外埔國小遷校三期工程─校舍新建及周邊環境整理」之工程。
㈢慶興公司未經原告同意，以挖土機開挖原告所有系爭土地。
㈣原告於93年4 月26日發函依國家賠償法向苗栗縣政府請求損
害賠償，並即停工及回復原狀。原告又於93年6 月4 日以後龍郵局第82號存證信函，要求被告苗栗縣政府於文到10日內回復原狀及賠償原告所受損失。被告外埔國小則於93年6 月
15 日 函覆表示慶興公司已回復原狀，並拒絕賠償。原告再於93 年7月11日請求被告苗栗縣政府賠償原告之損失，並懲處失職人員，被告苗栗縣政府於93年7 月23日函覆。
㈤系爭土地在遭慶興公司開挖土地前為休耕狀態。
上開事實，為兩造所不爭執，且有原告93年4 月26日請求苗栗縣政府賠償函附照片10張、後龍郵局第82號存證信函、外埔國小93年6 月15日93外國總字第9300000406號函附提供公共設施土地先行使用同意書、拒絕賠償理由書及外埔國小遷校三期工程現況照片、原告93年7 月11日再次請求賠償函、苗栗縣政府93年7 月23日府教國字第0930076811號函、系爭土地所有權狀、苗栗縣政府93年8 月26日府教國字第0930088811號函、系爭土地登記謄本、照片、工程合約、工程施工及配置範圍圖等件為證，自堪信為真實。
七、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第
2 條第2 項定有明文。承前所述，被告外埔國小為辦理遷校，將系爭工程發包給慶興公司，慶興公司未經原告同意，以挖土機開挖系爭土地，原告因而主張慶興公司係受被告委託行使公權力，致原告所有系爭土地受損，以及不能收益之損害，依國家賠償法第4 條第1 項、第2 條第2 項規定，被告應負國家賠償之責云云，被告則以前揭情詞置辯。是本件首應審究者，乃慶興公司於系爭土地之行為，是否為受被告委託行使公權力？經查：
㈠所謂行使公權力之行為，則係指公務員居於國家機關之地位
，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間，不生國家賠償法適用之問題（最高法院80年度臺上字第525 號判決參照）。又本質上屬於統治權主體即國家應行完成之公共任務，例如道路、公園、停車場、堤防、港埠、上下水道等公共設施之建設，而由國家機關與私人訂立承攬或委任契約，由私人以自己之名義獨立完成，並將完成之工作歸由國家機關享有者，因該行為係在藉重私人之技術設備，意即私人係本於自己之人力物力從事工程建設等之事實行為，其雖受國家機關之委託，完成一定之公共任務，惟其行為既不在行使一定之公權力，故該私人並非受委託行使公權力之個人或團體，是國家機關招標或發包私人營造廠從事道路等公共工程建設或修繕之行為，並非行使公權力之行為，而是一種私法上之契約行為。而私人在履行該契約之行為中，有不法侵害他人權益之情事者，該私人與被害人間應依民法第189 條定其損害賠償責任。
㈡被告外埔國小為辦理遷校，於93年1 月5 日與慶興公司訂立
工程合約，由慶興公司施作系爭工程，法律關係乃承攬關係，且依被告所提工程合約，系爭工程採統包方式，交由慶興公司辦理工程之設計、施工及保固，慶興公司應依設計需求提供完成系爭工程之設計、施工與保固所須之勞務、材料與設備，第1 條規定凡所需之人力勞力、材料、設備、施工用具及設備、安全設施以及其他設備及附屬裝置等，為完成契約工作所必需者，均由包商慶興公司供應，工程統包契約書一般條款規定包商不得以任何理由，在未經取得許可前，侵入本工地範圍以外之公私產業，執行契約之不當造成之公私產業之損害或傷害，均由包商負責回復原狀或補償（工程統包契約書一般條款第3 條第3 、4 、22項），是系爭工程由民間包商慶興公司進行施工，雖係受國家機關之委託，完成一定之公共任務，但工程之設計、施工及保固，均係國家藉重私人之技術設備，由包商獨立為之，只是行為完成之成果，歸由國家機關享有而已，故慶興公司之施工，為履行承攬契約，本於自己之人力、物力從事工程建設等之事實行為，並非受委託行使公權力之個人或團體行使公權力之行為。
㈢依上所述，被告外埔國小為辦理遷校事宜，委由慶興公司施
工，乃係基於私經濟主體之地位發包工程，並與慶興公司訂立工程承攬契約，應屬私法上契約行為，慶興公司為系爭工程之施作，並非行使公權力之行為，僅係履行私法上承攬契約之義務，非受託執行公法上之行為，與國家賠償法第2 條第2 項、第4 條第1 項之要件不符，故原告主張被告苗栗縣政府、外埔國小依據前開條文須負國家賠償責任云云，為無理由，應予駁回。
八、又按國家賠償法所謂公共設施係行政主體基於公眾共同利益與需要，為增進人民福祉，而提供與公眾使用之各類有體物與物質設備，是國家機關建造建物或將建物施以人為加工，使之成為公共設施，須已設置完成並開始供公眾使用，始得謂為公共設施，如僅在施工建造中，尚未完成以供公務或公眾使用者，不得謂為公有公共設施。行政院71年7 月20日台71法字第12226 號函亦稱「必須已經建造完成，驗收合格並開始使用者，始足當之，其僅在施工建造中，尚未完成以供公務或公眾使用者，即不成為設施，自無適用該條項之餘地，設若於建造中發生損害情事，僅得依民法侵權行為責任處理」（法務部法律事務司編國家賠償法令解釋彙編第29頁）可資參照。另符合該條之構成要件，除係公有公共設施外，該公有公共設施更因設置或管理有欠缺，始有適用。查與系爭土地相毗鄰之同段1152-3地號土地雖為公有土地，惟尚在整地階段，尚未設置完成，並未供公共使用，非屬公有公共設施，至系爭土地為原告所有，亦非公有公共設施，而與系爭土地相毗鄰之苗八線縱有崩塌，有發生公共危險之虞，原告亦未舉證如何致其財產受有損害，故本件情形顯與國家賠償法第3 條第1 項之要件有間。
九、綜上所述，原告依據國家賠償法第2 條第2 項、第4 條第1項、第3 條第1 項請求被告苗栗縣政府、外埔國小應連帶給付原告500,000 元，於法尚有未合，應予駁回。
十、原告聲請訊問證人洪育全、丙○○、戊○○、洪宏斌、乙○○，係為了證明慶興公司確有開挖系爭土地，惟該事實為被告所不爭執，自無調查必要。本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（系爭土地是否經回復原狀？原告請求損失數額是否適當？等等）及舉證，核與判決結果無影響，不另一一論述。
、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 31 日
簡易庭法 官 沈佳宜以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 94 年 2 月 2 日
書記官 李惠雯