臺灣苗栗地方法院民事判決 100年度國字第9號原 告 鍾世豪被 告 苗栗縣政府法定代理人 劉政鴻訴訟代理人 張國興
林鴻泉上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101 年3 月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1 項分別定有明文。查原告主張被告苗栗縣政府應負國家賠償責任，而於民國100 年9 月5 日以國家賠償請求書向被告請求賠償，經被告於同年10月21日以府行消字第1000214533號函表示拒絕賠償在案，有前揭函文及拒絕賠償理由書附卷足佐（見本院卷第144 至146 頁）。故原告於起訴時，已履行上揭國家賠償法之前置程序規定，應屬合法，合先敘明。
二、次按已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴，國家賠償法第11條第1 項但書固有明文，惟其立法意旨，乃在避免當事人就已起訴之同一事件，於訴訟繫屬中，更行起訴。又訴訟法上所謂一事不再理之原則，乃指同一事件已有確定之終局判決者而言。經查，本件原告前因違反水利法事件，經被告以94年5 月3 日府建石字第0940040628號違反水利法處分書，裁處罰鍰新臺幣（下同）100 萬元，並限於94年5 月15日以前辦理復舊及清除其設施，禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運。原告不服，提起訴願，經經濟部以94年10月24日經訴字第09406137900 號駁回訴願確定。嗣原告認前揭訴願決定有訴願法第97條第1 項第1 款及第10款規定之情事，復提起訴願再審，亦經經濟部以95年12月4 日經訴字第09506184710 號訴願決定駁回。原告不服，提起行政訴訟，並合併請求被告應作成准予返還其1,000,350 元，其中優惠存款916,580 元自95年ll月17日起至原告死亡之日止，按年息18％計算利息，所剩83,815元自95年ll月17日起至清償日止，按年息5 ％計算利息之行政處分，經臺中高等行政法院96年度訴字第188 號以原告起訴不合法為由，程序上裁定駁回，並經最高行政法院97年度裁字第4083號裁定抗告駁回確定。嗣原告以96年12月7 日請願書向苗栗縣議會陳情，經苗栗縣議會召開專案小組會議進行調查後，以96年12月20日苗議事字第0961002818號函請被告依其調查意見妥處，被告乃以97年2 月l 日府建石字第0970020043號函覆苗栗縣議會略以該案已進入行政爭訟程序等語，並副知原告。原告遂以被告對原告之請求逾法定期間不作為等理由，提起訴願，嗣並因不服前開訴願決定而提起行政訴訟，於訴訟中合併請求被告應作成准予返還如上開本息金額之行政處分，亦經臺中高等行政法院97年度訴字第394 號以原告起訴不合法為由，程序上裁定駁回，此有各該處分書、訴願決定書、臺中高等行政法院裁定、最高行政法院裁定等在卷可參。則原告於前述行政訴訟程序中，係對被告提起應作成一定內容行政處分之課予義務訴訟，與請求損害賠償之給付訴訟尚屬有別，且原告之前開請求，均因起訴不合法而遭程序上裁定駁回，並無實質之確定力，故原告提起本件國家賠償之訴，並無違反國家賠償法第11條第1項但書規定，被告辯稱原告不得再行起訴，容有誤會。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠緣訴外人鍾智雲係坐落苗栗縣○○鄉○○段119-1 、119-2
地號等2 筆土地（下稱系爭土地）之所有權人，系爭土地因歷經90年納莉颱風及93年敏督利颱風，鍾智雲將系爭土地委由原告承包農地災害復舊工程，並訂有93年12月2 日農地災損合約書。上開工程經苗栗縣銅鑼鄉公所以93年11月23日銅鄉農字第0930011898號函核准，並以93年12月1 日銅鄉農字第0930012075號函准予於93年12月2 日開工。系爭土地申請災害農田復舊前，經苗栗縣銅鑼地政事務所前往鑑界，製有土地複丈圖及面積計算表，以證明系爭土地為私有地，並非西湖溪河川地。然被告所屬公務員林鴻泉、張國興、賴燕華，及苗栗縣警察局苗栗分局警員邱淦盛、銅鑼鄉公所公務員林九炲等人，於94年4 月4 日上午10時45分執行苗栗縣西湖溪河川公有地盜濫採土石案職務行使公權力時，本應注意苗栗縣西湖溪河川公地之界址，提出鑑定土地複丈圖表，隨時確認西湖溪河川公有地範圍，並應注意承攬人即原告承包之系爭土地為私有地，並非公有地，且經苗栗縣銅鑼鄉公所准予開工及土地農業使用證明書等事實，避免違法執行職務侵害人民自由或權利。而當時並無不能注意之情事，被告所屬公務員林鴻泉、張國興、賴燕華，及苗栗縣警察局苗栗分局警員邱淦盛、銅鑼鄉公所公務員林九炲等人，竟疏未注意系爭土地現場界址及系爭土地為私有地，因災害復舊經准許開工等事實，即貿然於同日以查獲疑似盜濫採土石案，製有會勘記錄。嗣被告並以94年5 月3 日府建石字第0940040628號函，以被告違反水利法第78條之1 第3 款暨同法第92條之2第7 款規定，處罰被告100 萬元，並限於94年5 月15日以前辦理復舊及清除其設施、禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運等處分，且將施工人員羅新字、湯益源、林玉富、鍾智雲及被告等5 人以竊盜案件，移送臺灣苗栗地方法院檢察署偵辦，經該檢察署以94年度偵字第1175號、第1174號為不起訴處分，實足證明被告之公務員於94年4 月4 日執行職務行使公權力時，顯有故意或過失不法侵害被告自由或權利，被告應負國家侵權行為損害賠償責任。
㈡又系爭土地係登記為鍾智雲所有之私有土地，並非登記為水
利用地，不受水利法之規範，被告並無管理權與處分權。且依民法第758 條、第765 條、土地法第43條等規定，鍾智雲得自由使用、收益、處分其所有物，排除他人干涉。如土地使用地類別登記為「水利用地」，被告始有依水利法規範之管理權及行政處分裁罰權。另依臺灣省政府63年8 月20日省府建水字第77122 號函修正發布之臺灣省河川管理規則第1條：本規則依水利法第10條規定訂定之；第10條：河川區域之劃定與變更，由管理機關測定後報本府核定公告，並函送當地縣（市）政府轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開閱覽。前項公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關應於河川區域線埋設界標，或檢附圖冊囑託地政機關逕為測量分割登記並依法編定或變更編定為「水利用地」。又92年
2 月6 日修正公布之水利法第10條已刪除，因此臺灣省河川管理規則至92年2 月9 日起不再適用，則原告於93年12月2日承攬系爭土地係「農牧用地」之災損復舊工程，系爭土地迄今使用地類別均登記為農牧用地，不受水利法之規範。
㈢按法律行為，不依法定方式者，無效，為民法第73條前段所
明定。被告既未囑託地政機關逕為測量分割登記，亦未將西湖溪河川區域內公私有土地辦理登記使用類別為「水利用地」，則被告顯有法律行為不依臺灣省河川管理規則第10條規定之法定方式為之，依民法第73條前段之規定，應屬無效。
從而被告所屬公務員於94年4 月4 日執行苗栗縣西湖溪河川區域盜採砂石職務，行使公權力時，引用尚未依據臺灣省河川管理規則第10條規定囑託地政機關逕為測量分割登記，且未經地政機關辦理公私有土地登記編定為水利用地之西湖溪河川圖籍第50號，作為本件行政處分裁罰之基礎，自屬無稽。
㈣依最高法院27年上字第1688號判例：確定判決以程序上理由
駁回原告之訴，並未就為訴訟標的之法律關係予以裁判者，無民事訴訟法第399 條第1 項之既判力。查原告所提之行政訴訟，因歷審行政法院係以程序上理由裁定駁回原告之訴，並未就為訴訟標的之法律關係予以裁判，故本件無民事訴訟法第399 條第1 項之既判力。且本件因原告有對行政處分提起訴願、訴願再審、行政訴訟、抗告、請願等程序，且不知被告之行為為侵權行為，故應認為消滅時效尚未完成。
㈤被告作成前開行政處分後，以95年9 月11日府建石字第0950
120688號函，將案件移送法務部行政執行署新竹行政執行處強制執行，該執行處並於95年11月17日以竹執孝95年水利罰執特字第16545 號執行命令，准許被告向銅鑼鄉農會收取原告之存款債權83,690元，及收取原告在臺灣銀行之優惠儲蓄存款916,580 元，並致原告受有前開農地災損合約書工程金額1,567,596 元之損害。此外，原告因為本件被移送竊盜罪，致名譽、信用受到損害，被告應給付原告精神慰撫金100,
000 元，爰依國家賠償法及民法侵權行為之法律關係，提起損害賠償之訴。
㈥並聲明：⑴被告應給付原告2,667,866 元，其中優惠存款
916,580 元應自95年11月17日起至原告死亡之日止，按年息18％計算之利息；所剩1,751,286 元應自95年11月17日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則辯以：㈠原告於本縣○○鄉○○段○○○○○ ○號西湖溪河川區域內私有
農地，土地編定使用分區為特定農業區農牧用地，有未經許可非法採取土石之情形，嚴重影響毗鄰農地結構安全及河防安全，並破壞國土保安。本案前經本縣警察局苗栗分局於94年4 月3 日現場查獲，及被告於94年4 月4 日現場勘查認定，該地點有遭開挖土石長約50公尺、寬平均約7 公尺、深約
1 公尺之情形，並於94年4 月3 日為警查獲現場有作業機具挖土機一部（PC-200型），及聯結車一部（車號000-00）載運砂石至銅鑼鄉中平大橋橋頭旁砂石場傾倒，被告認定事證明確，遂依水利法第78條之1 第3 款、同法第92條之2 第7款規定予以行政處分，並以94年5 月3 日府建石字第0940040628號函送行政處分書予原告。嗣原告不服前開處分，多次針對原處分及請求賠償部份提起行政救濟，惟經經濟部、臺中高等行政法院、最高行政法院審理後，均遭駁回確定。
㈡本件被告執行職務皆依法行政，未有非法、故意、過失及侵
害人民自由或權利之情形，且本件行政行為經被告機關依法辦理，參閱相關事證後，最終予以行政處分，而原告所提行政救濟，均遭駁回確定，足證被告之行政行為合法並無不妥之情事。至臺灣苗栗地方法院檢察署不起訴處分書雖認未有盜採情形，惟仍認有水利法之適用，與被告審認相符，原告自應受水利法限制而予以行政處分。
㈢並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。
三、得心證之理由：㈠原告主張其於93年12月2 日與訴外人鍾智雲簽立農地災損工
程合約書，約定由原告承攬鍾智雲所有系爭土地因風災損害之農地復舊工程，該工程經銅鑼鄉公所核准開工。惟被告之公務員及苗栗縣警察局員警、銅鑼鄉公所人員於94年4 月4日勘查苗栗縣西湖溪河川盜濫採土石案後，被告認原告違反水利法之規定，以94年5 月3 日府建石字第0940040628號違反水利法處分書，作成裁罰原告100 萬元，並限於94年5 月15日以前辦理復舊及清除其設施、禁止繼續採取土石，並不得將已採取之土石外運等處分。原告不服，提出訴願、訴願再審、行政訴訟及抗告均遭駁回。原告與施工人員羅新字、湯益源、林玉富、鍾智雲遭移送竊盜罪部分，則由臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官以94年度偵字第1174號、第1175號為不起訴處分。原告遭罰鍰100 萬元部分，經被告移請法務部行政執行署新竹行政執行處辦理強制執行，該執行處於95年11月17日以竹執孝95年水利罰執特字第16545 號執行命令，准許被告分別向銅鑼鄉農會收取原告之存款債權83,690 元，及向臺灣銀行收取原告之儲蓄存款916,580 元等情，業據原告提出農地災損工程合約書、銅鑼鄉公所函文、被告核發之違反水利法處分書、訴願決定書、法務部行政執行署新竹行政執行處執行命令、原告帳戶存摺影本等件為證，且為被告所不爭執，堪信為真實。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條定有明文。又按損害賠償之債，以有損害之發生及責任原因之事實，並二者之間有相當因果關係為成立要件（最高法院48年台上字第481 號判例意旨參照）。是國家賠償請求權之成立要件，須以公務員之執行職務為具有故意或過失之不法行為，及人民之自由或權利須受有損害，且該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要。次按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，訴願法第1 條第1 項、行政訴訟法第4 條第1 項分別定有明文。又按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1 、2 項分別定有明文。是民事訴訟之裁判，凡以行政處分是否無效或違法為據者，應由認定先決事實之行政法院為裁判後，以該確定裁判所認定之事實供為民事法院裁判時認定事實之依據，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生。倘前開行政爭訟程序尚未開始者，民事法院審判長應依民事訴訟法第199 條第2 項規定行使闡明權，曉諭當事人就前開行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之。審判長如違背此項闡明之義務，就該先決事實自行加以認定而資為實體判決之依據者，其訴訟程序即有重大瑕疵，而基此所為之判決，亦屬違背法令（最高法院90年度台上字第523 號判決意旨參照）。而行政訴訟法第12條第1 、2 項既規定：「行政爭訟程序」，而非謂「行政訴訟程序」，則解釋上自應包含行政訴訟前之訴願程序在內（臺灣高等法院臺中分院92年度上國易字第8 號判決要旨參照）。原告主張被告94年5 月3 日府建石字第0940040628號違反水利法處分書有前述違法之處，致原告受有損害，應負國家賠償責任云云，核上開處分書之內容，係行政機關之被告本於公權力所為之行政處分，故本件原告請求國家賠償有無理由之先決問題，即應審酌該行政處分有無違法。而我國現行裁判管轄制度，採二元主義，私權爭執由普通法院管轄；公法上的爭執，即人民對於中央及地方之行政處分認為違法，致損害其權利者，則應依訴願、行政訴訟之行政爭訟程序救濟之，普通法院並無審判之權限，是就被告所為上開行政處分是否有違法之情形，應依行政爭訟程序確定之，本院就被告前開行政處分有無違法或不當之判斷，即應受行政爭訟程序之拘束，不得再行審查。
㈢查被告作成前揭行政處分後，原告不服，乃以系爭土地使用
分區為特定農業區、使用地類別屬農牧用地，並非西湖溪河川區之土地，並無水利法之適用，其施工前業經銅鑼鄉公所發函核准等理由，就系爭行政處分向經濟部提起訴願，惟經經濟部以94年10月24日經訴字第09406137900 號訴願決定書駁回訴願，訴願決定理由略謂：「訴願人於系爭土地挖有
350 立方公尺之坑洞，且有外運及將採取之土石載運至該縣銅鑼鄉中平橋頭砂石場傾倒至大型漏斗中絞碎作為級配，此顯與所稱係為自行清除淤積砂石並回填良土以俾復耕之行為有間，所訴自非可採。又系爭土地位於苗栗縣縣管河川西湖溪河川區域內，原處分機關基於河川管理職權，依據全部調查事證及勘驗紀，所為本件處分，自無違反行政程序法第
110 條第4 項及第111 條第6 、7 款之規定。」等語。原告不服上開訴願決定，然未於法定期間內向行政法院提起撤銷訴訟，嗣於前開訴願決定確定後，原告對該訴願決定提起再審，經經濟部以95年12月4 日經訴字第09506184710 號訴願決定書駁回再審，原告復提起行政訴訟，請求確認前開訴願決定及再審訴願決定無效，及系爭行政處分違法等，經臺中高等行政法院以96年度訴字第188 號裁定駁回原告之訴，其理由略以：「法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應以撤銷訴訟訴請撤銷原處分，則該法律關係自然失其附麗，隨之而變更或消滅；倘原告怠於提起訴願及撤銷訴訟，聽任行政處分確定，然後再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張該行政處分無效或違法；或因行政處分而發生之法律關係成立或不成立（或存在或不存在），將使行政處分之效力永遠處於不確定狀態，不唯訴願及撤銷訴訟成為多餘之制度，抑且有害於法律秩序之安定。又訴願法上之再審制度，為89年7 月1 日施行新訴願法所創設之新制，於其立法理由可知，係分別參照民事訴訟法及行政訴訟法上再審制度而設，故當事人就確定之訴願決定申請再審，乃行使訴願法上得除去確定訴願決定效力之權利，與行政訴訟法第4 條及第
5 條所規範得對提起行政訴訟以資救濟之一般訴願決定並不相同；加以訴願性質上為行政機關體系內之行政救濟，與行政訴訟法上司法救濟體系之審級制度無涉，故於再審決定依現行訴願法亦無救濟程序規定之情況下，難認當事人得就訴願再審決定提起行政訴訟救濟之。」。原告不服前揭裁定提起抗告，亦經最高行政法院以97年度裁字第4083號裁定駁回確定。是原告就系爭行政處分，既已循行政爭訟程序提起訴願而遭駁回確定，並就該訴願決定提起再審復遭駁回，則行政爭訟程序即已完成，系爭行政處分即已確定，按人民對確定之行政處分應不得再行爭執或作不同之主張，此為行政處分之實質確定力。則被告所為上開行政處分，既經訴願機關認定並無違誤，應予維持，則本院就該行政處分是否違法或不當之判斷，自應以上開行政爭訟程序之判斷為依據，而無從再為審查。從而，原告主張因系爭行政處分違法，被告之公務員執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害原告自由或權利，而請求國家賠償云云，顯不可採，應予駁回。㈣末按依國家賠償法第2 條第2 項請求損害賠償者，以該公務
員所屬機關為賠償義務機關，國家賠償法第9 條第1 項定有明文。查原告主張本件侵害其權利之人，為被告所屬之公務員林鴻泉、張國興、賴燕華，及苗栗縣警察局苗栗分局警員邱淦盛、銅鑼鄉公所所屬公務員林九炲等人，並陳稱其因為被移送竊盜罪，致名譽、信用受到損害云云。然按司法警察知有犯罪嫌疑者，應即開始調查，並將調查之情形報告該管檢察官及司法警察官，刑事訴訟法第231 條第2 項定有明文。依此，負有調查犯罪而為報告或移送之職權者，應為司法警察，而非被告所屬之公務員，故將原告以竊盜罪嫌移送臺灣苗栗地方法院檢察署偵辦之行為，顯非被告所屬公務員職務上之行為，原告主張其因被告所屬公務員前揭行為，受有名譽、信用之損害，請求被告賠償慰撫金10萬元云云，並無理由。至原告主張苗栗縣警察局苗栗分局警員邱淦盛、銅鑼鄉公所公務員林九炲侵害其權利部分，其等既非被告機關所屬公務員，依前開法條規定，被告自不對原告負國家賠償責任，附此敘明。
四、綜上所述，本件系爭行政處分既經行政爭訟程序確定並無不法，本院自應受其拘束，而不應再為相異之判斷，是原告主張被告上開行政處分違法，即屬無據。本件被告所屬公務員執行職務時，既無因故意或過失不法侵害原告權利之情事，則原告依國家賠償法之規定提起本訴，請求被告負損害賠償責任，給付原告如訴之聲明所示之金額，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造所提其餘攻擊防禦方法及證據，經審酌之後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 101 年 4 月 19 日
民事庭法 官 顏苾涵以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 黎東成中 華 民 國 101 年 4 月 19 日