臺灣苗栗地方法院民事裁定 101年度訴字第321號聲 請 人即 被 告 謝陳美玉
姚葉教兼 前二人訴訟代理人 陳木村前 一 人訴訟代理人 劉繼蔚律師
宋國鼎律師共 同訴訟代理人 李宣毅律師相 對 人即 原 告 勞動部勞動力發展署（即原行政院勞工委員會職業訓
練局）法定代理人 廖維仁訴訟代理人 王誠之律師上列當事人間請求清償借款事件，聲請人聲請移轉管轄等，本院裁定如下：
主 文聲請人移轉管轄及停止訴訟之聲請均駁回。
理 由
一、本件相對人原名行政院勞工委員會職業訓練局，嗣於民國10
3 年2 月17日審理中更名為勞動部勞動力發展署，有勞動力發展署網路列印資料1 份在卷可稽（見本院卷第232-233 頁），其法人人格仍屬同一，核先敘明。又相對人之法定代理人亦由林三貴變更為廖維仁，並經聲明承受訴訟，亦有相對人民事聲明承受訴訟狀各1 份在卷可稽（參見本院卷第236-
237 頁），核無不合，應予准許。
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2 條第2 、3 項分別定有明文。又訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度臺抗字第301 號、88年度臺抗字第168 號判決意旨參照）。次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有61年臺上字第1672號判例意旨可參。
三、聲請人聲請意旨略以：
（一）本件之歷史背景為雇主惡性倒閉，勞工頓失生計。85年以降，國內成衣業者與低階電子業獲利下降，面臨經濟轉型之壓力下，企業老闆選擇出走至東南亞，同時拍賣在臺土地、廠房、機械設備，將資金脫產至海外，而拒絕給付勞工任何資遣費或退休金。又我國自94年7 月1 日起開始實施勞工退休金條例之勞退新制，其原因乃勞退舊制規定雇主所提撥之勞工退休準備金係儲存在企業之帳戶，勞工無從得知雇主提撥情形，僅能依賴勞工主管機關之監督與管理，若雇主無心或故意逃避提繳義務，相關主管機關又疏於或怠於監督與管理，勞工即因此受害。而依監察院87年
3 月2 日調查報告所示，相關中央與地方勞工主管機關對於資方多年短提或未提撥勞工退休準備金之情形，渾然不知，違反相關法令所科予勞工主管機關之義務，以致雇主惡性倒閉後，勞方權利完全落空，其間已有公務員執行職務行使公權力，過失不法侵害人民權利，或公務員怠於行使職務，致人民權利受損之情形。相關主管機關與公務員可能因此負行政責任、民事責任甚至刑事責任。
（二）主管機關為解決上開惡性關廠歇業情形，於86年5 月31日就業安定基金委員會第三次臨時會中，依據就業保險法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款等規定，制定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭實施要點）。系爭要點乃以「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」為目的，並在新臺幣（下同）100 萬元之限度內，以雇主積欠之資遣費或退休金為額度，給付金錢與勞工，並強調於「新制勞工退休制度施行」或「失業保險開辦」後，停止適用。行政院勞動部（即原勞工委員會，業於103 年2 月17日改制）於本案中並無「私法行為形式選擇自由」，不可以私法之外觀，脫免公法法規範之監督。
（三）又依據僱傭契約與勞動基準法規定，勞工得向資方主張退休金與資遣費。然以勞動基準法為依據之勞退舊制，制度設計上明顯不利於勞工，容易提供雇主惡性倒閉、逃避責任之誘因。且因國家法制不全，侵害人民權利，而有「立法不法」之情形，可能成立國家賠償責任、代償責任。且自本件係透過就業安定基金撥款，相關官員為促使勞工申領，均大力宣導「不用還」與「不會追討」等語，並歷時13年，長期不予催討，放任成為呆帳，而可見一二。
（四）再我國憲法第142 條揭示國民經濟之基本原則為民生主義，第145 條亦規定私有財富及私營企業有妨害國際民生之平衡發展者，應以法律限制之，第152 條同時要求國家應提供適當之工作機會，第153 條更要求國家應制訂保護勞工及農民之法律，實現保護勞工及農民之政策。由上可知我國乃係社會福利國家，而非經濟自由主義。復參之勞資爭議處理法第1 條立法目的，以及勞動基準法規定，且政府亦為因應雇主歇業並積欠工資，防止勞工求償無門，而成立「積欠工資墊償基金」，並以「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」強迫雇主按月提繳，政府並的以之為法律依據，代位行使勞工對雇主之工資債權。更遑論就業保險法係為保障勞工職業訓練及失業一定期間之基本生活而設立，本質上為強制保險。另依就業服務法第55條規定，就業安定基金係對雇主課以一定就業安定費負擔，做為基金之主要收入來源，而依「就業安定基金收支保管及運用辦法」第1 條所揭示之立法目的，即係為加強辦理有關促進國民就業與提升勞工福祉之用。故就業安定基金運用在關廠工人上乃係名正言順，並非使用納稅人之稅捐。再佐以「工運春秋」與就業服務法修法前後內容，本件動用就業安定基金之行政行為，撥款予聲請人之行為，核屬「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」，以達到公行政任務之公法關係，而非相對人所主張之私法消費借貸法律關係。
（五）依行政程序法第135 條規定，公權力主體於為給付行政行為時，不以行政處分為限，可依其自由在不違背法規範之限制下，選擇行政契約為之。且行政契約之成立，並不以行政程序法公布施行後為限，此觀之司法院大法官會議第
324 號、第348 號解釋自明，且最高行政法院96年度判字第840 號、95年度判字第1137號判決亦同此意旨。故縱認關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭貸款契約）具有契約形式，而定性為契約，亦屬行政契約。
（六）又我國實務上公、私法契約之判斷標準乃以「契約主體」、「契約標的內容」與「契約目的」等角度，來判定法律關係是否為行政契約，而採取「契約標的理論」，以探求契約之內容來判別是否影響公法上權利或義務，如標的中性，則應從「給付義務之目的」與「契約之全體特性」判斷（參見最高行政法院92年度判字第84號、101 年度判字第716 號、第1066號判決意旨）。臺北高等行政法院96年度訴字第1132號判決更以：「所謂『契約目的』係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否『公法契約』時自應調查行政機關所訂立之契約其背後『公益上任務』及所追求之特定之『公益上目的』。」本件系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」之主體一造為行政機關，居於優勢地位，聲請人毫無私法自由，亦無協商餘地可言；契約內容表明其授權締約依據為「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之公法行政命令法規範，以及就業服務法、「就業安定基金收支保管及運用辦法」等公法為其法律依據；契約目的復係「特定」為實現「協助關廠歇業勞工，獲得就業機會，安定生活」，以實現就業服務法第24條之行政任務與目的，參之行政程序法第135 條規定，最高法院95年度臺抗字第341 號裁定、最高行政法院96年度裁字第1531號、100 年度裁字第1121號裁定意旨，應屬於行政契約公法行為，而非行政輔助行為。況給付之額度係以未受償之資遣費與退休金為限，若非為補足勞工因此所受侵害之財產權，何需以此計算額度方式？並限制款項用途為「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」為限？縱認其契約屬性歸類仍屬有疑，亦應依據「有疑推定為公法原則」，認定其公法屬性。
（七）本件相對人為勞動部勞動力發展署（即原行政院勞工委員會職業訓練局），非並司法院大法官會議釋字第595 號解釋中之勞工保險局，兩者主體不同，且本件當事人為「國家」與「勞工」，「國家」於「雇主」關廠倒閉後，墊付勞工退休金與資遣費後之法律關係定性，亦與上開解釋之「國家」與「雇主」間私法墊償工資關係不同。因此，不得援引司法院大法官會議釋字第595 號解釋認定為私法關係。
（八）相對人既係依公法關係而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院並無受理之權限，為此依民事訴訟法第31之2 條第2 項規定，聲請裁定移送該管行政法院等語。
（九）另本件相類似案件經移轉管轄至臺中高等行政法院（102年度訴字第496 號），亦經該院裁定有大法官案件審理法第7 條第1 項第1 款事由，並聲請裁定停止訴訟，並送司法院大法官釋憲。
四、相對人則以：
（一）按國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，縱事件屬性在學理上容有推求餘地，其拘束全國機關及人民之效力，並不受影響，各級審判機關自亦有遵循之義務，本院釋字第466 號解釋亦同此意旨，有司法院大法官會議第540 號解釋理由可參。從而，行政機關於履行公法上任務時，考量其功能最適，自得以私法形式之法律關係為之，此即「國家行政行為形式的選擇自由」。因此，契約之法律性質，應參酌行政機關之意思判定。本件相對人選擇以貸款契約之民事私法形式法官關係，以達成協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會以安定其生活之任務，自非法所不許。學說亦有以：「私經濟行政可大別為四類：1.為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為：例如對清寒學生給予助學貸款，對於民眾提供住宅貸款或提供輔助…」。
（二）又兩造於系爭貸款契約第12條中明文約定，本件應以民事普通法院為管轄，益徵本件初始即以私法契約之意思而訂定。且行政契約之特徵在於契約標的中，行政機關的片面行使國家高權，對於契約對造之履約過程行使介入、指導及契約對造違背或拒絕該介入指導權利之違約或處罰責任，然系爭貸款契約並無相對人有此項權利之約款。況依臺灣臺北地方法院100 年度北簡字第9958號等相關實務判決，均認相對人與勞工間勞工保險基金紓困貸款法律關係乃係私法關係，而應由民事普通法院管轄。
五、經查：
（一）觀之系爭貸款契約，兩造於契約第12條約定，因系爭貸款契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，此為兩造所不爭執，且有相對人所提系爭貸款契約1 份附卷可稽（參見本院101 年度司促字第4725號卷第5 頁），堪信為真實。又依兩造所不爭執其真正之系爭貸款契約內容所示，兩造於契約中均無明確之公法規定，而純係由兩造就消費借貸之法律關係為約定。是在上開合意管轄約定亦符合民事訴訟法第24條規定之情形下，足認兩造於訂定前開貸款契約時，乃係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由本院管轄。
（二）又相對人起訴時，乃係主張兩造間之法律關係為消費借貸契約，亦有民事支付命令狀在卷可稽（參見本院101 年度司促字第4725號卷第2-4 頁）。是依首開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為，系爭貸款契約仍屬私法契約之範圍，尚難僅以相對人為政府機關、其貸款之時代背景，甚或相對人撥付上開款項之動機，即認系爭貸款契約為公法上行政契約。
（三）再陳新民大法官於釋字第695 號解釋不同意見書中指出，在涉及人民非法占用國有林地之案例中，臺灣省政府為清理國有林地濫墾地，於58年所公告之清理計畫，並據以補辦清理，且依照清理作業要點訂約之國有土地的承租案件，其租地契約，乃屬民事契約，毫不涉及公權力行使。此一認定，亦經釋字第448 號解釋引用行政法院判例（行政法院58年判字第270 號判例及61年裁字第159 號判例），並以：「……關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。……」，明白宣示為私法契約。陳新民大法官於上開不同意見書中另表示，行政機關如不以優越公權力之地位，而係代表國庫與人民進行民事行為，則其所為屬於國庫行政，其所簽訂的契約，核屬民事契約，此已為行政法學通論。又因行政機關可為民事關係之當事人，且行政機關乃為具內部紀律、指揮監督之團體，其內部之執行任務、指揮監督及行事作為，均為公法關係，亦需依靠各種行政法規（由法律至職權命令），以拘束各級公務員。是在一般公法關係內之行為以外，即使在國庫行為（例如機關內部物品的採購規定）上，亦可由機關內部訂定一定行為準則。因此，僅以行政機關並非個人，亦非民事上法人，其受更多公法規則拘束乙節，並不足以表示其所為之私法行為，即應變質為公法行為。
（四）又依釋字第540 號解釋：「……主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。」亦肯認國家機關縱係基於行政目的，而與人民簽訂財產上借貸契約，若其間並無權力服從關係，則該行為性質上仍屬私法，並不因當事人一造為國家，即一律認定為公法關係。
（五）國家之存在，本即以謀人民最大福祉為理想，故政府機關自有照顧人民之義務。然在法治國原則下，行政機關均須依法設立，依法行政，無法不得自專。本件依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」負責核貸業務之相對人，既為行政機關，則其承辦系爭借貸契約自應遵循相關法規或行政規則與命令，不得恣意，此並不因其所從事者為規範密度較低之給付行政行為，抑或單純私經濟國庫行為而有差別。因此，自難單以相對人於承辦系爭借貸契約時，其所憑據之系爭實施要點及其母法就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法具有公法性質，遽認本件即為私法行為。
（六）按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。此為涉及雙方意思表示之法律行為解釋共通標準，並不因其係規定於民法之中，而限於私法行為之解釋。而觀之卷附系爭借貸契約約款，其中除第7 條期限利益之喪失中，提及立約人亦即聲請人應遵守系爭實施要點外，其餘條款均未曾提及聲請人應遵守何種額外之公法義務；再細繹系爭實施要點條文，其中除一般行政命令所需之授權依據、制訂目的、適用客體、組織分工及適用資格、條件、手續、違約處理，與經費來源外，亦僅在第5 條規定貸款用途：「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋找工作機會或與就業有關之用途」。惟將此一浮泛無邊之「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋找工作機會或與就業有關之用途」引入系爭借貸契約，僅得認定係相對人欲表彰其貸與聲請人款項之目的，殊難認聲請人因此負有任何公法上義務，更遑論因此與相對人間發生權力服從關係，或有何偏袒相對人之情事。
（七）又依首揭最高法院61年臺上字第1672號民事判例，並參之最高行政法院100 年度裁字第1121號裁定意旨指出：行政主體與私人締約，其約定內容若係作為實施公法法規之手段者，即行政機關因執行公法法規，本應作成行政處分，而以契約代替、約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務、約定內容涉及人民公法上權益或義務者及約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，即可認定其為行政契約。且佐以自系爭借貸契約中，並無法認定抗告人因此負有任何公法上義務，或因此與相對人間發生權力服從關係，契約亦難認有何偏袒相對等情。復審酌在系爭實施要點中，亦無任何條文強制或迫令本件聲請人或其他關廠歇業失業勞工與相對人簽約貸款。故縱然相對人於簽約前曾經鼓吹聲請人或其他關廠歇業失業勞工申請貸款，亦僅為契約簽訂之勸誘，而無任何強制性質。況依系爭實施要點第6 條就貸款金額明訂：「貸款金額最高為新臺幣100 萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。」顯然提供關廠歇業失業勞工就申貸金額之核心事項，具有選擇之權利。此由相對人103 年1 月22日職業字第0000000000號函所檢附之資料中，確曾有東洋針織股份有限公司勞工「邱○○」因徵信結果發覺信用不良紀錄，而經相對人拒絕其貸款申請，且另有聯福製衣股份有限公司勞工「羅○○」原申請貸款134 萬3 千元（含實際退休金115 萬4 千元及加班追加額18萬9 千元），但經地方機關審核後僅准予78萬348 元，顯然未達其退休金額度與系爭實施要點第6 條100 萬元上限之案例（參見本院卷第215-229 頁），可知相對人與關廠歇業失業勞工於相類似契約簽訂之時，均有選擇之權利，並非由相對人單方片面決定。因此，本件聲請人及其他關廠歇業失業勞工於相對人勸誘申貸之時，既有簽約與否，以及申貸多少款項之選擇權利，自難認系爭借貸契約之簽訂，有何迫於相對人行政高權，毫無私法自治空間之情事。
（八）本件既無法自系爭借貸契約認定聲請人因此負有任何公法上義務，或因此與相對人間發生權力服從關係，又難認系爭借貸契約有何偏袒相對人之處，而聲請人在簽約之際，又有合意約定由民事法院管轄，以及簽約與否，且在貸款上限額度內決定申貸款項多寡之權利，顯有私法自治空間，堪認系爭借貸契約乃係私法上借貸契約。
（九）聲請意旨雖以借貸資金來源，主張本件應為公法上關係。查系爭借貸契約係在87年10月2 日簽立，而當時有效之「就業安定基金收支保管及運用辦法」（86年3 月26日修正）第5 條就該基金之來源雖僅簡單規定為：「一、有關之就業安定費收入。二、本基金之孳息。三、其他有關收入。」而不復該次修正前之「就業安定基金收支保管及運用辦法」（81年9 月18日公布）第5 條所明文之「一、雇主所繳納之就業安定費。……」然觀之86年3 月26日修正後之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第15條，其條文明訂：「就業安定費一經繳納，不得請求退還。但因不可歸責於雇主之事由致其所聘僱之外國人離職者，雇主得於該外國人離職3 個月內，檢附其出境證明，向管理機關辦理退還自該外國人離職之日起，已繳納之就業安定費。」足見在系爭借貸契約簽約之前及當下，依據「就業安定基金收支保管及運用辦法」所設立，而可供相對人運用之就業安定基金，其來源確實包含雇主所繳納之就業安定費，並非單純係由國庫支出。因此，兩造簽約當時，雇主既有支付就業安定費而充足就業安定基金之義務，則相對人於運用就業安定基金貸與勞工後，其自可依法向雇主主張追繳（至相對人有無怠於向雇主請求，核屬本件無涉）。聲請意旨未細審就業安定基金之財政來源全貌，難認有理由。
（十）另聲請意旨以本件乃主管機關對其行政監督疏失，所為之公法上津貼或補助，或為墊付關廠歇業失業勞工退休金及資遣費，且曾有不予追討之言論與事實。然依系爭實施要點及系爭借貸契約內容所示，其中均無任何可擴大解釋為相對人無償提供抗告人或其他關廠歇業失業勞工款項，抑或代替任何第三人為給付之文字，反於系爭借貸契約中明確約定抗告人返還期限與利率等私法借貸契約重要事項。姑不論相對人於簽約當時所選擇之處理方法在政治上是否妥適，但自上開要點及契約內容以觀，其顯然並非採取無償津貼或補助發放，抑或代墊款項，甚至國家賠償責任替代之意。因此，自難僅以抗告人單方之主觀意願，逕自逸出系爭實施要點及系爭借貸契約文義所能解釋之範疇，將相對人之行為評價為公法關係。至聲請人所指相對人主管曾經為不予追討之意思表示，且多年未曾催收部分。查相對人或其上級主管官員是否曾經表示不予追討而有免除債務之表示，核屬實體爭執事項，而其多年未予催討，則屬相對人是否怠於行使其法定職權，而屬內部究責或刑事圖利聲請人之層次，均尚與本件公私法之法律定性無涉。
（）聲請人雖以相類似案件另經臺中高等行政法院裁定聲請釋憲，認本件應於上開案件釋憲完成前，裁定停止訴訟。惟按普通法院就其受理訴訟之權限，如與行政法院確定裁判之見解有異時，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，固為民事訴訟法第182 條之1 第1 項前段所明文。然觀之臺中高等行政法院102 年度訴字第496 號裁定，其裁定停止訴訟之理由乃為：「本院受理兩造間102 年度訴字第496 號清償借款事件，雖經臺灣苗栗地方法院10
1 年度訴字第352 號裁定，認普通法院無審判權確定在案，惟本院認依關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所發生之請求清償借款事件屬私權爭執，應由普通法院審判，…。」核與本院認定本件為私法關係之上開見解，並無二致。是本件行政法院與本院之上開法律見解既無歧異，自無依上開規定裁定停止訴訟之必要。聲請人就此部分所請，亦有未合。
六、綜上，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應認屬於私法爭執，聲請人聲請裁定移轉行政法院，並於釋憲完成前停止訴訟等，均無理由，應均予駁回。
七、本件有關審判權爭執之事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，對本件裁定結果並無影響，不再一一論述，附此敘明。
八、依民事訴訟法第31條之2 第3 項，裁定如主文。中 華 民 國 103 年 2 月 20 日
民事第二庭法 官 梁晉嘉以上正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
書記官 林佩萱中 華 民 國 103 年 2 月 20 日