臺灣苗栗地方法院民事裁定 102年度簡抗字第12號抗 告 人 陳黎丁妹訴訟代理人 李宣毅律師視為抗告人 陳金榮相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 廖于清律師上列抗告人與相對人行政院勞工委員會職業訓練局請求清償借款事件，抗告人對於民國102 年8 月1 日本院簡易庭101 年度苗簡字第525 號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文原裁定廢棄。
本件移送本院行政訴訟庭。
抗告費用新臺幣壹仟元由相對人負擔。
理 由
壹、按訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力，民事訴訟法第56條第1 項第
1 款定有明文。所謂共同當事人中一人之行為，有利益或不利益於共同當事人，係指於行為當時就形式上觀之，有利或不利於共同當事人而言。非指經法院審理結果有利者其效力及於共同當事人，不利者其效力不及於共同當事人而言，故共同當事人中之一人，對於下級法院之裁判聲明不服提起抗告，在抗告審法院未就其內容為審判之前，難謂其提起抗告之行為對於他共同當事人不利，其效力應及於共同當事人全體，即應視其抗告為共同當事人全體所為。又民事訴訟法第56條第1 項所稱訴訟標的，對於共同訴訟之各人必須合一確定者，係指固有必要共同訴訟與類似必要共同訴訟而言。依法律之規定必須數人一同起訴或數人一同被訴，當事人之適格始無欠缺者，謂之固有必要共同訴訟。數人在法律上各有獨立實施訴訟之權能，而其中一人起訴或一人被訴時，所受之本案判決依法律之規定對於他人亦有效力者，如該他人為共同訴訟人，即為類似必要共同訴訟；又民法第275 條規定連帶債務人中之一人受確定判決，而其判決非基於該債務人之個人關係者，為他債務人之利益亦生效力，故債權人以各連帶債務人為共同抗告人提起給付之訴，抗告人一人提出非基於個人關係之抗辯有理由者，對於抗告人各人即屬必須合一確定，自應適用民事訴訟法第56條第1 項之規定（最高法院28年上字第2199號、33年上字第4810號判例意旨參照）。
本件雖僅有抗告人陳黎丁妹對原審裁定提起抗告，惟抗告人陳黎丁妹係基於法院審判權之事項提出抗告，並非基於其個人關係之審判權爭執抗辯，形式上顯然有利於陳黎丁妹，且本院亦認抗告人陳黎丁妹所為之抗辯乃有理由（詳下述），是依上開說明，本件對於抗告人陳黎丁妹即屬必須合一確定，自應適用民事訴訟法第56條第1 項之規定，認抗告人陳黎丁妹提起抗告之效力，應及於主債務人陳金榮，合先敘明。
貳、相對人起訴主張略以：抗告人陳黎丁妹為被繼承人陳金錠（已死亡）之母，即為其繼承人。查陳金榮於民國87年10月27日邀同陳金錠擔任連帶保證人，與相對人簽立「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」（下稱系爭貸款契約），向相對人借款新臺幣（下同）267,806 元，詎陳金榮僅於88年12月27日清償8, 295元，尚有借款259,511 元未償還，然陳金錠於99年8 月3 日死亡，其保證債務依法由其母親陳黎丁妹繼承，爰依系爭貸款契約之約定，請求抗告人連帶給付借款本金、利息及違約金等語。
參、原審裁定意旨略以：本件依系爭貸款契約所載，陳金榮邀同聲請人之被繼承人陳金錠為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，由陳金榮向相對人借款267, 806元，約定借款期間自87年10月29日起至93年10月29日止，依約自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月29日平均攤付本息，且系爭貸款契約第12條約定載明因系爭貸款契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院，借款人陳金榮僅於88 年12月27日支付8,295 元，尚積欠本金259,511 元及利息等情，為兩造所不爭執，且有相對人所提系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書」1 件附卷可稽，堪信為真實。是依兩造所不爭執其真正之系爭貸款契約之內容及效力觀之，既均無公法規定，而係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭貸款契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定。參以借款人陳金榮前曾依約償付本息至88年12月27日，其餘本金259,511 元及利息尚未清償等情，亦為聲請人所未爭執。足徵兩造於訂定系爭貸款契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由本院管轄。則依前開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為，系爭貸款契約仍屬私法上契約之範圍，尚難僅以相對人為政府機關，即認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。況系爭貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭貸款契約之直接受益者為聲請人，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係。另參以前揭大法官會議釋字第595 號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，應由普通法院行使審判權。
肆、抗告意旨略以：
一、原裁定就授益行政與非授益行政混為一談，對法律保留原則有重大誤解，且論證上有邏輯跳躍之嫌，致生認事用法之謬：
1.救業服務法第24條規定與91年修正後新法之指向一致：該條修正前僅抽象規定主管機關對相關人員「應訂定計畫，致力促進其就業」，91年修正後在該條第1 項增訂「必要時，得發給相關津貼或補助金」之文字，僅為「致力促進其就業」之具體化措施之例示，蓋舊法過於抽象，立法者顯委由行政機關自行裁量，基於社會國原則、福利國原則發給之津貼或補助金，即為最具體之行政行為。此實質之金錢補貼，係對於弱勢及陷於經濟困境之失業勞工度過其眼前難關，安定其生活之有效方式。是相對人顯係將失業工人視為該條第1項第6 款所稱之「其他經中央主管機關認為有必要者。」方以當時之就業服務法第24條適用於關廠歇業失業工人。而若以舊法無得發放補助金或津貼等字眼，認定本件發放補助無依據，本件應為私法借貸云云，然所謂的「計畫」即為關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱系爭實施要點）、「致力促進其就業」即為發放補助金或津貼。現行法即將早年作法予以明定及落實，更不排除有其他常態性給付而有預先編列預算之想法，縱非如此，仍不能解釋未明定該等字眼之舊法，行政機關即無從為此補助行為。
2.本件有系爭實施要點作為社會補償之依據，即為已足：國家發放津貼予弱勢人民，屬授予利益之給付行政行為，傳統見解認為給付行政行為無需法律保留，國家本於職權自得決定。惟給付行政畢竟涉及分配正義之問題，從而晚近以為，常態性之給付，例如追求特定公益目的下，長期性、廣泛性之制度，仍以有法律依據為宜，以利編列預算；惟突發性緊急狀態下之特定給付，自無需法律依據，可參考司法院大法官釋字第443 號解釋理由書內容所載：關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然等語。而本件係因當時突發之大量雇主惡性關廠，勞動檢查機關未善盡對雇主長期未依法提撥退休準備金之法定監督義務，使勞工之資遣費及退休金求償無著，致受損害，相對人乃訂定系爭實施要點發放津貼，並於第1點即指出法源依據為當時之就業服務法第24條，當時雖僅為抽象規定，然自憲法角度切入，可知該筆給付係國家出自社會國原則「人飢己飢、人溺己溺」之社會連帶思維。本件既屬給付行政，亦為突發性、臨時性及緊急性之給付，依上說明，即無從要求法律保留，其自行發布之系爭實施要點即得為發放依據，更遑論本件已有原先之概括規定足為法源依據。且此補貼行為更有落實憲法第153 條保障勞工生活之基本國策意旨與要求，焉能謂國家無此一公法上之義務？又此補助行為係授予利益之行政處分，僅不抵觸現行法律之禁止規定，符合法律優越原則已足。而行政程序法第135 條即採法律優越原則，無待法律授權即足締結行政契約，包括替代授益行政處分之行政契約，因此原裁定顯將侵害行政與給付行政二者混淆。
3.原裁定理由與現行行政契約之判斷標準相違：①原裁定理由認：本件依系爭貸款契約所載，陳金錠邀同被繼
承人陳金榮為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，由陳金榮向相對人借款267,806 元，約定借款期間自87年10月29日起至93年10月29日止，依約陳金錠自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月29日平均攤付本息，且系爭貸款契約第12條約定載明因系爭貸款契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，為兩造所不爭執，且有相對人所提系爭貸款契約書1 件附卷可稽，堪信為真實。是依兩造所不爭執其真正之上開系爭貸款契約之內容及效力觀之，既均無公法規定，而係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭貸款契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定。故認系爭契約乃私法契約。
②然而，兩造當事人間契約是公法或是私法，主要是由契約的
主要標的加以判斷。若契約標的是在執行某法規所規定之事項，則應解釋該法規之公私法屬性。本件契約之法源依據為就業服務法第24條、就業安定基金收支保管運用辦法第6 條第2 款，系爭實施要點等均屬公法法規，係行政機關一方始得適用，僅國家方能成為該法規之受規範主體，依契約標的說足以判斷本件係行政契約。況原裁定亦無法否認契約目的係為安定勞工生活，益徵本件為公法事件。然原裁定認「相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為，系爭貸款契約仍屬私法上契約之範圍，尚難僅以相對人為政府機關、其貸款之時代背景，甚或相對人撥付上開款項之動機（避免國家賠償、對陳金錠之補償等），即認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。況系爭貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭貸款契約之直接受益者為陳金錠，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係」等語，竟以契約目的說判斷上開法規是否具有公法性質，顯混淆契約標的與契約目的之判斷。
4.本件契約之簽立，係基於國家自身怠於職責，係為彌補對勞工之虧欠所履行之「補償責任」，而為之有因性給付，因國家對人民之補償責任，即已蘊含公法關係之預設，則其法律性質即必然為公法契約。且本件原告即相對人為勞委會職訓局，並非大法官釋字第595 號解釋之勞工保險局，且第595號解釋聲請案件之原裁定以勞工保險局與僱主間之求償權為私法之爭執，故勞工保險局與勞工間借貸所生之紛爭，亦應由普通法院管轄。然本件原告即相對人為勞委會職訓局，並非勞保局，與釋字第595 號解釋之一造主體為勞保局風馬牛不相及，原裁定認相對人勞保局，有所誤會。
二、相對人於102 年4 月18日所訂定之「關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點」第1 點即開宗明義表示該要點係「為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點，保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對關廠歇業之貸款勞工未完全清償者提供補貼，以安定其生活」等語，可見相對人自始至終即要「補貼」抗告人，此顯為公法行為，所謂「借貸契約」之私法形式，僅為相對人片面要求抗告人簽署之表面文件。
三、綜上，相對人主張兩造間為民事消費借貸之法律關係，向本院訴請抗告人返還借款259,511 元及利息暨違約金。惟本件實為公法之法律關係，相對人原係依就業服務法第24條「津貼」或「補助」所給予之社會補償，是本件契約應定性為公法契約，兩造之爭執係屬公法上原因所為之給付，為公法上爭議，普通法院並無受理權限，則原裁定以修法前未有明文而否定本件契約屬公法爭議，尤無可採。爰依法提起抗告，請求廢棄原裁定，併移送至行政訴訟庭審理等語。
伍、本院之判斷
㈠、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依行政程序法第135 條及司法院大法官會議第53
3 號解釋所揭示，契約究屬公法關係抑或私法關係，應就契約標的是否具有公法上之權利義務關係、契約目的是否為公共目的而締結及契約主體一方是否有行政機關存在等為綜合判斷。
㈡、就法規依據之屬性及契約標的而言，系爭實施要點第1 點「依據」訂明：依據「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2 款規定辦理；第2 點「目的」載明：為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點；第3 點「適用對象」規定：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助者；第4點「任務分工」則為：行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局）、行政院勞工委員會勞資關係處、省政府勞工處、直轄市及縣（市）政府、直轄市及縣（市）總工會。由此觀之，系爭實施要點雖屬勞委會訂立之法規命令，但因具有外部效力，且均係僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之特別職務法，私法為任何人之法，故倘僅國家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法。是以，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。又相對人與陳金錠於87年10月29日所簽立之契約（下稱系爭契約）所適用之法規依據為系爭實施要點等情，有相對人所提出之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書在卷可稽（見本院101 年度苗簡卷第525 號卷第
9 頁），堪信屬實。而系爭實施要點係依「就業服務法」第
24 條 與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6 條第2款規定所制定，則觀之當時就業服務法第24條規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：
一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」由此可知，系爭契約之制訂屬第1 項第6 款所稱認為有必要者所制訂之計畫，故本件貸款僅有行政主體能適用就業服務法第24條之規定以依法行政，其據此發布系爭實施要點，並具體化為貸款契約，均非私經濟行為，而係為發生公法上法律關係等情，至為明確。
㈢、就契約目的而言，系爭契約前言明示係依據系爭實施要點，而觀諸系爭實施要點之制訂目的，在於協助曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業，並未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，以安定其生活，足見相對人係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭契約，系爭契約係對於上述特定弱勢身分之失業者所為社會促進性質之給付，係為促進就業，安定其生活之公益目的，而非私人目的，甚為灼然。
㈣、就契約主體而言，兩造關係所適用之法規依據屬性為公法，業如前述，而據此訂定系爭契約、簽訂系爭契約之相對人為勞委會下屬之三級中央行政機關職業訓練局，屬於行政主體，亦見系爭契約主體一方為行政機關甚明。
㈤、承上，系爭契約之依據法規為公法，標的具有公法上權利義務關係，且此項行政行為具國家補償之公益目的，再者，行為主體之一方即相對人為行政院勞工委員會職業訓練局，屬於行政主體。故縱令系爭契約中，有諸多近似私法借貸之相關規定，亦不得據此排除單純高權行政之可能。又相對人就本件是否動支就業安定基金非但具有獨佔性及優越性，抗告人就系爭契約中，關於借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦完全無決定及磋商權限，且本件並非國家機關所為之財產管理及需求滿足行為，足認相對人係基於行使公權力之地位而為本件行政行為，益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩，應屬公法關係無訛。
㈥、況國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，釋字第540 號解釋文可資參照，此即所謂「法律形式選擇自由」原則，惟此原則，應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與修正必要，對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共任務時，應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之「備位性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法行為外，應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而產生公法遁入私法之現象。因而：
1.勞委會於訂立系爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款，適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請領就業貸款或輔導就業獎助；苟吾等將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓局履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬私法契約。
2.相對人依系爭實施要點與視同抗告人陳金榮簽訂系爭契約，貸與267,806 元，並邀同陳金錠為連帶保證人，嗣陳金錠死亡，由其母親即抗告人陳黎丁妹繼承該保證債務，因系爭實施要點為公法屬性，又事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利義務歸屬為規範對象，並為履行其行政任務，自屬公法關係；固兩造就此為單方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內容究為津貼、補助之單方行為（授益性行政處分），抑或為契約關係之雙方行為（行政契約），其可能形式為何容有爭執，但此情皆與司法院釋字第595 號解釋文揭示之墊償基金，因勞工保險局代位求償而立於私人地位，非以公權力主體自居之私法關係迥異，更非等同行政機關普遍性紓困與人民，而基於一般金錢消費借款之「私經濟行政」行為，則本件具體事件應可認屬公法關係所生之爭執，當無疑義。
3.況本件係肇因於雇主依法應予以提撥退休準備金、給付資遣費卻未充分為之，且斯時國家並未加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之權益因工廠惡性倒閉而受有損害，而勞工權益之損害，與勞動檢查機關對雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務，未能盡到法定監督義務，也有一定因果關係，是勞委會提供的金錢給付因此是一種補破網的補救措施，即使未到賠償，也具有補償性質，足見相對人係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系爭契約。故本件與一般行政機關非基於公權力之行使，而處於與私人相當之法律地位，並於私法支配下所為之助學貸款、對於民眾提供購屋補貼利息或出售國民住宅等國庫行政（或稱私經濟行政、給付行政），屬行政私法性質不同。蓋國家並無必須貸與人民金錢以提供其完成大學教育或提供購屋補貼利息或出售國民住宅等之責任，且上開助學貸款、購屋補貼利息等亦非屬申請之人民原有既得之權益，或因國家之疏失導致其既得之權益受損，而純屬國家處於與私人相當之法律地位所為之私法行政行為。但本件則係雇主原應依法提撥予勞工之退休金、資遣費等，此係屬勞工依法應得之既得權益，因國家並未盡加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害，國家對於勞工實應負補償之責任，堪認本件係國家基於對勞工的補償責任，進而與勞工即抗告人簽立具有公法性質之系爭契約，足見本件與助學貸款、購屋補貼利息等，兩者實無法相比擬。故本件並無法律形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費借貸契約。
㈦、綜上，依其事物本質經綜合判斷，本院審認本件所適用之法規屬性為具有社會補償性質之公法關係，而其行為主體之一方即相對人為行政主體，且該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，又行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，則本件應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。
陸、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，民事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條第1項、第3項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14條第1項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4 條至第19條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，此為民事訴訟法第20條所明定。查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權，業已敘明綦詳；又此乃相對人（即行政機關）對抗告人（即人民）提起之公法上財產關係給付訴訟，標的金額在40萬元以下，抗告人陳黎丁妹住所地在臺灣省苗栗縣，應以其住所地之應訴便利性為考量重心，故以本院行政訴訟庭管轄為適當。
柒、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約無涉，原審以本件係私法爭執為由，駁回抗告人所為移轉管轄之聲請，自有未洽。抗告人抗告意旨指摘原裁定不當，求予廢棄，為有理由，爰裁定如主文。
捌、據上論結，本件抗告為有理由，依民事訴訟法第436 之1 第
3 項、第495 條之1 第1 項、第492 條、第452 條、第31條之2第2項、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
民事第一庭 法 官 吳振富
法 官 羅永安法 官 周靜妮以上正本係照原本作成。
本裁定不得再抗告。
中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
書記官 黃南穎