臺灣苗栗地方法院民事裁定 102年度小抗字第1號抗 告 人 李金蓮訴訟代理人 劉繼蔚律師
宋國鼎律師李宣毅律師複代理人 邱顯智律師相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 吳榮昌律師上列當事人間聲請清償借款事件，抗告人對於民國102 年9 月12日本院所為第一審之裁定(101年度苗小字第259 號) 提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告程序費用新臺幣壹仟元由抗告人負擔。
理 由
一、抗告意旨略以：
（一）本件事件發生背景係在民國85年間以降，因勞工法制不周之故，相對人為解決當時接連發生之重大惡性關廠事件，且主管機關亦有行政監督之疏失，而在相關制度施行前所為之替代性給付，就政府之疏失為彌補，依據就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款為授權基礎及經費來源，制訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」。是相對人起訴主張為私法上借貸關係，僅屬外觀，實則應屬失業給付或新制年金之代替，而為公法上津貼或補助。縱認係屬借貸或其他雙方法律關係，亦為公法上借貸或其他公法上雙方法律關係，非普通法院所管轄，應屬行政法院管轄。原審裁定認普通法院有管轄權，洵有未洽。
（二）參之最高法院97年度臺抗字第50號裁定、臺灣高等法院10
0 年度上易字第297 號判決意旨，審判權之有無乃法院應依職權調查之事項，不論當事人有無抗辯或爭執。本件業已對相對人起訴主張之「契約」為公法契約之抗辯，原審即應基於職權為調查。原審以系爭借貸契約之內容與效力，均無公法規定，全依當事人之意思及民法消費借貸規定，認定本件為私法爭執。惟本件系爭借貸契約所約定事項顯然偏袒相對人，且其契約依據乃係本於具有公法規制性之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，內容復涉及人民公法上權利義務關係，並從兩造契約之標的、目的、契約依據、契約內容等事項判斷，核屬公法上行政契約無疑。原審未依職權調查「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，允有不當。
（三）原審裁定引用司法院大法官釋字第595 號解釋之工資墊償所生「勞工保險局與雇主間」求償權為私法爭執，認定本件「勞工委員會職業訓練局與勞工」間借貸所生紛爭，亦應由普通法院管轄，顯然對於本件法律關係主體及所涉標的有所誤會。查本件相對人乃為勞工委員會職業訓練局而非勞工保險局，兩者顯然不同，又本件乃係國家與勞工間關係，並非國家與雇主，且釋字第595 號解釋之標的，乃係勞工保險局依法墊償工資後，向雇主追償請求係屬公法或私法之爭議，而本件則為雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費，該法律關係究為私法或公法之問題，兩者無從類推適用。再釋字第595 號解釋中，墊償基金之來源乃係雇主負責繳納，並非以國庫財產提供，惟本件則相對人依據就業服務法，動用當時除就業安定費外，尚有政府循預算程序撥款之就業安定基金，與釋字第595 號解釋之標的「工資墊償基金」迥異。況依釋字第560 號解釋，本於就業服務法給付所生爭議，應屬公法事件，且在釋字第595 號林子儀大法官協同意見書中，亦明示勞工保險局依法墊償積欠工資之審查與核定，以及雇主償還墊款之義務，均屬公法爭議。
（四）又締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（最高行政法院100 年度裁字第1121號裁定意旨參照）；且依最高行政法院96年度裁字第1531號裁定意旨，契約之定性並不受契約當事人主觀之意思拘束，且不能因雙方約定由民事法院管轄，即認為私法契約。原審以兩造已有民事訴訟法第24條之合議管轄約定，認定本件為私法契約，亦有誤會。
（五）再系爭借貸契約雖有約定攤付本息，但國家與人民間亦有可能依據其他法律規定，公法契約、不當得利、無因管理等產生公法上債之關係，而基於該公法上債之關係為給付，並不得據此推論本件為私法關係。
（六）就業服務法第24條於91年1 月21日修法前，雖無關於給付津貼或補助金之明確規定，但仍不影響系爭借貸契約為公法法律關係。依據釋字第443 號解釋及最高行政法院102年度判字第229 號判決意旨，給付行政措施，應屬低密度法律保留，自可授權機關以命令為之。就業服務法第24條自81年5 月8 日公布，迄至91年1 月21日修正前之規定雖為：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」惟仍使中央主管機關得以命令方式達成給付行政目的。是本件中央主管機關既已因此制訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，且觀之該要點之目的乃為協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會，以安定其生活，足見該要點具有公法之規制性，且具有強烈之高權性質，契約相對人亦即抗告人對於契約之內容、數額、還款之時日，均無協商餘地。更可見本件行政機關具有單方決定之權力，並無私法自治之空間存在。
（七）公私法之區別，實務及學說通說均是新主體說，而本件補助金之發放僅得由國家為之，故為公法關係。又依釋字第
533 號解釋，「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第2 條明訂該要點目的係為幫助關廠倒閉之勞工，完全是以公益為目的，故亦應是公法契約。另本件系爭借貸契約乃係通謀虛偽意思表示所簽訂之契約，乃為隱藏公法行為之他項法律行為，此由簽約當初係相對人洽詢勞工簽約，且找尋年紀老邁且無資力之民眾擔任保證人，更未曾為對保，審核保證人資力，可得其情。綜上，爰提起抗告，請求廢棄原裁定，並裁定移送本院行政訴訟庭或發回本院簡易庭。
二、相對人則以：本件相對人前主委陳菊於93年間為確認法律性質，曾對因「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」而簽約之部分勞工追償，並向普通法院聲請核發支付命令，其中部分勞工提起異議，經民事訴訟判決相對人勝訴，已確認本件為私法借貸關係。又依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」核貸之其他事件，亦多經本院、臺灣臺北地方法院、臺灣新北地方法院、臺灣臺南地方法院、臺灣桃園地方法院、臺灣高等法院臺中分院駁回勞工移轉管轄與行政法院之聲請。再相對人乃以私法方式與抗告人訂立系爭借貸契約，協助抗告人獲得就業機會以安定其生活，而達成行政任務，並無任何行政責任、民事責任、國家賠償責任、刑事責任及立法不法責任存在。且依據釋字第540 號解釋，行政機關與人民間政策性紓困借貸法律關係，皆屬私法關係。另相對人借款與抗告人之就業貸款行為，採取私法型態之行為，並非高權行政行為，而係為達成行政上任務，提供給付、服務救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務所採取之私經濟行政之「行政私法行為」。
三、經查：
（一）陳新民大法官於釋字第695 號解釋不同意見書中指出，在涉及人民非法占用國有林地之案例中，臺灣省政府為清理國有林地濫墾地，於58年所公告之清理計畫，並據以補辦清理，且依照清理作業要點訂約之國有土地的承租案件，其租地契約，乃屬民事契約，毫不涉及公權力行使。此一認定，亦經釋字第448 號解釋引用行政法院判例（行政法院58年判字第270 號判例及61年裁字第159 號判例），並以：「……關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。……」，明白宣示為私法契約。陳新民大法官於上開不同意見書中另表示，行政機關如不以優越公權力之地位，而係代表國庫與人民進行民事行為，則其所為屬於國庫行政，其所簽訂的契約，核屬民事契約，此已為行政法學通論。又因行政機關可為民事關係之當事人，且行政機關乃為具內部紀律、指揮監督之團體，其內部之執行任務、指揮監督及行事作為，均為公法關係，亦需依靠各種行政法規（由法律至職權命令），以拘束各級公務員。是在一般公法關係內之行為以外，即使在國庫行為（例如機關內部物品的採購規定）上，亦可由機關內部訂定一定行為準則。因此，僅以行政機關並非個人，亦非民事上法人，其受更多公法規則拘束乙節，並不足以表示其所為之私法行為，即應變質為公法行為。
（二）又依釋字第540 號解釋：「……主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。」亦肯認國家機關縱係基於行政目的，而與人民簽訂財產上借貸契約，若其間並無權力服從關係，則該行為性質上仍屬私法，並不因當事人一造為國家，即一律認定為公法關係。
（三）國家之存在，本即以謀人民最大福祉為理想，故政府機關自有照顧人民之義務。然在法治國原則下，行政機關均須依法設立，依法行政，無法不得自專。本件依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」負責核貸業務之相對人，既為行政機關，則其承辦系爭借貸契約自應遵循相關法規或行政規則與命令，不得恣意，此並不因其所從事者為規範密度較低之給付行政行為，抑或單純私經濟國庫行為而有差別。因此，自難單以相對人於承辦系爭借貸契約時，其所憑據之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」及其母法就業服務法與就業安定基金收支保管及運用辦法具有公法性質，遽認本件即為私法行為。
（四）按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句，民法第98條定有明文。此為涉及雙方意思表示之法律行為解釋共通標準，並不因其係規定於民法之中，而限於私法行為之解釋。而觀之卷附系爭借貸契約約款（參見本院101 年度苗小字第259 號卷第116 頁），其中除第
7 條期限利益之喪失中，提及立約人亦即抗告人應遵守「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」外，其餘條款均未曾提及抗告人應遵守何種額外之公法義務；再細繹「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」條文，其中除一般行政命令所需之授權依據、制訂目的、適用客體、組織分工及適用資格、條件、手續、違約處理，與經費來源外，亦僅在第5 條規定貸款用途：「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋找工作機會或與就業有關之用途」。惟將此一浮泛無邊之「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋找工作機會或與就業有關之用途」引入系爭借貸契約，僅得認定係相對人欲表彰其貸與抗告人款項之目的，殊難認抗告人因此負有任何公法上義務，更遑論因此與相對人間發生權力服從關係，或有何偏袒相對人之情事。
（五）次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有61年臺上字第1672號民事判例可資參照。又行政主體與私人締約，其約定內容若係作為實施公法法規之手段者，即行政機關因執行公法法規，本應作成行政處分，而以契約代替、約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務、約定內容涉及人民公法上權益或義務者及約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者，即可認定其為行政契約（最高行政法院100 年度裁字第1121號裁定意旨參照）。自系爭借貸契約中，並無法認定抗告人因此負有任何公法上義務，或因此與相對人間發生權力服從關係，契約亦難認有何偏袒相對人之情，已如前述。而在「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中，復無任何條文強制或迫令本件抗告人或其他關廠歇業失業勞工與抗告人簽約貸款。故縱然相對人於簽約前曾經鼓吹抗告人或其他關廠歇業失業勞工申請貸款，亦僅為契約簽訂之勸誘，而無任何強制性質。況依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第6 條就貸款金額明訂：「貸款金額最高為新臺幣100 萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。」顯然提供關廠歇業失業勞工就申貸金額之核心事項，具有選擇之權利。因此，本件抗告人及其他關廠歇業失業勞工於相對人勸誘申貸之時，既有簽約與否，以及申貸多少款項之選擇權利，自難認相對人就系爭借貸契約之簽訂，有何片面決定，而無私法自治空間之情事。抗告人以其逕與相對人簽約，而未曾主張調降借款金額，事後指摘相對人單方決定契約金額，實難認有理由。
（六）本件既無法自系爭借貸契約認定抗告人因此負有任何公法上義務，或因此與相對人間發生權力服從關係，又難認系爭借貸契約有何偏袒相對人之處，而抗告人在簽約之際，又有簽約與否，以及在上限額度內決定申貸款項多寡之權利，顯有私法自治空間，堪認系爭借貸契約乃係私法上借貸契約。
（七）抗告意旨雖以借貸資金來源，主張本件應為公法上關係。查系爭借貸契約係在87年10月2 日簽立，而當時有效之「就業安定基金收支保管及運用辦法」（86年3 月26日修正）第5 條就該基金之來源雖僅簡單規定為：「一、有關之就業安定費收入。二、本基金之孳息。三、其他有關收入。」而不復該次修正前之「就業安定基金收支保管及運用辦法」（81年9 月18日公布）第5 條所明文之「一、雇主所繳納之就業安定費。……」然觀之86年3 月26日修正後之「就業安定基金收支保管及運用辦法」第15條，其條文明訂：「就業安定費一經繳納，不得請求退還。但因不可歸責於雇主之事由致其所聘僱之外國人離職者，雇主得於該外國人離職3 個月內，檢附其出境證明，向管理機關辦理退還自該外國人離職之日起，已繳納之就業安定費。」足見在系爭借貸契約簽約之前及當下，依據「就業安定基金收支保管及運用辦法」所設立，而可供相對人運用之就業安定基金，其來源確實包含雇主所繳納之就業安定費，並非單純係由國庫支出。因此，兩造簽約當時，雇主既有支付就業安定費而充足就業安定基金之義務，則相對人於運用就業安定基金貸與勞工後，其自可依法訴請雇主繳付（至相對人有無怠於向雇主請求，核屬本件無涉）。抗告意旨未細審就業安定基金之財政來源全貌，逕指原審援引釋字第595 號解釋不當，難認有理由。
（八）另抗告意旨以本件乃主管機關對其行政監督疏失，所為之公法上津貼或補助，或為墊付關廠歇業失業勞工退休金及資遣費。然依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」及系爭借貸契約內容所示，其中均無任何可擴大解釋為相對人無償提供抗告人或其他關廠歇業失業勞工款項，抑或代替任何第三人為給付之文字，反於系爭借貸契約中明確約定抗告人返還期限與利率等私法借貸契約重要事項。姑不論相對人於簽約當時所選擇之處理方法在政治上是否妥適，但自上開要點及契約內容以觀，其顯然並非採取無償津貼或補助發放，抑或代墊款項，甚至國家賠償責任替代之意。因此，自難僅以抗告人單方之主觀意願，逕自逸出「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」及系爭借貸契約文義所能解釋之範疇，將相對人之行為評價為公法關係，甚至認定相對人係出於通謀虛偽意思表示。否則，倘認相對人與抗告人簽訂系爭借貸契約之時乃係出於通謀虛偽意思表示，假借貸之名，而行無償給付之實，則相對人豈非無透過登載不實之手段，淘空國庫圖利抗告人之嫌？又焉無獨厚抗告人及曾簽訂系爭借貸契約之關廠歇業失業勞工，而違反平等原則之疑？
（九）再國家為履行行政上之任務，本可選擇公法或私法行為作為實施手段，本件相對人就抗告人於簽約當時所面臨之困境，具有行政上之任務，其以行政裁量選擇以私法借貸方式處理，自非法所不許。至抗告意旨另謂系爭借貸契約之保證人均屬老邁且無資力，又未確實對保，審核保證人資力乙節，核屬相對人對於債務擔保之評估是否確實，所涉僅為相對人於借款屆期不獲清償時，內部究責層次之問題，洵與本件法律性質無涉。
四、綜上，本件兩造間因系爭借貸契約所生之爭執，應屬私法爭執，普通法院自得行使審判權。原裁定認其就本件有管轄權，核無不合，抗告意旨仍執前詞求予將原裁定廢棄，並裁定移送本院行政訴訟庭或發回本院簡易庭，自有未合，其抗告為無理由，應予駁回。
五、本件審判權及管轄權之事證已經明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，對本件裁定結果並無影響，不再一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第495條之1第
1 項、第449條第1項、第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
民事第二庭 審判長法 官 黃怡玲
法 官 林大為法 官 梁晉嘉以上正本係照原本作成。
本裁定除以適用法規顯有錯誤為理由，並經本院許可外，不得再抗告。如提起再抗告，應於收受後10日內委任律師為訴訟代理人向本院提出再抗告狀，並繳納再抗告費新臺幣1,000元。
書記官 簡慶仁中 華 民 國 102 年 12 月 31 日