臺灣苗栗地方法院民事判決 104年度國字第1號原 告 祐燊綠建材股份有限公司法定代理人 周士鈞訴訟代理人 陳昱嵐律師被 告 苗栗縣政府法定代理人 徐耀昌訴訟代理人 饒斯棋律師複代理人 張馨月律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國105 年8 月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償或自請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起於60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。再參酌國家賠償法施行細則第17條之規定，損害賠償之請求，應以書面載明請求權人及其代理人之年籍資料，及請求賠償之事實、理由及證據、請求損害賠償之金額或回復原狀之內容以及賠償義務機關，並提出於賠償義務機關即為已足，並無須載明其請求權基礎為何。又國家賠償法第10條規定須先以書面請求及協議，係予行政機關對其所為是否違法有自省機會，減少不必要之訴訟（最高行政法院93年判字第576 號判決參照），旨在便利人民，並尊重賠償義務機關，俾使賠償義務機關能迅速與請求權人達成協議，解決糾紛，同時疏減訟源，惟倘賠償協議不能成立時，被害人仍得循訴訟程序，請求為完足之賠償，故並無各該請求權基礎或損害賠償項目需逐一在協議程序提出之限制。是本於同一協議先行程序之相同原因事實而擴張應受判決事項之聲明，自屬適法，不須另就擴張之損害賠償項目及金額再踐行徒勞無益之協議程序。原告於本件擴張應受判決事項之聲明，既係本於相同停工處分之原因事實，且已踐行協議先行程序，縱損害賠償項目有所擴張，仍屬適法。
貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠、事實經過：
１、緣本件原告於辦理公司變更前原名稱為「川統窯業股份有限公司」，係從事廢棄物資源回收等業，領有被告核發之紅磚製造程序（M01 ）固定汙染源操作許可證。
２、原告於民國（下同）100 年1 月及6 月間，經被告認有違反空氣污染法第20條第1 項、及同法第24條等情事，而分別對原告處以罰鍰並命限期改善。嗣後，被告復於100 年6 月13日依「苗栗縣政府環境保護局100 年6 月8 日空氣污染源稽查紀錄」，作成100 年6 月13日府環空字第1007801357號函，指摘原告一年內經2 次主管機關命限期改善，仍繼續違反空氣污染防制法之規定，違章情節可謂重大云云，而依空氣污染法第56條第1 、2 項及同法第82條第4 款之規定，對原告作成新臺幣（下同）1,000,000 元罰鍰處分，及命原告自
100 年6 月13日起全廠製程停工之處分。（參照原證1 號書證，下稱「系爭第一次停工處分」）。原告不服該處分而提起救濟，經訴願管轄機關行政院環境保護署（下稱環保署）於100 年10月24日做成訴願決定，認被告誤查原告該當空氣污染防制法第82條第4 款所稱之違章情節重大情形，故而撤銷違法之第一次處分，並命被告於文到兩個月內另為適法之處分（參照原證2號書證 ，下稱「第一次訴願決定」）。
３、其後，被告復以遭撤銷之第一次處分內容為基礎，認原告未依限於100 年9 月12日前完成廠內其他土類項目清除工作，遂以100 年10月31日環府空字第1000083839號函，依空氣污染法第56條第2 項，對原告自100 年9 月29日至100 年10月19日期間，按日連續處罰之（參照原證3 號書證，下稱「系爭第二次處分」）。經原告向環保署提起訴願後，環保署認第二次處分有基礎（即第一次處分）失所附麗之違法，故於
101 年3 月29日作成撤銷第二次處分之訴願決定（參照原證4號書證，下稱「第二次訴願決定」）。
４、被告又另行作成100 年12月21日環府空字第1000091955號函，重複以「苗栗縣政府環境保護局100 年6 月8 日空氣污染源稽查紀錄」為據，指稱原告違反空氣污染法第20條第1 項及同法第24條第3 項規定，且其他土類仍未清除云云，而有空氣污染法第82條第7 款「其他影響附近地區空氣品質行為」之情節重大事由，再度依同法第56條第2 項，命原告停工（參照原證5 號書證，下稱「系爭第三次停工處分」）。再經原告提起訴願後，環保署認該處分將100 年10月19日之稽查結果追加為違章事實之處罰依據，核有商榷之餘地，且原告廠區之周界異味檢測值均在法定標準值範圍內，被告在欠缺原告有嚴重影響附近地區空氣品質之事證下，該處分自屬違法，故作成101 年8 月7 日環署訴字第1010030866號，主文為「撤銷原處分，由原機關於文到2 個月內另為適法之處分」之訴願決定（參照原證6 號書證，下稱第三次訴願決定）。
５、其後，被告為遵環保署之上揭訴願決定，再執相同事實基礎（即苗栗縣政府環境保護局100 年6 月8 日空氣污染源稽查紀錄），除認原告違反空氣污染法第20條第1 項及同法第24條第2 項及第3 項規定外，又認原告有空氣污染法第82條第
1 款「未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者」之情節重大事由，因而作成101 年11月15日環府空字第1010042925號函之處分，再次依同法第56條第2 項，命原告停工（參照原證7 號書證，下稱「系爭第四次停工處分」）。經原告針對該處分提起訴願後，環保署於102 年3 月4 日環署訴字第1010114131號函之訴願決定中，明確指陳被告始終未依循上級機關之合法性指導，且未究明事實便率爾錯誤適用法律，不斷作成相同違法瑕疵之處分，而認原告之訴願主張有理由，並作成主文如下：「撤銷原處分，由原機關於文到
2 個月內另為適法之處分」（參照原證8 號書證，下稱第四次訴願決定）。
６、被告幾皆用近空氣污染法第82條各款，指摘原告有違法空氣污染防制法第56條第2 項之情節重大事由，而作成停工處分，卻盡遭環保署指正各該處分均具違法瑕疵而予以撤銷。最後，被告乃於102 年5 月20日重新作成罰鍰處分，不再濫用職權、違法行使公權力命原告停工（參照原證9 號書證，下稱系爭第五次處分）。
㈡、被告所為各次停工處分係屬因故意或過失不法侵害原告權利：
由上述事實經過以觀，被告以其所屬之環保局「100 年6 月
8 日空氣污染源稽查紀錄工作單」為基礎事實，自100 年6月13日起至101 年11月15日，對原告屢次作成違法停工處分，並均遭環保署撤銷停工處分。按「權利之侵害，以違法為原則，以適法為例外，依舉證責任分配之原則，主張因公務員執行職務行使公權力之行為，致自己之權利受侵害者，祇須證明權利侵害之事實即為已足，而賠償義務機關則非證明阻卻違法事由之存在，不得免其責任。」( 參照司法院70年
9 月4 日70廳民一字第649 號函見解) 。且所謂過失，係以忠於職守之一般公務員在該具體情況應該能注意並可期待其注意之程度而言。而公務員應忠心努力，依法律命令所定執行其職務（公務員服務法第1 條規定參照），故如有違背其職務義務之行為，即推定其具有故意或過失。被害人只需舉證證明公務員有違背其職務義務之行為而使其受害，不須更證明行為人有故意或過失。如國家機關欲免責，必須提出其所屬公務員違背職務義務之行為有不可歸責事由之證明。被告並未能舉證以證明不法停工處分並無故意或過失，其自係故意或過失不法侵害原告權利。
㈢、原告因被告所為之不法行政處分所受之各項損害：
１、原告受不法停工處分侵害，而致生之「營業收入損害28,345,688元」部分：
原告受停工處分前，95年至99年之平均年營業收入為16,252,298元（參照原證15書證），然在遭受被告違法停工處分侵害後，原告之年營業收入驟降至54,762元（參照原證16號書證，此為停工期間具「完整年度」之申報資料），可見原告之營業收入損失與被告之不法行為間，具有相當因果關係。
2 、職是之故，原告就年營業收入之「所受損害」部分，向原告求償28,345,688元，應屬合理。【（停工前年營業收入16,252,298元－停工期間年營業收入54,762元）＊1.75年（
100 年6 月13日第一次停工處分至102 年3 月4 日第四次停工處分遭撤銷之期間）=28,345,688 元】。
２、原告受不法停工處分侵害，而致生之「營運開銷損害8,902,
903 元」部分：
⑴、查原告受有被告100 年6 月13日第一次停工處分，至102 年
3 月4 日第四次停工處分遭撤銷之期間，為避免工廠停止運作而倒閉，故仍持續聘雇員工，支出薪資成本，並定期讓機器運轉以防故障。
⑵、承上，原告停工期間所支出支營運開銷為8,902,903 元（參
照原證17號書證），均屬毫無收益可言之平白耗損，性質上，核與一般正常營運下之營業成本支出有別，此等額外之損害，與被告之不法行為間具有相當因果關係，原告自得請求之。
３、原告受被告不法處分侵害，而致生之「商譽損害2,000,000元」部分：
⑴、查被告先前數次違法停工處分，以及在官網以新聞稿登載有
害於原告商譽之不實資訊等行為，無疑已造成第三人對原告產生「素行不良廠商」、「惡性重大廠商」之印象，致使原告之社會評價嚴重減損，商譽因之低落，是故，被告不法侵害原告商譽之事實，至為明確。
⑵、原告係早在55年1 月19日即設立登記之營利事業（參照原證
22號書證），長年累積而來之商譽遠高於一般同業；加以，原告因受被告長達近2 年之不法行政行為欺壓，商譽於此期間內，一再因違法停工處分而屢遭侵害，再難取信於社會，可見原告所受侵害之嚴鉅程度，遠超乎其他案例；再者，相較於私人間之侵權行為，被告乃公權力之象徵，其對原告所作成之違法指摘，更容易取信於眾，而使原告之商譽傾刻殆盡；甚且，被告罔顧依法行政之義務，再三作成違法停工處分，並以新聞稿公告天下，使原告受有重大影響。
⑶、綜觀上情，原告所受之商譽侵害甚鉅，故原告向被告請求2,000,000 元之非財產上損害，係屬合理。
４、原告受歷次處分之不法侵害，而致生之「所失契約利益損害19,175,970元」部分：
⑴、系爭中油標案因原告遭系爭歷次處分命停工之故，致使中油
公司就新竹市、承商處及其事業部指定地區之污染土無處可供處理，最後透過中央、地方環保主管機關及專家委員開會，決議將污染土送至與原告同為製磚窯業之處理業者，即「彰化縣明春窯業公司」處理之（參照原證27書證）。
⑵、縱中油標案契約係由多家廠商聯合承攬，惟各廠商職司任務
有別，有關污染土之處理，實皆應由原告承作之。此由系爭第一次處分作成後，中油公司與中央、地方環保主管機關、專家委員召開審查會議，期間指出「川統窯業股份有限公司，是停工階段，因此本案離場土處理目前無處理單位可進行處理」之事實（參照原證28號書證）。
⑶、此外，中油公司承辦本件採購招標案之負責人蔡見能於本件
言詞辯論時所為證述及中油公司函復本院函文意旨，可知被告若不對原告為系爭停工處分，原告可自中油公司之前開標案取得19,175,970元之契約利益。
㈣、原告擴充本件國家賠償請求金額之聲明，並未罹於時效：
１、原告固於受系爭不法停工處分時即受有損害之事實，惟各次之不法停工處分，均係基於被告所屬環保局100 年6 月8 日空氣染稽查紀錄之相同事實而作成，須殆至102 年3 月4 日環保署作成第四次訴願決定時，被告應負國家賠償責任之責任原因，方告確定。
２、依民事訴訟法第244 條第1 項第3 款、同條第4 項及第255條第1 項但書第3 款之規定，並參照民事訴訟法第244 條於89年2 月9 日之修正立法理由第五點所示，基於損害賠償之訴，由於涉及損害原因、過失比例、損害範圍等之認定，常須經專業鑑定以及法院之斟酌裁量，始能定其數額，故原告得在損害賠償之訴之原因事實範圍內，僅表明其全部請求之最低金額，而於第一審言詞辯論終結前擴張應受判決事項之聲明。
３、被告主張原告就逾賠償金額8,600,134 元部分罹逾時效之理由，無非係以一部請求之法理為據。然而，本件原告於起訴時，已經表明為「全部請求」，則對第一審言詞辯論終結前就請求金額所為之補充聲明，亦生中斷時效之效力，至為明確。本件根本未有所謂一部請求之情事存在，自無續為攻防一部請求之容許性與時效問題之必要。
㈤、聲明：
１、被告應給付原告58,424,561元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、被告則以：
㈠、原告主張因系爭第一次、第二次及第三次處分所受損害之賠償請求權業已罹於時效：
１、因侵權行為所生之損害賠償請求權，，如係一次之加害行為，致他人於損害後尚不斷發生後續性之損害，該損害為屬不可分（質之累積），或為一侵害狀態之繼續延續者，固應分別以被害人知悉損害程度呈現底定（損害顯在化）或不法侵害之行為終了時起算其時效。惟加害人之侵權行為係持續發生（加害之持續不斷），致加害之結果（損害）持續不斷，若各該不法侵害行為及損害結果係現實各自獨立存在，並可相互區別（量之分割）者，被害人之損害賠償請求權，即隨各該損害不斷漸次發生，自應就各該不斷發生之獨立行為所生之損害，分別以被害人已否知悉而各自論斷其時效之起算時點。
２、若依原告主張上開系爭處分均為侵權行為( 純屬假設，非表自認) ，上開各該處分均屬獨立之行為，原告主張因上開處分所受之損害而產生之損害賠償請求權，應分別以原告是否知有損害而各自論斷其時效之起算時點，始符合民法第197條第1項規定之趣旨。
３、原告雖於主張：原告固於處分時即受有損害之事實，惟須殆至102 年3 月4 日環保署作成第四次訴願決定時，被告應負國家賠償責任之責任原因，方告確定等語。惟國家賠償之請求係屬私法上之請求，與訴願、再訴願，係行使其公法上之權利性質不同，此二項權利，原即得各別行使，是原告主張本件國家賠償請求之消滅時效應自102 年3 月4 日起算，實非可採。
４、綜上所述，原告知有損害之時點至遲應分別於100 年7 月12日、100 年11月4 日、101 年1 月19日、101 年12月13日提起訴願時。是本件請求權時效之起算時點應自上開時點分別起算，從而，原告於104 年3 月3 日向被告起訴請求賠償時，其主張因被告所為第一次、第二次及第三次處分所受損害之賠償請求權業已罹於時效。
㈡、被告所屬公務員就原告違反空氣污染防治法規定而作成之行政處分非不法行為，亦無故意或過失：
１、在法律構成要件之認知及具體事實是否符合該構成要件之認定時，有所謂「不確定之法律概念」，意指法規之用語係屬涵義不確定或有多種可能之解釋，例如「必要」、「情節重大」、「危害公共安全」等。因「不確定之法律概念」本身欠缺明確性、統一性，行政機關在適用時，難免產生「法律拘束相對性」之結果，亦即同一之不確定法律概念適用於同一事件時，因法律適用者之不同，其解釋與認定即可能有不同之結果。正由於適用「不確定之法律概念」於具體事實時，不太可能產生單一正確之絕對結果，因此，應承認行政機關此時享有「判斷餘地」，亦即將「不確定之法律概念」適用於具體之事實關係時，行政機關得自由作判斷。蓋立法者既然採用「不確定之法律概念」做為法律構成要件，並賦予行政機關依其職掌所具有之專門知識加以認定，則其因適用「不確定之法律概念」而產生之不同意見，均應認為法所容許。……惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。
２、且國家依國家賠償法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。
３、查原告於99年至100 年間因未經主管機關許可，非法提供土地予他人傾倒、處理一般事業廢棄物，涉嫌違反廢棄物清理法第46條第3 款及第4 款規定，並經本院101 年8 月3 日10
0 年度訴字第485 號刑事判決，就原告之原法定代理人何銘軒處有期徒刑1 年6 月，而原告因代表人執行業務，犯廢棄物清理法第46條第4 款未領有廢棄物處理許可文件，從事廢棄物處理罪，處罰金新臺幣50萬元在案( 參照被證1 號書證) 。又因原告前開違法情事，致空氣飄有惡臭，及傾倒回填、堆置之土地面積甚鉅（約達1.5 公頃及後續清除改善之廢棄物含污染土方量約達7,405 立方公尺）等，亦涉犯多項空氣污染防制法( 下稱空污法) 規定，並迭經環保署環境督察總隊中區環境督察大隊暨本府環境保護局派員查獲其違反義務之行為( 參照被證2 號書證) 。堪認原告自99年起確有違反空氣污染防制法及廢棄物清理法之行為，並造成環境污染之事實，是被告所屬公務員對其違反行政義務行為所為罰鍰及停工等之行政處分均係依所查獲違規事實暨相關環保法令規定，綜合客觀資料予以合理判斷，所為適法行為，並未有故意或過失違法行使公權力之情形。
４、本件被告就原告違反空氣污染防治法之規定所為之行政處分，雖經環保署撤銷，然其撤銷之理由非謂被告之行政處分不合法，而係就適用法條之要件「情節重大」此一不確定之法律概念為與被告不同之解釋與看法，此由環保署上開訴願決定書理由，均認被告之行政處分依空氣污染防制法規定並非於法無據自明。是被告所屬公務員所為之行政處分雖嗣後因環保署就法律規定中之不確定之法律概念為相異認定而推翻，亦不能遽以認定被告所為行政處分之公務員即有何故意或過失之不法行為，而應由行政機關負國家賠償責任。況，被告依環保署102 年3 月4 日訴願決定書( 參照原證8 號書證) 意旨重為之行政處分( 即102 年5 月20日府環空字第0000000000號行政處分，參照原證9 號書證) 業因原告未訴願而告確定，原告並已依該處分繳納罰鍰，即明原告對於其違反義務之行為已違承認。從而，被告所屬公務員主觀上既無明知有不法侵害原告權利之事實，而有意使其發生，或預見有不法侵害原告權利事實之發生，仍容認其發生之心理狀態，亦未有何應注意能注意而不注意之情形，揆諸前開判決要旨，被告所屬公務員無故意或過失甚明。
㈢、原告並未受有損害：營業權非既存法律體系所明認之權利，原告請求營業上之損害係屬純粹經濟上損失，原告請求營業收入及營運開銷之損害均非民法第184 條第1 項前段所保護之權利，亦非因財產權被侵害所造成之營業利益之減少或喪失，原告既非因財產權或所有權受侵害而附隨衍生有經濟損失，則其請求之營業收入及營運開銷之損害，即係屬純粹經濟上損失，非屬於民法第216 條第1 項規定「所失利益」（即消極的損害）之範疇，是原告請求被告賠償其營業收入及營運開銷之損害，於法無據。
㈣、聲明：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、法院之判斷：
㈠、被告主張因系爭第一、二、三次停工處分而受損害之國家賠償請求權已罹於時效部分：
１、按「國家賠償法第8 條第1 項規定，賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3 條之1 定有明文。而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有公共設施因設置或管理有欠缺所致而言。於人民因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準。」( 參照最高法院94年度台上字第1350號民事裁判要旨) 。至對於損害額則無認識之必要( 參照最高法院100年度台上字第1769號民事裁判要旨) 。
２、系爭第一、二、三次停工處分成立於100 年12月21日以前，而撤銷系爭第一、二、三次停工處分之系爭第一、二、三次訴願決定，亦成立於101 年8 月7 日以前，此自原告提出之原證1 號書證至原證6 號書證觀之甚明。原告依其提起訴願之理由，於上開環保署訴願決定後，對於其因停工而受有損害一事，自知之甚明。則原告於103 年11月13日以原證10號書證向被告為國家賠償之請求時，早已逾國家賠償請求權之
2 年消滅時效。
３、依原告主張之意旨觀之，原告係以系爭第一、二、三、四次停工處分，均係基於被告所屬環保局100 年6 月8 日空氣污染稽查紀錄所示之相同事實而作成，主張系爭第一、二、三次停工處分為整體之不法侵害行為。惟查：
⑴、行政程序法第118 條本文規定：「違法行政處分經撤銷後，
溯及既往失其效力。」是系爭第一、二、三次停工處分於系爭第一、二、三次訴願決定後，即先後分別失其效力，無法繼續發生行政處分之效力而與系爭第四次停工處分發生共同之行政處分效果。
⑵、被告所屬環保局100 年6 月8 日空氣污染稽查紀錄所示之事
實，為原告所涉違反行政法義務之事實，而原告所主張被告所屬公務員之不法侵害行為係系爭第一、二、三、四次停工處分，兩者之主體、行為性質不同，受處分人違法事實單一不可分，不能謂行政機關對於違法事實而為之各次行政處分亦整體不可分。
⑶、更何況，被告就系爭第四次停工處分之作成，並無不法之情
事( 詳如後述) ，系爭第一、二、三次停工處分自無與系爭第四次停工處分結合成整體不可分之單一不法行為之理。
⑷、綜上所述，原告主張因系爭第一、二、三次停工處分而受損
害之國家賠償請求權未罹於時效等語，尚屬無據，被告抗辯此部分之國家賠償請求權罹於時效，應屬可採。
㈡、被告就系爭第四次停工處分之作成有無因故意或過失不法侵害原告部分：
１、查被告以其所屬環保局於100 年6 月8 日派員前往稽查，發現⑴、固定污染源紅磚製程( M01)排放管道( P005) 排放粒狀污染物( 白煙) ，經稽查人員執行目測結果，不透光率達50% ，持續8 分鐘，超過固定污染源空氣污染物排放標準(限值20% 累計達3 分鐘) ；⑵原料，其他土類」未經許可核定置於堆置區( X003) 直接與粘土混合曝曬翻推堆置，且產生異味，並與操作許可證登載其他土類直接輸入固體、液體混合設施( E008) 不符；⑶、防制設備洗滌塔操作pH值為9.04，與許可證登載之pH值為6-7 不符等情事，已違反空氣污染防制法第20條第1 項及第24條第2 項、第3 項規定。另被告認為原告堆置其他土類之堆置場（且面積逾1.5 公頃以上，未取得設置及操作許可證），符合空氣污染防制法第82條第1 款所稱「未經合法登記或許可之污染源」之情節重大情形，依空氣污染防制法第56條第1 項、第2 項及第82條第1款規定裁處原告100 萬元罰鍰並命令停工之系爭第四次停工處分。
２、系爭第四次訴願決定則略以：依原處分所載之違規事實，顯然非一行為，違反空氣污染防制法第20條第1 項、第24條第
3 規定，依行政罰法第25條規定，則應分別按空氣污染防制法第56條第1 項規定論處，被告機關予以合併處罰，與行政罰法第25條規定意旨有違，且無從據以區別本件各個違規行為各為如何之處分，亦有違反明確性原則之違誤。且被告機關另以原告堆置其他土類之堆置場屬應取得設置及操作許可證之固定污染源，未依規定取得固定污染源，未依規定取得固定污染源設置及操作許可證，符合空氣污染防制法第82條第1 款所稱「未經合法登記或許可之污染源」之情節重大情形一節，然查空氣污染防制法第82條第1 款所規定之「未經合法登記或許可之污染源」係指違章工廠，而本件原告工廠領有工廠登記證，並非違章工廠，即未該當空氣污染防制法第82條第1 款之情節重大情形，被告有認定事實及適用法令之違誤。
３、本院就此部分認定事實及適用法令如下：
⑴、按「國家依國家賠償法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償
責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。」( 參照最高法院92年度台上字第556 號民事裁判要旨) 。是被告之系爭第四次停工處分縱經環保署之系爭第四次訴願決定撤銷，仍難逕以認定被告為系爭第四次停工處分時，其所屬公務員就此有故意或過失之不法情事存在。復按訴願程序除給予人民權利保護外，亦在於確保行政處分之合法及妥當，攸關公共利益。因此，訴願程序之進行，由訴願機關主導（職權進行主義），關於事實之調查，不受訴願人或參加人主張之拘束，以發現事件之真實（職權調查原則）。訴願法第79條第2 項並規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」。因此原行政處分依特定之事實，引用未臻正確之法律規定時，受理訴願機關仍應依該特定之事實，職權適用正確之法律規定為訴願決定，若適用正確之法律規定之結果，仍應為與原行政處分相同之法律效果時，即應為訴願無理由之決定。受理訴願機關於有訴願法第79條第2 項規定之情形，未職權適用法律時，誤認原行政處分不法而撤銷時，更難謂作成原行政處分之行政機關公務員係因故意或過失而不法侵害人民權利。
⑵、被告所屬環保局於100 年6 月8 日派員前往稽查，發現⑴、
固定污染源紅磚製程( M01)排放管道( P005) 排放粒狀污染物( 白煙) ，經稽查人員執行目測結果，不透光率達50% ，持續8 分鐘，超過固定污染源空氣污染物排放標準第2 條附表1 規定之限值。又環保署環境督察總隊中區環境督察大隊於100 年10月19日會同被告所屬環保局稽查結果，發現原告廠內低窪土地堆置大量廢棄物( 其也土類) 尚未清理完成，且主堆置面積逾1.5 公頃，自100 年6 月8 日被告所屬環保局稽查日起至100 年6 月19日尚未清除，原告堆置大面積未經許可之其他土類，長期產生惡臭氣體，且未有適當污染防制措施，造成粒狀污染物逸散，嚴重影響附近地區空氣品質等事實，既為系爭第四次訴願決定所依據之事實，則系爭第四次訴願決定時即應依上開事實，本於職權進行主義之精神，依訴願法第79條第2 項規定，適用下列各有規法令。
⑶、原告所取得之固定污染源操作許可證，其許可固定污染源為
磚瓦( 紅磚) 製品製造程序( M01 ) ，其原物料之使用為黏土及無煙煤，有被證4 號書證之固定污染源操作許可證附卷可稽( 見本院卷第2 宗第78頁至第86頁) ，至其他土類之堆置場之逸散性精狀污染物實際堆置體積在3,000 立方公尺以上者，屬於堆置場製程別之固定污染源設置、變更、操作許可項目，其公告管制批次為第5 批次，公告管制日期為85年
6 月3 日，此參照環保署100 年12月19日環署空字第000000
00 00E號公告之「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」甚明( 見本院卷第4 宗第186頁至第196 頁反面) ，已屬於另一污染源之管制項目，並不屬於原告所取得之固定污染源操作許可證之許可範圍。
⑷、空氣污染防制法第24條第1 項、第2 項、第3 項分別規定：
「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。」、「前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」、「固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」。又依空氣污染防制法第24條第3 項規定訂定之固定污染源設置與操作許可證管理辦法復規定：「二以上固定污染源合由同一排放管道排放空氣污染物，其任一固定污染源依本法第二十四條或第七十六條規定，申請核發許可證時，經審核機關認定與申請者之空氣污染物排放有關之固定污染源，審核機關得要求其併同申請。」是2 個以上固定污染源，即使位在同一廠區、同一排放管道，仍屬併同申請許可申請之項目。上開規定內容主要為確保許可核定資料之完整性，以有效管制及掌握同一排放管道之空氣污染物排放情形，倘屬同一製程之一部分，可依其製程特性，以主要製程合併申請一張操作許可證( 參照環保署97年01月07日環署空字第0970001800號函釋) ，故同一排放管道之主要製程與附帶從屬製程別之不同固定污染源，其本質仍屬二個許可證管制之污染源，惟為確保許可核定資料之完整性，以有效管制及掌握同一排放管道之空氣污染物排放情形，以併同申請許可證方式辦理，並非主要污染源製程之許可證之效力及於附帶污染源製程，而可不另經申請程序，公私場所若僅申請主要製程之設置、操作許可證，未併同申請附帶製程之設置、操作許可，自仍屬未申請許可證之情形，否則，公私場所即得以較簡易寬鬆之項目取得許可證，遂行其他項目之設置及操作，於為主管機關查獲時，得以獲免較輕之處罰，則環保署就上開管制項目公告之目的即無法達成，顯非立法本旨。
⑸、原告之違法事實，既有就其他土類堆置場之污染源未取得設置及操作許可證之情形，應依空氣污染防制法第57條所定：
「公私場所未依第二十四條第一項或第二項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」之規定，被告本即應命停工及限期申請取得相關之設置或操作許可證。至於空氣污染防制法第56條第1 項、第2 項所定：「公私場所違反第二十條第一項、第二十一條、第二十二條第一項、第二項或第三項、第二十三條、第二十四條第一項或第二項未依許可證內容設置、變更或操作、第二十五條、第二十七條第二項核准之排放標準或依第二十四條第三項、第二十七條第三項所定管理辦法者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」、「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」規定之適用，係指許可證之許可項目已許可該污染源許可管制項目，但公私場所違反或逾越之情形，並不適用於許可證之許可項目未許可該污染源許可管制項目情形。
⑹、訴願程序具有行政程序之延長之性質，訴願機關原則上得審
查為程序對象行政處分之妥當性( 包括處分機關行使裁量權是否妥當) ( 訴願法第1 條第1 項參照) ，且得依訴願法第79條第2 項規定，援引行政處分所憑理由以外之理由，認原處分為正當，舉輕以明重，訴願機關自得對行政處分所憑之裁量理由，補充相關事實，而成為判斷行政處分行使裁量權是否合法之依據。( 參照最高行政法院判決101 年度判字第
414 號判決理由) 。原告就其他土類堆置場之污染源未取得設置及操作許可證之情形，於系爭第四次行政處分、訴願決定，參照上開說明，應追加審酌。本件依上開事實，環保署於系爭第四次訴願決定時，即應依空氣污染防制法第57條之規定之其他理由，認被告之系爭第四次行政處分為正當，駁回原告之訴願，被告所為之系爭第四次行政處分之停工處分結果，依其他理由，既屬正確，應無故意或過失可言。
㈢、綜上所述，原告就系爭第一、二、三次停工處分之國家賠償請求權，已罹於時效，就系爭第四次停工處分無國家賠償請求權存在。從而，原告本於其主張之法律關係，求為判決如原告訴之聲明，即無理由，應予駁回。
㈣、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與本件判決結果不生影響，爰不一一贅述，附此敘明。
㈤、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
民事第一庭 法 官 羅 永 安以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 張 哲 豪中 華 民 國 105 年 8 月 31 日