臺灣苗栗地方法院民事裁定 109年度簡抗字第10號抗 告 人 徐添耀相 對 人 財政部國有財產署中區分署法定代理人 趙子賢上列當事人間承租國有耕地事件，抗告人對於民國109 年11月5日，本院苗栗簡易庭109 年度苗簡字第440 號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告費用由抗告人負擔。
理 由
一、抗告意旨略以：
（一）參照司法院大法官釋字第448 號解釋（下稱釋字）、最高行政法院53年判字第234 號判例、臺北高等行政法院（下稱北高行）106 年度訴字第1068號、105 年度簡抗字第23號裁定意旨，官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，人民與官署如因租用公有土地發生爭執，屬私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。原裁定援引釋字第533 、540 、695 號等解釋，然釋字第533號係對中央健康保險局與特約醫療院所間訂定之契約，屬行政契約所為之解釋，與本件無涉；而釋字第540 號係就政府主管機關興建住宅辦理出售、出租、貸款自建或獎勵民間投資興建，其中除民間投資興建外，凡經主管機關核准出售、出售或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係所為之解釋；又釋字第695 號雖認申租否准具有公法性質，然係敘明國有林地濫墾地補辦清理作業要點，其補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，屬公法性質。與本件涉及國有財產法第46條及放租辦法第6 條性質上僅係國庫行政有所不同，自不得比附援引。
（二）所謂二階段理論，依其概念僅表達就行政機關所為之行政程序，若程序先後存有不同之法律關係，得分別檢視其法律性質，惟其法律關係並不必然即屬「前公後私」如釋字第695 號，亦有可能為「前公後公」如釋字第533 號。且前開解釋雖提出二階段理論，並不代表機關所為法律行為係必須前後割裂進行解釋，法律關係亦有可能僅為單純之一行為。本件抗告人向相對人請求申租公有土地，經其拒絕申請，按諸國家將公有土地對人民放租，為國庫行政行為，並非立於國家高權地位行使公權力，其法律關係與私人間承租關係並無不同，應屬私法關係，本件並無適用二階段理論，將法律關係前後割裂判斷之必要，原裁定援引上開釋字，即有違誤。為此提起抗告，並聲明廢棄原裁定等語。
二、經查：
（一）按釋字第695 號解釋文為：行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。其解釋理由為：補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5 條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。是依前解釋文及解釋理由觀之，如人民有占用國有林地之情事，而申請訂立租約時，如有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租，是林區管理處於審核被占用之林地是否同意出租時，係屬公法性質。觀之臺中高等行政法院102 年度訴字第
415 號判決意旨：「各林區管理處審查時，如訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是各林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約前，基於公權力行使職權之行為，而屬公法性質；又本件被告拒絕原告續訂租約之申請，係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分。國有林地係以國有為原則，而林業之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，國有或公有林地除有森林法第8 條第1 項各款規定之情形，方得為出租。」更是前開解釋文之體現。是抗告人主張釋字第695 號無本件之適用，尚屬誤會。
（二）所謂兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論。是在決定是否訂立租賃契約時，係屬公法之法律關係，必待決定訂立租賃契約後之訂約階段才屬私法之法律關係。
（三）釋字448 號解釋：「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第
270 號判例及61年裁字第159 號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」然該解釋係針對租賃關係成立後「履行問題」所為，而非對於是否准予承租之決定所為之解釋。又其後之釋字第540 號解釋：「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。」而其解釋理由：「……至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4 條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟……。」足見該解釋就國有財產之承租係採取『二階段理論』，即於訂約前之階段屬公法爭議，訂約後之履行爭議部分屬私權爭執。而依國有財產法第46條第1 項規定授權所訂定之『國有耕地放租實施辦法』第8 條規定，關於國有耕地之放租既須經主管機關審查、核定程序，要非主管機關得基於自由意思任意為之，參諸釋字第540 號解釋之意旨，自應依同一方式尋求解決。再依辦理國有耕地放租作業之國有耕地放租作業注意事項第27條規定：「申租案件有下列情形之一者，得予註銷，並退還原申請書檢附證件：⑴依前點規定通知限期補正，屆期未補正，或未照補正事項完成補正。⑵不屬放租機關管理之耕地。⑶依法令規定不得放租之耕地。⑷有使用或產權糾紛尚未確定。⑸有預定用途、使用計畫或其他處理方式。⑹使用補償金逾期未繳清或未經放租機關同意分期繳付。⑺不符法令規定之放租要件。⑻申請書或檢附文件記載內容與事實不符。」是註銷申租案，係屬國有財產局就該公法上具體申租國有土地事件，依上揭法規判斷結果，因認不符合上揭法定要件，而為註銷申租案之決定，係對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分而非國庫行為，具公法性質，既未能進入訂約程序，即未成立任何私法關係，如有不服，應提起行政爭訟以為救濟。
（四）相對人係以抗告人申請承租坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○號（以下段別省略，並稱系爭土地）內部分國有耕地一案，核與放租規定不符，申租案予以註銷，檢還附件。其註銷理由為：抗告人依國有耕地放租實施辦法第6 條規定之第三順位「實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人」資格申請承租系爭土地。經查抗告人雖為毗鄰549 、550 及553地號耕地之所有權人，惟經本辦事處於民國108 年12月20日勘查結果所示，552 、554 地號國有土地之地上物及門牌狀況皆為楓香，地上物用途皆為林作使用，其他資料欄：緊鄰533 地號土地為種植楓香使用。又查抗告人所附申請書所載略以：欲承租本案土地係因配合林務局造林政策……。爰毗鄰耕地現況為林作非耕作使用，核予放租規定未合，爰申租案無法受理，有財政部國有財產署中區分署苗栗辦事處109 年3 月3 日台財產中苗二字第1092700406
0 號函在卷可按（見本院109 年度苗簡字第440 號卷，下稱苗簡卷，第97頁）。顯見相對人係依國有耕地放租作業注意事項第27條第7 款不符法令規定之放租要件之規定，註銷抗告人之申租案。
（五）又抗告人起訴係主張：553 、550 、549 地號土地，為其與他人共有，並其因配合促進菇蕈、林產利用相關產業發展政策，於上開土地上從事農作，並由行政院農業委員會林務局配播經濟林苗木種植楓香，系爭土地則為國有土地，並與抗告人土地相毗鄰。因抗告人未詳查地籍圖重測事宜，誤認系爭土地為其所有之土地範圍，將楓香種植於系爭土地上，經相對人於108 年3 月21日來函方得知已將農作物誤種植於系爭土地中之491 平方公尺，需繳納補償金。因抗告人已種植於系爭土地上之農作需約11年方可收成，遂向相對人申請承租系爭土地中之491 平方公尺，竟經相對人於109 年3 月3 日通知因抗告人土地為林作非耕作使用，與放租之規定不符，註銷原告之申請語，有抗告人之起訴書在卷可憑（見苗簡卷第13至19頁）。顯見抗告人與相對人間就系爭土地從未訂立過租賃契約。
（六）抗告人雖主張依最高行政法院53年判字第234 號判例、北高行106 年度訴字第1068號、105 年度簡抗字第23號裁定意旨，認本件係屬私權之糾紛等語。惟最高行政法院53年判字第234 號判例之事實為：原已撥借之公有土地因借用期屆至，借用人並將借用土地一部分私自轉借他人使用，而於借用期滿後勒令拆遷，且不同意繼續申請租用；北高行106 年度訴字第1068號裁定之事實為：申請承租國有非公用土地後，再申請撤銷申租案；北高行105 年度簡抗字第23號裁定之事實為：原訂有公有耕地租賃契約，於期約屆滿後續定租約，嗣再對財政部有財產署確認租約繼續存在等情。與本件之事實係抗告人從未與相對人簽訂租賃契約，僅在審核抗告人之承租條件，因其不符規定而撤銷申租案不同，是抗告人援引上開判例及裁定意旨，認本件為私法關係，容有誤會。
（七）綜上所述，本件兩造從未簽訂租賃契約，抗告人之申租案經相對人以與放租規定不符，而將申租案註銷，係對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分而非國庫行為，具公法性質，既未能進入訂約程序，即未成立任何私法關係，抗告人主張本件係屬私法關係，應由民事法院審理等語，尚無可採。是抗告人聲請廢棄原裁定，尚難准許，原審以本件屬公法上之爭議，而裁定移送於有受理訴訟權限之管轄法院，要無違誤。從而，本件抗告為無理由，應予駁回。
三、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第436 條之1第1 項、第3 項、第495 條之1 第1 項、第449 條第1 項、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 28 日
民事第二庭 審判長法官 曾明玉
法 官 顏苾涵法 官 陳秋錦以上正本係照原本作成。
本裁定不得抗告。
書 記 官 張智揚中 華 民 國 109 年 12 月 28 日