臺灣苗栗地方法院民事判決
114年度訴字第58號原 告 林瑞鳳
林素華兼上一人之訴訟代理人 林澤裕被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 趙子賢訴訟代理人 林琦勝律師
黃曉薇律師被 告 苗栗縣政府法定代理人 鍾東錦訴訟代理人 羅浩緯
羅至翔上列當事人間請求確認袋地通行權存在事件，本院於民國114年7月31日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，民事訴訟法第255條第2項定有明文。
另按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256條定有明文。
本件原告於民國113年7月30日起訴時本聲明：「 一、請求確認原告就被告財政部國有財產署中區分署（下稱國產署中區分署）管理未編號登記之無主土地鄰原告等苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號等土地有通行權存在，被告不得於系爭土地範圍内設置障礙物或為妨礙、阻撓通行之行為。二、訴訟費用由被告負擔。」，嗣依苗栗縣銅鑼地政事務所（下稱銅鑼地政所）測量結果及為確認土地所有權人、管理機關而追加被告苗栗縣政府而變更聲明為：「一、確認原告對被告財政部國有財產署中區分署或被告苗栗縣政府所有坐落如苗栗縣銅鑼地政事所如114年5月19日土地複丈成果圖（下稱附圖）所示未登記土地地籍線平移3公尺面積585.09平方公尺有通行權存在。二、被告財政部國有財產署中區分署或被告苗栗縣政府應容忍原告在前項所示範圍之土地開設道路供通行使用，並不得為禁止或妨害原告通行之行為。三、訴訟費用由被告負擔。」，經核原告追加苗栗縣政府為被告，被告國產署中區分署無異議而為辯論，及原告依附圖更正聲明屬補充事實上陳述，參酌上開規定，應屬合法。
二、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段規定明確。
又所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院52年台上字第1240號判例意旨可以參照）。再民法第779條第4項訴訟性質係屬形成之訴，對於何謂鄰地之「損害最少之處所及方法」，審理法院不受當事人聲明之拘束，得依職權認定之。惟若主張有通過權之人或異議人請求對特定之處所及方法確認其有無通過之權時，則非形成之訴，而為確認之訴，此際，法院即應受當事人聲明之拘束（民法第779條修正理由可供參考）。查本件附圖所示之土地所有權人、管理權人均不詳，原告聲明請求確認就如附圖所示土地有通行權存在，為被告所否認，且被告因否認其等為管理機關而否定原告得通行如附圖所示土地通行範圍，故原告有無通行權即陷於不明確之狀態，且此狀態得以確認判決確認附圖所示土地之所有權人、管理機關，故原告提起本件訴訟，依前揭法律規定，應屬適法。
三、原告林瑞鳳經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依民事訴訟法第433條之3規定，依職權由被告一造辯論而為判決。
貳、原告之主張：
一、坐落於苗栗縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○地號土地為原告等所分別共有。如附圖所示之土地，為未登記之無主地，經徵詢國產署中區分署及苗栗縣政府，均否認為其所管理，並經行政院農業委員會水土保持局臺中分局(下稱水土保持局臺中分局承辦人陳鍵鑫、陳保安)，及三義鄉公所（承辦人羅鋕宏）與原告林澤裕於111年8月31日同至苗栗縣○○鄉○○○段000000地號土地(下稱500-16地號土地)土地會勘，並初步判定500-16地號土地上之構造物非屬水土保持局臺中分局及三義鄉公所所設。故原告以附表一所示的土地為袋地，提起本訴以確認所有權人、管理機關方便開設道路通行。
二、並聲明：㈠確認原告對被告國產署中區分署或被告苗栗縣政府所有坐落如苗栗縣銅鑼地政事所如附圖所示未登記土地地籍線平移3公尺面積585.09平方公尺有通行權存在。㈡被告國產署中區分署或被告苗栗縣政府應容忍原告在前項所示範圍之土地開設道路供通行使用，並不得為禁止或妨害原告通行之行為。㈢訴訟費用由被告負擔。
參、被告之答辯
一、被告國產署中區分署之答辯略以：如附圖所示土地應係中華民國所有，且由苗栗縣政府管理，此參考附近有苗栗縣政府設置在長潭海龍紀念橋「請勿進入河川戲水」的告示牌，故該未登記土地倘係野溪範圍或位屬縣管河川西湖溪範圍，土地主管機關均為苗栗縣政府。原告須舉證通行未登記土地為袋地及舉證通行方案為損害最少之方案，且依行政院農業委員會98年10月5日農授水保字第0981851453號函有關會議結論「㈠本案土地位於野溪，野溪原屬河川，而受水利法及河川管理辦法規範，如有開發行為，需經水利主管機關許可；自98年3月30日經濟部會銜行政院農委會公告河川界點後，經濟部表示野溪不屬河川，故無水利法相關規定適用，行政院農委會及其他中央目的事業主管機關，並未承接水利法之管理事項，先予敘明。 ㈡中央管河川界點以上之野溪，現無專責管理機關，應依其區位及開發態樣， 由相關目的事業主管機關依其主管法令進行管理(如區域計畫法、國家公園法、環境影響評估法、水污染防治法、自來水法、土石採取法、礦業法、森林法、水土保持法等）。據此，本案建議由上開法令之共同地方主管機關為土地管理機關。 」
二、被告苗栗縣政府之答辯：就河川治理公告範圍，附圖所示土地並未在公告範圍內，否認為土地所有權人也非管理權人，如認定苗栗縣政府為管理土地之機關，同意讓原告通行。
三、並均為答辯之聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
肆、本院之判斷
一、有關坐落如附表一所示土地為原告等所分別共有。而如附圖所示之土地，為未登記之無主地，國產署中區分署及苗栗縣政府均否認為其等所管理，並經水土保持局臺中分局承辦人陳鍵鑫、陳保安，及三義鄉公所（承辦人羅鋕宏）與原告林澤裕於111年8月31日同至500-16地號土地土地會勘，初步判定500-16地號土地上之構造物非屬水土保持局臺中分局及三義鄉公所所設等情，有行政院農業委員會水土保持局臺中分局水保中治字第1111935878號函、苗栗縣政府府水保字第1110191393號函、國產署中區分署國有非公用土地通行使用申請書、國產署中區分署苗栗辦事處台財產中苗三字00000000000號函、國產署中區分署苗栗辦事處台財產中苗二字00000000000號函、國產署中區分署苗栗辦事處台財產中苗二字00000000000號函、土地地籍套繪正射影像圖、土地地籍謄本、土地現況照片、空照圖影本為證，且為到場原告即兼林素華訴訟代理人林澤裕及被告所不爭執，堪認為真實。
二、按以所有之意思，20年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人；另以所有之意思，十年間和平、公然、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。民法第769條、第770條分別定有明文。按不屬於私有或地方之財產，原應為國有財產，本得由財政部國有財產局分期、分區或由原保管或使用機關囑託該管直轄市、縣（市）地政機關辦理國有登記，或由該管地政機關逕為辦理國有登記；次按本法第二條第二項所稱「凡不屬於私有或地方所有之財產」，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。國有財產法第2條第2項、第19條、同法施行細則第3條分別定有明文。又水利用地 (如溝渠、堤堰等) 屬土地法第2條第3類土地，依法應免予編號登記，為土地法第41條所明定。按土地法第14條第1項第2、3款之規定，乃係基於公水，係供通運、灌溉、動力、公共飲水、疏洪、排水之用，本於公共之利益，始規範其不得私有。另按水利法第83條規定為：「尋常洪水位行水區域之土地，為防止水患，得限制其使用，其原為公有者，不得移轉為私有；其已為私有者，主管機關應視實際需要辦理徵收，未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。前項所稱洪水位行水區域，由主管機關報請上級主管機關核定公告之。」之立法意旨，在禁止人民原始取得經編定尋常洪水位行水區域之土地，然對已取得土地所有權之土地因河道變更等原因事後成為行水區者，為兼顧人民財產權之保障並基於信賴保護之法治原則，另有徵收規定，在經主管機關依法徵收前，主管機關雖得限制其使用但不得逕為分割登記，惟尚未禁止買賣移轉。又民法第769條、第770條所定未登記之不動產，係指應登記而不為登記之不動產而言，經查，附圖所示之土地，經國產署中區分署、苗栗縣政府明確表示非其等所管理之土地，且非公告範圍之水利地，另國產署中區分署函覆原告林澤裕略以「經本處112年1月6日派員會同台端（即原告林澤裕）現勘，確認台端申請通行範圍，係通行西湖溪支流土地以連接道路，本署非該土地管理機關，爰請台端逕洽水利主管機關辦理。」、「有關台端（即原告林澤裕）函詢苗栗縣○○鄉○○○段00000地號西側道路是否為保留公用一事，經三義鄉公所表示非屬該所管養之道路。如台端就通行之需求涉及周邊私有土地之私權糾紛，可逕洽當地村里辦公室協調。」（卷29、31頁），有國產署中區分署苗栗辦事處以112年12月13日台財產中苗二字第00000000000號、113年5月16日台財產中苗二字第00000000000號等函可憑，堪認附圖所示土地，國產署中區分署雖主張所有權人應係中華民國，但遲至言詞辯論為止，其並無意願依國有財產法第19條等相關規定辦理登記為中華民國所有，甚至否認其為管理機關，苗栗縣政府亦認附土所示土地非公告範圍之水利用地，土地謄本亦無分區使用登記為水利地，其亦非管理機關。則原告所有如附表一所示土地雖經本院偕同被告國產署中區分署、銅鑼地政事務所等前往履勘，得知為袋地，且要利用附圖所示土地開設道路使用，然附圖所示之土地自始未依法編定為水利用地之土地，得為私有，仍有取得時效之適用，且迄至本院114年7月31日言詞辯論為止，均未見土地占有人阻止原告之使用，堪認附圖所示之土地為無主地，且無任何人反對原告使用附圖所示之土地。本院亦認原告既然要使用附圖所示土地開設道路使用，也未見有人反對明確。
三、承上所述，國產署中區分署發現如附圖所示未登記土地，得依國有財產法第19條之規定，由財政部國有財產署或其所屬分支機關囑託該管直轄市，縣（市）地政機關辦理國有登記， 但迄今未見其辦理登記為中華民國所有，且明確表示其並非管理機關。苗栗縣政府亦明確表示附圖所示土地未在水利地公告範圍內，其非管理機關，迄今亦無任何占有人出面反對原告使用附圖所示之土地，顯見附圖所示土地自始亦未依法編定為水利用地之土地，應可為私有，仍有取得時效之適用，故原告可依民法第769條及第770條之規定，主張和平占有之未登記土地，均如前述。是原告以如附圖所示之無主地，以非管理機關之被告為對象提起本訴，應認本件原告起訴有當事人不適格情形，故其請求㈠確認原告對被告國財產署中區分署或被告苗栗縣政府所有坐落如苗栗縣銅鑼地政事所如114年5月19日土地複丈成果圖（下稱附圖）所示未登記土地地籍線平移3公尺面積585.09平方公尺有通行權存在。㈡被告國產署中區分署或被告苗栗縣政府應容忍原告在前項所示範圍之土地開設道路供通行使用，並不得為禁止或妨害原告通行之行為，洵屬無據，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘主張與攻擊防禦方法及所提證據，經審酌後認與本件判決之結果不生影響，爰不另一一論述，併此敘明。
五、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 114 年 8 月 14 日
苗栗簡易庭 法 官 張珈禎以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 114 年 8 月 14 日
書記官 廖翊含附表一：
編號 土地 面積 (㎡) 使用分區 使用地類別 所有權人 設定登記日期 頁碼 1 苗栗縣○○鄉○○○段000000地號 37,071 山坡地保育區農牧用地 林澤裕 2分之1 113頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 2 苗栗縣○○鄉○○○段000000號 1,780 山坡地保育區農牧用地 林澤裕 2分之1 117頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 3 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 590.34 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 121頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 4 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 22,577 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 125頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 5 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 3,272 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 129頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 6 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 5,740 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 133頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 7 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 5,035 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 137頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 8 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 10,242 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 141頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 9 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 2,564 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 145頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 10 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 5,859 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 149頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 11 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 1,157 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 153頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 12 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 4,266 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 157頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 13 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 5,283 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 161頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1 14 苗栗縣○○鄉○○○段0000000地號 3,227 山坡地保育區林業用地 林澤裕 2分之1 165頁 林瑞鳳 4分之1 林素華 4分之1