臺灣南投地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第18號
民國103年3月19日辯論終結原 告 李榮芳
李宗育被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 盧政民
蕭雅文季嘉尚上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告李榮芳新臺幣壹拾萬伍仟壹佰柒拾伍元。
被告應給付原告李宗育新臺幣壹拾參萬柒仟捌佰元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第11
1 條第1項定有明文。本件原告起訴原請求被告分別給付原告李榮芳新臺幣（下同）105,450元、原告李宗育137,800元，並請求被告不當得利期間按年息百分之五計算之利息；嗣於民國102年12月27日言詞辯論期日，原告李榮芳將請求利息之起算日變更為99年4月23日，原告李宗育將請求利息之起算日變更為99年11月19日；嗣原告兩人再於103年3月19日將請求利息之起算日均變更為起訴狀送達被告之翌日。經核原告上開聲明之變更，係屬應受判決事項之聲明之減縮，因與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49 條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之農地所有權人包括原告李榮芳及原告李宗育之父李江銓限期於90年2月9日前繳納。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號函文通知原告李榮芳及原告李宗育之父李江銓各繳納105,175元、137,800元，仍未繳納，後於96年12月4日以府地劃字第00000000000號函通知原告李榮芳及受讓原義務人李江銓土地之原告李宗育繳納前開差額地價，然原告兩人並未於期間內繳納，被告遂再於97年9月8日以投府地劃字第0000000000號函通知原告兩人於97年10月31日前繳納，但原告仍未於期間內繳納。被告據此為執行名義，於98年12月17日函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行，原告李榮芳遂於99年4月23日向被告繳清差額地價105,175元及執行費用275元，原告李宗育則於99年11月19日向被告繳清差額地院137,800元及執行費用250元。惟原告不服，以被告向被告請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，是被告收取前開執行案款，並無法律上之原因，為公法上不當得利為由，提起本訴。
三、原告起訴主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府
地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，被告於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納於法無據。
㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主
土地，被告擅自重新地籍測量，原告全不知情，已違反土地法第46條之2及同法第46條之3之規定，違法地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在。
㈢被告以違法造成之差額地價請求權，無合法執行名義案件移
送行政執行署彰化分署執行，其強制執行違法，是被告因前開執行程序而受償為公法上不當得利。
㈣本案義務發生日期為84年2月15日，被告於98年12月17日移
送被告行政執行署彰化分署執行已逾15年，行政程序法第131條公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。
並聲明：被告應給付原告李榮芳105,450元、原告李宗育137,800元，及均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告則以下列情詞，資為抗辯：㈠被告以89年12月8日函檢送繳款書，並通知原告二人應繳納
系爭差額地價，性質上係作成繳納差額地價之行政處分。然行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故被告既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之適用，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，又參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權不存在。
㈡又原告二人確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應
分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等二人因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而被告在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自無因收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益並請求返還，其請求亦非有理由。
㈢另關於公法上不當得利返還義務之範圍，最高行政法院92年
度判字第1661號判決意旨、法務部100年1月20日法律決字第0000000000號函釋及學者見解，均認在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，故必須法律有明文規定，始應加計利息。因此，被告收取系爭差額地價款係用以支應同一農地重劃區內受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，倘有餘款○○○區○○○○○路相關改善工程使用，並非本於該利益更有所取之情形，且農地重劃相關法律並無應加計利息一併退還之規定，故利息自非公法上不當得利返還義務之範圍，本件原告請求按年息百分之五計算之利息，亦無理由。
並聲明：原告之訴駁回。
五、兩造不爭執之事實：㈠被告於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二
期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。
㈡公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則
第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價。
㈢被告分別於98年12月28日及98年12月31日函送行政執行署彰
化分署強制執行。嗣原告兩人已先後繳清前開事實概要所述之差額地價及執行費。
六、本件爭執之處在於：被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否罹於時效？有無時效中斷之情形？茲析述如下：
㈠按行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上
級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另行為時農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」㈡按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權
相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第
8 條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。
㈢另按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間
不行使而消滅。」「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
㈣經查，本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至8
4年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定等情，業據被告提出南投縣政府84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函文及通知書，堪信為真。是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再查，原告以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而被告嗣後作成93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日以府地劃字第00000000000號、95年6月13日以府地劃字第00000000000號、96年12月4日以府地劃字第00000000000號、97年9月8日投府地劃字第0000000000號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更。故上開函文應僅係催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。被告又未提出證據證明有對原告起訴等如民法第129條、第130條所定之中斷時效事由，足見被告為前開強制執行聲請時，其請求權已罹於五年時效期間而消滅。是原告主張：被告於強制執行後受領原告清償之差額地價，並無法律上之理由等語，應屬可採。
㈤被告雖抗辯：系爭請求權業經做成行政處分而有執行力，無
庸再起訴請求，不適用民法第130條須起訴中斷時效之規定，僅有是否遵循行執行期間之問題等語。按公法上請求權做成行政處分後，雖有執行力，惟類推民法消滅時效之法理，其請求權時效僅因做成行政處分而中斷，自中斷之事由終止時，時效即重行起算，有執行力之請求權消滅時效期間至少為五年（民法第137條第1項、第3項參照），並非請求權時效期間自行政處分做成後即停止起算。至法定行政強制執行期間僅為執行合法與否之要件，與請求權時效期間無涉，兩者尚無從混為一談。又系爭請求權雖因做成行政處分後取得執行力，而無起訴之必要，然起訴僅為時效中斷事由之一，系爭請求權於行政處分做成後倘無其他中斷時效之事由，其請求權仍將因五年時效完成而消滅。是被告前開抗辯，尚有誤會。
㈥被告再抗辯：原告因土地重劃結果而受有利益，依規定繳交
差額地價，並未受到損害。被告已依規定先行墊支差額地價予其他土地所有權人，亦未因收取原告差額地價而受有利益等語。然原告前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效完成而消滅前，原告依法固應繳納系爭差額地價，並無因繳交系爭差額地價而受到損害，被告亦無因收受系爭差額地價而受有利益。然於被告之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，原告依法即取得免為給付之利益，則原告再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而被告對原告已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是被告受領原告給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。被告此部分抗辯，復非可採。
㈦復按，公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊
公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127 條，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」自明。（參照最高行政法院100年度判字第
790、1340號判決意旨）。經查，本件被告所收取之系爭差額地價，因罹於公法上請求權之時效，致有公法上不當得利之事實，已如前述，惟此已繳納差額地價之返還義務，尚無法律或其授權訂定之命令設有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，依照上開說明，原告尚不得類推適用民法第182條第2項有關應附加利息一併償還之規定，請求被告應另給付原告各自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。是原告此部分主張，尚非有據。
七、綜上所述，被告收取系爭差額地價時，其公法上請求權已然消滅，故所取得差額地價之款項，即為無法律上原因，屬公法上不當得利。然原告李榮芳其中給付之275元為執行費用，並非被告所獲取之利益，自應予以扣除。從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告返還原告李榮芳105,175元、原告李宗育137,800元範圍內之金額為有理由，應予准許；逾此所為請求，則為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
九、本件第一審訴訟費用額為裁判費2,000元，本院斟酌兩造勝敗部分，認應由被告負擔，爰確定訴訟費用額如主文第4項所示。
十、據上論結，本件原告之訴為一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 3 月 28 日
行政訴訟庭法 官 趙思芸
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 3 月 28 日
書記官 黃婉淑