臺灣南投地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第12號
民國102年12月27日辯論終結原 告 張銘山
李文欽被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 盧政民
蕭雅文季嘉尚上列當事人間返還公法上不當得利事件，本院判決如下：
主 文被告應給付原告張銘山新臺幣貳拾捌萬零玖佰元。
被告應給付原告李文欽新臺幣壹拾萬伍仟零捌拾參元。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之農地所有權人限期於90年2月9日前繳納。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號函命原告二人繳納，然原告二人並未於期間內繳納，被告遂再於97年9月8日以府地劃字第0000000000號函命原告張銘山、李文欽於97年10月31日前各繳納差額地價新臺幣（下同）280,900元、105,083元，但原告仍未於期間內繳納。被告據此為執行名義，分別以98年12月28日府行救字第00000000000號函、98年12月17日府行救字第00000000000號函將原告二人函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行，原告張銘山主動向前開執行機關繳清280,900及執行費680元，並於99年5月3日經被告收訖無誤。原告李文欽則於99年4 月1日向被告機關申請分期繳納，自100年3月10日起至101年1月31日止，向被告繳清差額地價105,083元及執行費40元。
惟原告以被告向原告請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，是被告收取前開執行案款，並無法律上之原因，為公法上不當得利為由，提起本訴。
二、本件原告主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配，違反上級主管機關臺灣省政府
地政處之命令，以圖解法測量分配土地並公告完成，近二年後被告自行以數值法重新地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納，於法無據。且被告擅自重新測量地籍，又未通知所有權人到場，違反農地重劃條例第46條之3，是系爭差額地價依法不存在。而被告嗣又以此違法之差額地價請求權，移送行政執行署彰化分署執行，顯然違法。
㈡本案義務發生日期為84年2月15日，被告於98年12月21日移
送行政執行署彰化分署執行時，已逾近15年，而公法上之請求權時效期間為五年，五年不行使即時效消滅，則被告於其請求權消滅後，向原告取得之差額地價款項，為無法律上原因，屬公法上之不當得利。爰依公法上不當得利之法律關係，提起本訴。
並聲明：如主文所示。
三、被告則以下列情詞置辯：㈠本件與臺中高等行政法院102年度訴字第92號判決為同款案
件，依該判決要旨，被告於89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，係作成繳交差額地價之行政處分，合先敘明。
㈡行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作為
執行名義移送行政執行並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題。另被告既已行使權利作出行政處分而生時效中斷之事由，且該行政處分迄今未撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，故並無公法上請求權消滅時效之問題，僅有是否有逾行政執行法第7條執行期間之問題。而行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
㈢另原告李文欽係主動於99年4月1日向被告申請分期給付履行
繳納義務，原告李文欽既主動清償債務，縱認被告債權消滅，依民法第180條規定，原告仍不得主張其清償債務即係被告受有法律上不當得利原因。
㈣再者，原告確因農地重劃時，受配土地面積超過渠等依比例
應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦沒有因為繳交差額地價而受到損害。而被告在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自亦沒有因為收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由。
並聲明：駁回原告之訴。
四、兩造不爭執之事實：㈠被告於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二
期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。
㈡公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則
第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價。
㈢被告自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳
款書」予應繳差額地價之農地所有權人限期於90年2月9日前繳納。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、9
3 年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第0000000000
0 號函命原告等人繳納，然原告並未於期間內繳納。㈣被告分別以98年12月28日府行救字第00000000000號函、98
年12月17日府行救字第00000000000號函將原告二人函送行執行署彰化分署強制執行，原告張銘山主動向前開執行機關繳清280,900元及執行費680元，並於99年5月3日經被告收訖無誤。原告李文欽則於99年4月1日向被告申請分期繳納，自100年3月10日起至101年1月31日止，向被告繳清差額地價105,083元及執行費40元。
五、本件爭執之處在於：被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否罹於時效？有無時效中斷之情形？茲析述如下：
㈠按行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上
級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另行為時農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」揆諸首揭農地重劃條例之相關規定可知，差額地價係指農地重劃後土地所有權人實際領回之土地面積與應分配面積有增減時，由土地所有權人按其差額依評定重劃後地價繳領之數額。㈡按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權
相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。㈢另按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」、「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」、「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
㈣經查，本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至
84年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定等情，為兩造所不爭，堪信為真實。是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再查，原告以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而被告嗣後雖於93年2月2日以府地劃字第00000000000號、93年12月30日以府地劃字第00000000000號、95年6月13日以府地劃字第00000000000號、96年12月4日以府地劃字第00000000000號、97年9月8日以投府地劃字第0000000000號函文向原告催繳，然前開函文僅係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，足見上開函文應僅係催繳之觀念通知，並非行政處分，僅與民法「請求」之性質可同，雖有中斷請求權時效之效力，然並無其他如民法第129條、第130條所定之事由，則前開催繳行為仍未中斷請求權時效之進行。是被告為前開強制執行聲請時，其請求權已罹於五年時效期間而消滅。原告主張：被告於強制執行後受領原告清償之差額地價，並無法律上之理由等語，應屬可採。
㈤被告雖抗辯：系爭請求權業經做成行政處分而有執行力，無
庸再起訴請求，不適用民法第130條須起訴中斷時效之規定，僅有是否遵循執行期間之問題等語。按公法上請求權做成行政處分後，雖有執行力，惟類推民法消滅時效之法理，其請求權時效僅因做成行政處分而中斷，自中斷之事由終止時，時效即重行起算，有執行力之請求權消滅時效期間至少為五年（民法第137條第1項、第3項參照），並非請求權時效期間自行政處分做成後即停止起算。至法定行政強制執行期間僅為執行合法與否之要件，與請求權時效期間無涉，兩者自無從混為一談。又系爭請求權雖因做成行政處分後取得執行力，而無起訴之必要，然起訴僅為時效中斷事由之一，系爭請求權於行政處分做成後倘無其他中斷時效之事由，其請求權仍將因五年時效完成而消滅。是被告前開抗辯，尚有誤會。
㈥被告固又抗辯：原告既陳稱被告無權向其請求差額地價，卻
仍然向被告清償，依民法第180條第3款之規定，不得請求不當得利等語。惟按民法第180條第3款所謂非債清償，須債務人所為給付，出於任意為之者，始足當之。若因避免強制執行或為其他不得已之事由，而為給付者，雖於給付時，明知債務不存在，仍非不得請求返還（最高法院74年度台上字第1057號判決要旨參照）。而此見解與公法上不當得利法律關係之性質並無衝突之處，應可類推適用。經查，被告分別於98年12月28日、98年12月17日函送執行機關強制執行原告財產，原告帳戶分別遭查封後，原告張銘山遂於99年5月3日向執行機關繳清受執行金額208,900元及執行費680元，被告即於同日發函通知執行機關終結執行程序，並通知地政機關塗銷原告張銘山土地所載「未繳清地價，禁止移轉」之註記。而原告李文欽則向被告申請分期清償，迄101年1月31日繳清受執行金額105,083元及執行費40元，被告亦於101年2月1日向執行機關及地政機關為前開通知等情，此有被告提出之99年5月3日府地劃字第00000000000號、101年2月1日府地劃字第0000000000號函文各一紙在卷可參（見本院卷第119頁、第123頁）。是原告二人係於被告聲請強制執行後，方為清償，其給付並非出於任意為之，揆諸前開最高法院見解，原告仍得請求返還此不當得利。被告前開抗辯，亦非可取。
㈦被告再抗辯：原告因土地重劃結果而受有利益，依規定繳交
差額地價，並未受到損害。被告已依規定先行墊支差額地價予其他土地所有權人，亦未因收取原告差額地價而受有利益等語。然原告前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效完成而消滅前，原告依法固應繳納系爭差額地價，此時，原告自無因繳交系爭差額地價而受到損害之情形，但於該債權因罹於時效而消滅後，原告依法即取得免為給付之利益，則原告再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而被告對原告已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是被告受領原告給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。被告此部分抗辯，復非可採。
六、綜上所述，原告主張被告對原告之差額地價請求權，已因罹於時效而消滅，是被告向原告取得之款項，為無法律上原因等語，殊為可採。從而，原告主張被告應給付原告張銘山280,900元、原告李文欽105,083元，為有理由，應予准許。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 3 日
行政訴訟庭法 官 趙思芸上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 1 月 8 日
書記官 洪瑞璣