臺灣南投地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第4號
民國102年6月18日辯論終結原 告 李勝朋訴訟代理人 楊淑琍律師被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 季嘉尚
蕭雅文盧政民上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣貳拾肆萬捌仟柒佰肆拾陸元及自民國一百零二年五月十六日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予應繳差額地價之農地所有權人限期於90年2月9日前繳納。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號函命原告繳納，然原告並未於期間內繳納，被告遂再於97年9月8日以投府地劃字第0000000000號函命原告於97年10月31日前繳納差額地價新臺幣（下同）248,746元，但原告仍未於期間內繳納。被告據此為執行名義，於98年12月28日函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行，原告不得已主動向前開執行機關繳清248,751元（含執行費5元）。惟原告不服，以被告向被告請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，是被告收取前開執行案款，並無法律上之原因，為公法上不當得利為由，提起本訴。
二、本件原告主張：公法上之請求權時效期間為五年，然被告於89年12月8日發函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，要求原告繳納差額地價時，固可認為係作成繳交差額地價之行政處分，其公法上之請求權固可認因此中斷，然被告自此僅發函向原告催繳，而未對該事件為實體處理，亦未變更或撤銷前開處分，亦無民法所規定之中斷時效之事由，並不發生中斷時效之效力。是被告對原告之差額地價請求權，已因五年時效期間屆滿而消滅，則被告於其請求權消滅後，向原告取得之差額地價款項，為無法律上原因，屬公法上之不當得利。爰依公法上不當得利之法律關係，提起本訴。並聲明：如主文所示。
三、被告則以下列情詞置辯：㈠查行政處分有確定力、形成力、執行力，處分作成後即可作
為執行名義移送行政執行並無所謂處分後應另行起訴始可中斷時效之問題。臺中高等行政法院101年度訴字第10號判決理由七、(四) 略謂「被告南投縣政府以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送農地重劃土地價款收入專戶繳款書，核其性質係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，固可認係作成繳交差額地價之行政處分…」，惟該院復又另稱「被告亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於原告行使前述公法請求權時效之任何證據…」，該院既承認本府業以下達處分方式命被上訴人繳納差額地價，行政處分即具有存續力與執行力，何來應類推民法第130條規定「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷」之法理，行政處分後尚需另提起其他給付訴訟始能中斷時效？該院判決顯將命繳納差額地價之行政處分與民事關係之債權關係之「請求」混為一談，行政機關既有權以下命處分方式命人民繳納公法上金錢義務，處分下達後即已具有執行力，處分書可資據為行政執行之名義，並無另行提起給付訴訟問題，該判決顯然有判決理由矛盾之問題。
㈡本案原告之差額地價係原告主動於102年3月4日親洽請本府
開立繳款書並繳清差額地價248,746元及執行必要費用617元之欠款，原告既自動清償債務，且以原告102年1月9日提出訴願理由一、三略謂本案罹於時效，債務債權不存在，縱認被告機關債權消滅，亦屬原告於清償債務時，明知無給付之義務仍為給付，依民法第180條規定，原告仍不得主張其清償債務即係被告機關受有法律上不當得利原因。
㈢再者，原告等人確因農地重劃時，受配土地面積超過渠等依
比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，原告等人因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自亦沒有因為繳交差額地價而受到損害。而本府在受取上開差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，本府自亦沒有因為收取差額地價而受有利益，原告等人指稱本府受有不當利益及請求返還，其請求亦非有理由。
並聲明：駁回原告之訴。
四、兩造不爭執之事實：㈠被告於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二
期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。
㈡公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則
第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價。
㈢被告自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳
款書」予應繳差額地價之農地所有權人限期於90年2月9日前繳納。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、9
3 年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第0000000000
0 號函命原告等人繳納，然原告並未於期間內繳納。㈣被告於98年12月28日函送法務部行政執行署彰化分署（下稱
行政執行署彰化分署）強制執行後，原告主動繳清248,751元（含執行費5元）。
五、本件爭執之處在於：被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否罹於時效？有無時效中斷之情形？茲析述如下：
㈠按行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上
級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另行為時農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」揆諸首揭農地重劃條例之相關規定可知，差額地價係指農地重劃後土地所有權人實際領回之土地面積與應分配面積有增減時，由土地所有權人按其差額依評定重劃後地價繳領之數額。㈡按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權
相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。
㈢另按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間
不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……
五、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
㈣經查，本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至8
4年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定等情，為兩造所不爭，堪信為真。是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再查，原告以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而被告嗣後作成93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日以府地劃字第00000000000號、95年6月13日以府地劃字第00000000000號、96年12月4日以府地劃字第00000000000號、97年9月8日投府地劃字第0000000000號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更。故上開函文應僅係催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。被告又未提出證據證明有對原告起訴等如民法第129條、第130條所定之中斷時效事由，足見被告為前開強制執行聲請時，其請求權已罹於五年時效期間而消滅。是原告主張：被告於強制執行後受領原告清償之差額地價，並無法律上之理由等語，應屬可採。
㈤被告雖抗辯：系爭請求權業經做成行政處分而有執行力，無
庸再起訴請求，不適用民法第130條須起訴中斷時效之規定，僅有是否遵循行執行期間之問題等語。按公法上請求權做成行政處分後，雖有執行力，惟類推民法消滅時效之法理，其請求權時效僅因做成行政處分而中斷，自中斷之事由終止時，時效即重行起算，有執行力之請求權消滅時效期間至少為五年（民法第137條第1項、第3項參照），並非請求權時效期間自行政處分做成後即停止起算。至法定行政強制執行期間僅為執行合法與否之要件，與請求權時效期間無涉，兩者自無從混為一談。又系爭請求權雖因做成行政處分後取得執行力，而無起訴之必要，然起訴僅為時效中斷事由之一，系爭請求權於行政處分做成後倘無其他中斷時效之事由，其請求權仍將因五年時效完成而消滅。是被告前開抗辯，尚有誤會。
㈥被告固又抗辯：原告已知被告請求權可能罹於時效而消滅，
仍然向被告清償，依民法第180條第3款之規定，不得請求不當得利等語。惟按民法第180條第3款所謂非債清償，須債務人所為給付，出於任意為之者，始足當之。若因避免強制執行或為其他不得已之事由，而為給付者，雖於給付時，明知債務不存在，仍非不得請求返還（最高法院74年度台上字第1057號判決要旨參照）。而此見解與公法上不當得利法律關係之性質並無衝突之處，應可類推適用。經查，被告於98年12月28日函送執行機關強制執行原告財產，而原告於102年3月4日向被告辦理清償後，執行機關方塗銷原告不動產之查封一節，此有被告行政執行案件移送書、被告農地重劃土地價款收入專戶繳款書、法務部行政執行署彰化分署函影本各一紙在卷可參。是原告係於被告聲請強制執行後，方為清償，其給付並非出於任意為之，揆諸前開最高法院見解，原告仍得請求返還此不當得利。被告前開抗辯，亦非可取。
㈦被告再抗辯：原告因土地重劃結果而受有利益，依規定繳交
差額地價，並未受到損害。被告已依規定先行墊支差額地價予其他土地所有權人，亦未因收取原告差額地價而受有利益等語。然原告前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效完成而消滅前，原告依法固應繳納系爭差額地價，此時，原告自無因繳交系爭差額地價而受到損害之情形，但於該債權因罹於時效而消滅後，原告依法即取得免為給付之利益，則原告再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而被告對原告已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是被告受領原告給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。被告此部分抗辯，復非可採。
六、綜上所述，原告主張被告對原告之差額地價請求權，已因罹於時效而消滅，是被告經行政執行署彰化分署執行所取得款項，為無法律上原因等語，殊為可採。從而，原告主張被告應給付原告248,746元，及自起訴狀繕本送達翌日即102年5月16日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為有理由，應予准許。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 2 日
行政訴訟庭法 官 趙思芸上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 7 月 8 日
書記官 洪瑞璣