臺灣南投地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第13號
103年6月3日辯論終結原 告 蕭水源被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清（代理縣長）訴訟代理人 盧政民
季嘉尚蕭雅文上列當事人間請求返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣貳拾肆萬肆仟柒佰陸拾叁元。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。行政訴訟法第111條第1項定有明文。次按，原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。行政訴訟法第113條第1項定有明文；同法第115條準用民事訴訟法第263條第1項本文規定，訴訟一經撤回，視同未起訴。本件原告起訴之訴之聲明第1項原請求被告給付原告新臺幣（下同）245,365元，訴之聲明第2項並請求被告給付不當得利期間按週年利率5%計算之利息；嗣原告於本院民國103年5月13日言詞辯論程序期日，於被告為本案言詞辯論前，以言詞撤回關於第2項利息部分之請求，並變更訴之聲明第1項請求返還公法上不當得利之金額為244,763元。經核原告上開撤回利息部分之請求，業經被告當庭表示同意，復與公益之維護無礙，應准其撤回；而原告上開請求金額之變更，係屬應受判決事項之聲明之減縮，揆諸前揭規定，尚無不當，亦應予准許；本院僅就其未撤回部分（即聲明返還公法上不當得利部分）之訴為審究，合先敘明。
二、事實概要：被告於84年間依農地重劃條例第25條及該條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函（下稱被告84年1月11日函）檢送農地重劃土地分配結果通知書（下稱通知書），將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，但發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃於85年10月9日以（85）投府地劃字第141180號函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（下稱對照清冊）記載原告應繳6筆土地之差額地價共計為244,763元（下稱系爭差額地價），隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函（下稱被告89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」（下稱繳款書），並通知其應繳系爭差額地價，惟其未於繳款書所定最後繳款期限繳交。雖被告另陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號、97年9月8日府地劃字第00000000000號函（下稱被告93年2月2日至97年9月8日函）檢送繳款書予原告，然原告始終未繳納，被告遂函送法務部行政執行署彰化分署（下稱行政執行署彰化分署）強制執行。嗣由原告分別於99年5月25日、99年6月25日、100年12月19日，合計繳納差額地價244,763元及執行費用102元，被告即囑託南投縣草屯地政事務所註銷原告所有坐○○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號土地關於「未繳清地價，禁止移轉」之註記，而執行完畢。原告不服，主張被告辦理農地重劃過程所為之地籍測量係違法，因而產生差額地價之結果，並無合法執行名義，且系爭差額地價請求權已罹於5年時效期間而消滅，故被告無法律上原因經行政執行所取得之差額地價，自屬公法上不當得利。原告為請求被告返還系爭差額地價，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府
地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，被告於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納於法無據。
㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主
土地，被告擅自重新地籍測量，原告全不知情，已違反土地法第46條之2關於地籍測量應通知所有權人到場、第46條之3關於地籍測量完成後應公告30日之規定，違法之地籍測量為無效，系爭差額地價依法不存在。
㈢被告以違法造成之差額地價請求權，無合法執行名義之案件
移送行政執行署彰化分署執行，而行政執行署彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行。行政處分違法且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。被告答辯所援引之最高行政法院99年度判字第1138號判決，係汽車燃料稅案件，自與本件性質不同，且交通部已遵循法務部101年2月4日法令字第00000000000號令，自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，逾期5年以上者不再追繳，而該期間所追繳款項全數退還車主，被告即應依法比照辦理，全數退款予地主。
㈣本案義務發生日期為84年2月15日，被告於99年1月4日（原
告誤寫為98年12月21日）移送行政執行署彰化分署執行，已逾15年，行政程序法第131條公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。被告強制執行已時效消滅之系爭差額地價請求權，明顯違法。
㈤綜上所述，被告未依法行政，違反土地法、行政執行法、行
政程序法等事證明確，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟。
㈥並聲明：如主文第1項所示。
四、被告則答辯以：㈠被告以89年12月8日函檢送繳款書，並通知原告應繳納系爭
差額地價，則參照臺中高等行政法院102年度訴字第92號判決意旨，倘原告逾期未繳，被告依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，足見該函性質上係被告作成繳納差額地價之行政處分，而行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故被告既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
㈡又原告確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配
之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而被告在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自無因收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益並請求返還，亦非有理由。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按本件被告為農地重劃行為時農地重劃條例第7條規定：「
農地重劃計畫書經上級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」同條例第21條規定：「直轄市或縣（市）主管機關應於辦理重劃時重新查○○○區○○○位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按○○○區○位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」同條例第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」同條例第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」同條例第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」同條例第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」同條例第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另被告為本件農地重劃土地分配結果公告時之農地重劃條例施行細則第49條規定：
「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：
一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃○○○區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」同時期同條例施行細則第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」經查，前揭事實概要項下所載事實，有被告85年10月9日函（附對照清冊）、89年12月8日函（附繳款書）、93年2月2日至97年9月8日函及原告起訴狀附卷可稽，應堪認定。而原告對於上開公告之分配結果及被告85年10月9日（85）投府地劃字第141180號之更正函，均未曾為異議或行政爭訟而確定乙節，亦未加爭執，是被告對於原告之系爭差額地價之請求權，已因公告期滿而確定，應堪認定。原告未於法定期間內提出異議或爭訟救濟，其就被告已經確定取得之系爭差額地價請求權，再為主張被告違法為地籍測量，不得要求原告繳納云云，即無可採。
㈡次按，平均地權條例第60條之1固規定：「重劃區內之土地
扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。第二項應繳納之差額地價經限期繳納逾期未繳納者，得移送法院強制執行。未繳納差額地價之土地，不得移轉。但因繼承而移轉者，不在此限。」依此規定，行政機關於辦理市地重劃之場合，自得以行政處分，命應繳納差額地價之土地所有人為繳納，逾期不為繳納者，即得予強制執行。惟按，平均地權條例第60條之1係就市地重劃所生之費用、利息之負擔，於分配土地後對不能分配土地者，應如何補償，以及對負擔應繳納差額地價者，不為繳納時，應如何求償之規定，就農地重劃事件之法律適用原則而言，於農地重劃條例已有規定者，則無援用平均地權條例之餘地（行政法院77年度判字第916號裁判要旨參照）。復按，前揭農地重劃條例第21條對不能分配土地者，已有應如何補償之規定，且依該條例第42條授權內政部制定之法規命令即前揭被告行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，亦已就對負擔應繳納差額地價者，不為繳納時，設有應如何求償之規定，是應無上開平均地權條例第60條之1規定之適用。故行政機關於農地重劃事件，就差額地價之補償，縱使對人民有實體上之請求權，惟行政機關未有法律授權，尚無得作成命義務人繳納之侵益處分之權限。再者，前揭農地重劃條例施行細則第51條之規定，係於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日起施行之前，為因應當時行政訴訟法並無如該次修正施行後之第8條規定有一般給付訴訟類型，所為權宜性規定，而將公法上給付差額地價之請求，適用解決私權紛爭之民事訴訟法之督促程序以求救濟，然給付差額地價之請求，其性質上應屬公法上之紛爭事件，是該條規定之救濟方式，於行政訴訟法上開條文修正施行後，若仍適用其私權紛爭之民事爭訟程序，即非妥適，而應依行政訴訟法之規定而為救濟，始符法制。經查，本件系爭重劃案，土地分配結果公告係自84年1月15日至84年2月14日止，此為兩造所不爭執，亦有被告84年1月11日公告通知書影本附卷可稽（見本院卷第28至30頁），應堪認定。而該公告結果因原告於公告期間未提出異議而確定，其確定公告固具有行政處分之性質，惟原告未為繳納時，依前揭說明，尚無平均地權條例第60條之1規定之適用。是被告在行政訴訟法之修正於89年7月1日起施行之前，僅得依當時農地重劃條例施行細則第51條之規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；而在行政訴訟法之修正於89年7月1日起施行之後，被告僅得依行政訴訟法第8條之規定，向原告提起一般給付之訴；並俟支付命令或判決確定後，始得以之為執行名義向原告為強制執行，惟被告尚不得另以行政處分再命原告為給付，更不得於該另為之處分確定後逕為強制執行。
㈢又原告主張系爭差額地價請求權之消滅時效已完成，被告公
法上請求權已歸於消滅，被告經行政執行所收取之系爭差額地價乃為公法上之不當得利，而為被告所否認，並以前詞置辯。關於被告對原告之系爭差額地價請求權是否已因消滅時效完成而消滅，原告以不當得利請求被告返還系爭差額地價，是否有理由？析論如下：
⒈按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求
權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況。關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向法院提起一般給付之訴進行求償。實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定，而民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」即屬不當得利之定義性規範。
⒉次按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年
間不行使而消滅。」、「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般消滅時效15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。又按，「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」、「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效期間為5年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按，「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議參照）。
⒊經查：
⑴被告之系爭差額地價之公法上請求權，自84年2月14日
公告期滿時即可行使，其消滅時效即應自斯時起算，並類推適用民法第125條之15年消滅時效之規定。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用102年5月22日修正前行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
⑵又被告以前揭89年12月8日函檢送繳款書，於該函送達
後倘原告逾期未繳，並無平均地權條例第60條之1規定之適用，已如前述，故被告並不得依該條第3項規定逕送強制執行，是該函對原告而言，其與被告嗣後作成93年2月2日至97年9月8日等函同其性質，均未發生影響權益之法效性，其性質均非屬行政處分，均僅係催繳之觀念通知，而屬「請求」給付之性質，經類推適用民法第129條第1項第1款規定結果，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷。
⑶本件被告雖以前揭89年12月8日函檢送繳款書，並於93
年2月2日至97年9月8日間有催繳系爭差額地價，但其間始終未提起訴訟，此為被告所不爭執。此外，被告亦無法提出自90年1月1日起有中斷對於原告行使前述公法上請求權時效之任何證據，是本件被告前述公法上請求權之時效，即應至95年1月2日屆滿（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）。
⑷從而，本件被告對於原告系爭差額地價之公法上請求權
，因時效於95年1月2日完成，其公法上權利本身當時即已消滅，故兩造間自斯時起，已無該公法上債之關係存在。
⒋本件被告對原告之系爭差額地價請求權，既已因罹於時效
而消滅，並無請求權存在，被告經行政執行署彰化分署執行向原告所取得款項，即為無法律上原因，原告請求被告返還公法上不當得利，即屬有據。而被告經由行政執行署彰化分署對原告為執行，已經對原告收取244,763元入庫，原告請求被告返還上開金額，為有理由，應予准許。
⒌末查：
⑴被告辯稱合法有效之行政處分，因具有確定力、形成力
及執行力，自生時效中斷之效力云云。經查，被告前揭89年12月8日函及93年2月2日至97年9月8日等函，僅係催繳之觀念通知，並非行政處分，且本件農地重劃之差額地價，被告亦無得作成命原告給付之行政處分之法律依據，已詳論如上述，故被告所辯顯係對於法律規定有所誤解，其主張尚非可採。
⑵被告另援引最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨
，主張行政執行是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，其法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在等語，固非無據。惟公法上債權當然消滅，與公法上債權行政執行，是否逾行政執行法第7條所規定之執行期間，係屬二不同之要件，本件被告該公法上請求權之時效，於95年1月2日已因時效完成而消滅；又其未在時效完成之前，依行政訴訟法第8條之規定，向原告提起一般公法上給付訴訟，並俟判決確定後，以之為執行名義向原告為行政強制執行，被告係於其對原告之系爭差額地價請求權，罹於時效而消滅後，又無執行名義存在之情形下，逕向行政執行署彰化分署聲請執行，而向原告取得上開款項，此與被告有合法執行名義，而逾行政執行法第7條所規定執行期間之情形，有所不同，故被告所辯亦係對於法律規定有所誤解，其主張仍非可採。
⑶被告另辯稱原告前因農地重劃受配土地面積超過其依比
例應分配之土地面積，而受有利益，其繳納系爭差額地價，並未受有損害等語。經查，被告對原告之差額地價請求權既已因罹於時效而消滅，原告對被告即無債務可言，且被告經由強制執行命原告繳納而取得系爭差額地價，致原告財產減少，原告自屬受有損害。故被告所辯，要無可採。
六、綜上所述，被告對原告之系爭差額地價之公法上請求權，已於95年1月2日消滅，故被告嗣後所取得原告所繳納之系爭差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利。從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告返還原告244,763元，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張及舉證，核與結論並無影響，爰不一一予以論列，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 黃立昌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 6 月 6 日
書記官 盧麗涓