臺灣南投地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第25號
民國103年8月1日辯論終結原 告 李戊生被 告 南投縣政府代 表 人 陳志清訴訟代理人 盧政民
季嘉尚蕭雅文上列當事人間返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣柒萬柒仟肆佰柒拾伍元。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴原請求被告給付原告新臺幣（下同）76,300元，及不當得利期間按年息百分之五計算之利息。嗣原告於言詞辯論期日變更訴之聲明為被告應給付原告77,475元。經核原告上開聲明之變更，係屬應受判決事項之聲明之擴張及減縮，因與原已起訴部分可共有相同訴訟程序，且有利於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之變更尚屬適當，應予准許。
二、事實概要：被告於民國（下同）84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。嗣公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價，又自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」予原告及其他應繳差額地價之農地所有權人。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號函、97年9月8日府地劃字第00000000000號函通知原告繳納前開差額地價。原告遂於97年11月25日起至99年10月19日主動向被告分期繳清77,475元。惟原告因認被告向原告請求繳納差額地價之請求權，已罹於請求權時效，被告收取前開差額地價乃屬公法上不當得利，遂提起本訴。
三、原告起訴主張：㈠被告辦理農地重劃土地分配之初，上級主管機關臺灣省政府
地政處，即一再要求其不得以圖解法為地籍測量，應以數值法地籍測量分配土地，被告違背上級命令，執意以圖解法測量分配交接土地並公告完成，被告於近2年後又自行以數值法重新為地籍測量，並更改土地面積，造成系爭差額地價，要求原告繳納於法無據。
㈡農地重劃條例第27條規定土地分配交接完成，即視同原地主
土地，被告擅自重新地籍測量，原告全不知情，已違反土地法第46條之2及同法第46條之3之規定，違法地籍測量無效，系爭差額地價依法不存在。
㈢被告以違法造成之差額地價請求權，無合法執行名義之案件
移送行政執行署彰化分署執行，而行政執行署彰化分署對系爭差額地價請求權是否合法，亦未依法嚴謹審查，屬違法強制執行，行政處分違法且具重大瑕疵，依行政程序法第111條第6款規定為無效，該違法強制執行為公法上不當得利。至被告答辯所援引之最高行政法院99年度判字第1138號判決，係汽車燃料稅案件，自與本件性質不同，且交通部已遵循法務部101年2月4日法令字第00000000000號令，自行政程序法實施日即90年1月1日起算5年，至95年1月2日止，逾期5年以上者不再追繳，而該期間所追繳款項全數退還車主，被告即應依法比照辦理，全數退款予地主。
㈣本案義務發生日期為84年2月15日，行政程序法第131條規定
之公法上金錢給付時效為5年，因5年不執行即時效消滅。被告之系爭差額地價請求權既已因時效完成而消滅，其向原告收受系爭差額地價，自屬公法上不當得利，應予返還。
㈤綜上所述，被告未依法行政，違反土地法、行政執行法、行
政程序法等事證明確，爰依公法上不當得利之法律關係，提起本件行政訴訟。
並聲明：如主文第一項所示。
四、被告則以下列情詞，資為抗辯：㈠被告以89年12月8日函檢送繳款書，並通知原告應繳納系爭
差額地價，則參照臺中高等行政法院102年度訴字第92號判決意旨，倘原告等逾期未繳，被告依平均地權條例第60條之1第3項規定，即得移送法院強制執行，足見該函性質上係作成繳納差額地價之行政處分，而行政處分有確定力、形成力及執行力，處分作成後即可作為執行名義移送行政執行，並無所謂嗣後應另行起訴始可中斷時效之問題。故被告既已行使權利作出行政處分，而生時效中斷之效力，且該處分迄今無撤銷、廢止或其他事由而溯及既往失效，即無公法上請求權消滅時效之問題，僅生是否逾行政執行法第7條所規定執行期間之疑義，另參照最高行政法院99年度判字第1138號判決意旨，行政執行期間經過後，法律效果為不得再執行或免予執行，並非公法上債權當然消滅，而謂公法上債權不存在。
㈡又原告確因農地重劃時，受配土地面積超過其依比例應分配
之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，其等因分配結果受有利益，依規定繳交差額地價，自未因繳交差額地價而受到損害。而被告在收取系爭差額地價款之前，即已先行依規定墊支差額地價給受配土地面積少於應配面積之土地所有權人，被告自無因收取差額地價而受有利益，原告指稱被告受有不當利益並請求返還，亦非有理由。原告既自動清償債務，依民法第180條之規定，縱認被告受有不當得利，原告亦不得請求返還。
㈢被告就同類案件上訴，經最高行政法院103年度判字第332號
判決被告勝訴，廢棄原判決並駁回該案原告第一審之訴，請本院斟酌該案判決理由。被告以93年12月30日以府地劃字第00000000000號函命原告限期於94年3月1日前繳納，且經合法送達，自屬行政機關行使公權力就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。原告於97年10月15日向被告申請欲分期付款，並經被告於97年10月29日以府地劃字第00000000000號函通知同意原告分期繳納。是被告同意原告分期繳納差額地價之時．距被告作成前開中斷時效之93年12月20日行政處分時，尚未逾5年，即無請求權罹於消滅時效之問題。
並聲明：原告之訴駁回。
五、兩造不爭執之事實：㈠被告於84年間依農地重劃條例第25條規定辦理南投縣南埔二
期農地重劃案，將農地重劃土地分配結果公告及通知，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止。
㈡公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及施行細則
第49條規定進行確定測量，並以85年10月9日（85）投府地劃字第141180號函檢送土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，通知訂正分配面積及差額地價。
㈢被告自89年12月8日起檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳
款書」予原告及其他應繳差額地價之農地所有權人。此後陸續以93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日府地劃字第00000000000號、95年6月13日府地劃字第00000000000號、96年12月4日府地劃字第00000000000號、97年9月8日府地劃字第00000000000號函通知原告繳納差額地價。原告遂於97年11月25日起至99年10月19日主動向被告分期繳清77,475元。
六、本件爭執之處在於：原告於前揭日期繳清差額地價時，被告對於原告有關差額地價之給付請求權是否已因時效完成而消滅？茲析述如下：
㈠按行為時農地重劃條例第7條規定：「農地重劃計畫書經上
級主管機關核定後，直轄市或縣（市）主管機關應即於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告三十日，公告期滿實施之。前項公告期間內，重劃區土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區土地總面積半數者表示反對時，該管主管機關應予調處並參酌反對理由，修訂農地重劃計畫書，重行報請核定，並依核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」第26條規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於五日內報請上級機關裁決之。在縣設有農地重劃委員會或農地重劃協進會者，前項調處案件，應先發交農地重劃委員會或農地重劃協進會予以調解。」第27條規定：「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」第34條規定：「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」第36條規定：「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」另行為時農地重劃條例施行細則第49條規定：「依本條例第三十四條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、檢測圖根點，農路、水路位置及有關之測量標。二、戶地測量應按分配土地交接結果及農路、水路施工位置逐宗施測，實地埋設界標。三、戶地測量如發現分配土地位置及農路、水路設計位置與實地情形不符時，應查明不符原因，將測量結果報請縣（市）主管機關處理之。四、重劃後土地區段應依照地籍測量實施規則第一百零一條規○○○區段○○○段界、重行編訂宗地地號，其每一段宗數以三位數為原則。五、測量原圖整理及面積計算，依照地籍測量實施規則第四章第五節及第五章規定辦理。六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」㈡按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權
相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；關於公法上不當得利之返還請求權，我國行政法上雖無明文規定，但其法律概念，基本上已為學術界及實務界所普遍認同，並形成一定程度之法規範，可拘束相關之當事人。其中程序部分，當事人可依行政訴訟法第8條第1項前段規定，向高等行政法院提起一般給付之訴進行求償；實體部分，則在性質相近似的範圍內，可類推適用民法上不當得利之相關規定。依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」係屬不當得利之定義性規範，公法上不當得利之返還請求權自可加以類推適用。
㈢另按，「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間
不行使而消滅。」「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」亦為行政程序法第131條第1項及民法總則施行法第18條所明定。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，應無行政程序法第131條第1項規定之適用，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院101年度判字第501號判決意旨參照）。復按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行使為目的之請求權，自為行為時起算。」「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」「左列事項，與起訴有同一效力：……五、開始執行行為或聲請強制執行。」「時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。因起訴而中斷之時效，自受確定判決，或因其他方法訴訟終結時，重行起算。經確定判決或其他與確定判決有同一效力之執行名義所確定之請求權，其原有消滅時效期間不滿五年者，因中斷而重行起算之時效期間為五年。」分別為民法第128條、第129條第1項、第2項第5款、第130條及第137條所明定。上開民法第128條，所謂請求權「可行使」時，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。又所謂時效中斷者，係指時效完成以前，因法定事由之發生，而使前此已進行之時效期間歸於無效，重行起算期間之意。是請求權自可行使時起算，如因15年間不行使而消滅；開始執行行為或聲請強制執行，與起訴有同一效力，自中斷之事由終止時，重行起算。又上開時效中斷及不完成部分，在行政程序法施行前發生之公法上請求權，因相關法律並無規定，亦應予以類推適用，有司法院釋字第474號解釋足參。再按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議（二）決議參照）。
㈣經查，本件系爭重劃土地分配結果公告係自84年1月15日至
84年2月14日止，因原告於公告期間未提出異議而確定等情，此有被告提出南投縣政府84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函文及通知書附卷可參。是依農地重劃條例第27條之規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，被告前述農地重劃工程費及差額地價之公法請求權，應自該時點即可行使。惟因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。再查，原告以89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函檢送之「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，核其性質既係屬被告本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，可認係作成繳交差額地價之行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。而被告嗣後作成93年2月2日府地劃字第00000000000號、93年12月30日以府地劃字第00000000000號、95年6月13日以府地劃字第00000000000號、96年12月4日以府地劃字第00000000000號、97年9月8日投府地劃字第0000000000號函等，則係再次重申系爭差額地價尚未繳納，要求原告繳交，而未對本事件為實體處理，亦未就該處分之內容予以撤銷或變更，應認上開函文係屬催繳之觀念通知，僅有中斷請求權時效之效力。本件被告之差額地價債權於行政程序法於90年1月1日施行之前，原類推適用民法第125條規定結果，其15年之時效期間固尚殘餘5年以上，但因自行政程序法施行後，其殘餘之時效期間最長應以5年為限，故應自行政程序法施行之日起算5年之時效期間即至95年1月2日（94年12月31日為星期六，延至星期一屆滿）即屆滿。此外，被告又未提出證據證明於95年1月2日前有發生其他中斷時效之事由，是本件被告在本件差額地價債權請求權之消滅時效期間屆滿前，既不具時效不完成之事由，其債權即因罹於5年時效期間而消滅，並不因事後移送行政執行，而恢復其效力。是原告主張：被告於97年至99年間受領原告清償之差額地價時，其請求權已消滅而無法律上之原因，應屬不當得利等語，應屬可採。
㈤被告雖抗辯：本件差額地價請求權屬公法上金錢給付義務，
於90年11月11日修正行政執行法施行後，方適用行政執行法規定之相關執行程序，於該法修正前，依農地重劃條例施行細則第51條之規定，應以督促程序聲請支付命令，方得移送法院強制執行。是被告於行政執行法修正前所為限期命土地所有權人繳納差額地價之通知，僅係觀念通知，應認被告於行政執行法修正後，以93年12月30日府地劃字第00000000000號函通知原告繳納之行為，方為行政處分，而生中斷時效之效果。是被告於97年10月29日同意原告分期繳納差額地價時，距被告作成前開行政處分，尚未逾五年，被告請求權即未因五年消滅時效期間屆滿而消滅等語。然查：
1.按行政處分依其內容可分為下命處分、確認處分及形成處分，其中僅下命處分具有執行力，可作為執行名義，移送行政執行。至於確認處分及形成處分，其規制內容因隨行政處分之生效而當然產生法效力，尚無執行之問題。另所謂確認處分係對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之認定。所謂在法律上具有重要意義事項之認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。
2.被告於85年10月9日以85投府地劃字第141180號函通知原告及其他土地所有權人時，該函文載明：「主旨：台端所有土地參加草屯鎮南埔(二)農地重劃，經依土地分配結果辦理地籍確定測量完畢．．．至於土地面積增減應繳（領）差額地價另行通知」等語。嗣被告於89年12月8日方以（89）投府地劃字第00000000號函文通知原告及其他所有權人應於90年2月9日前繳納差額地價，並隨函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」一份，此有被告提出之前開函文影本在卷可參。足見被告係以前開89年12月8日（89）投府地劃字第00000000號函文核定原告及其他土地所有權人應繳之差額地價。被告核定前開差額地價時，雖因前開當時行政執行法、農地重劃條例及其施行細則之規定，無法以該函文作為執行名義逕為行政執行，而須依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，方得強制執行，而認該函文尚不具有執行力。然該函文既係以核定原告應繳之差額地價為內容，自應發生確認公法上請求權法律關係存在之效果，顯屬確認處分之性質，而非僅為觀念通知。嗣行政執行法第1條、第42條第1項、第2項於90年1月1日修正施行後規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「法律上有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」足見被告前開確認處分自行政執行法90年1月1日修正施行後得逕為執行名義為行政執行，亦即該處分因法律之規定賦予執行力。而被告自93年2月2日起向被告數次催繳之函文，除履行期間外，其內容與前開89年12月8日函文均屬相同，不因加註執行方式即認前開函文即成立另一件行政處分。況行政處分有無執行力，並不影響行政處分性質之認定，亦不影響行政處分發生公法上請求權法律法律關係之效力。是尚難以公法上金錢給付義務執行之法規及程序有無變更作為定性行政處分之標準。
㈥被告再抗辯：原告因土地重劃結果而受有利益，依規定繳交
差額地價，並未受到損害。被告已依規定先行墊支差額地價予其他土地所有權人，亦未因收取原告差額地價而受有利益等語。然原告前固因農地重劃受配土地面積超過其依比例應分配之土地面積，依上開農地重劃條例等規定負有繳交系爭差額地價之義務，於該債權因時效完成而消滅前，原告依法應繳納系爭差額地價，並無因繳交系爭差額地價而受到損害，被告亦無因收受系爭差額地價而受有利益。然於被告之差額地價請求權因罹於時效而消滅後，原告依法即取得免為給付之利益，則原告再予清償，即因而喪失免為給付之利益，其自受有損害。而被告對原告已無債權卻受領系爭差額地價，顯然亦受有利益，且兩者間有因果關係。是被告受領原告給付之系爭差額地價，洵屬不當得利，應予返還。被告此部分抗辯，復非可採。
㈦被告另抗辯：原告既陳稱被告無權向其請求差額地價，卻仍
然向被告清償，依民法第180條之規定，不得請求不當得利等語。惟按民法第180條第3款所謂非債清償，須債務人所為給付，出於任意為之者，始足當之。若因避免強制執行或為其他不得已之事由，而為給付者，雖於給付時，明知債務不存在，仍非不得請求返還（最高法院74年度台上字第1057號判決要旨參照）。而此見解與公法上不當得利法律關係之性質並無衝突之處，應可類推適用。經查，被告於97年9月8日以府地劃字第00000000000號函通知原告繳納時，已於函文上載明「逾期未繳納者，依規移送強制執行」等語，此有該函文附卷可參。是原告係為避免遭被告強制執行，方為清償，其給付並非出於任意為之，揆諸前開最高法院見解，原告仍得請求返還此不當得利。被告前開抗辯，亦非可取。
七、綜上所述，被告受領系爭差額地價時，其公法上請求權已然消滅，故所取得差額地價，即為無法律上原因，屬公法上不當得利。從而，原告依據公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告返還原告77,475元，為有理由，應予准許。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
九、本件第一審訴訟費用額為裁判費2,000元，被告既受敗訴之判決，自應由被告負擔，爰確定訴訟費用額如主文第4項所示。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 8 月 15 日
行政訴訟庭法 官 趙思芸上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 8 月 20 日
書記官 黃婉淑