臺灣南投地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第9號
109年12月1日辯論終結原 告 黃永承訴訟代理人 黃順興被 告 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 楊侑霖
季嘉尚王丞達上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會109年4 月7 日農訴字第1090703644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告未擬具水土保持計畫送南投縣政府核定，即在行政院核定屬山坡地範圍之坐落南投縣○○鄉○○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）上開挖整地、施設水泥鋪面，面積約490平方公尺，嗣經南投縣政府於108 年9 月18日派員會同原告現場勘查並認原告違反水土保持法第12條第1 項第4 款規定，遂依同法第23條第2 項、第33條第1 項第2 款及南投縣政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第3 點規定，以108 年12月6 日府農管字第1080220380號裁處書裁處原告
6 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會於109 年4 月7 日以農訴字第1090703644號訴願決定駁回原告之訴願。原告仍不服，提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告係經由本院100 年度司執字第5205號清償借款強制執行
事件拍賣取得系爭土地，拍賣公告並未記載系爭土地屬山坡地，故原告購買時不知系爭土地屬山坡地。又系爭土地雖於69年曾編定為山坡地保育區，惟在89年分區調整後變更為一般農業區、交通用地，且依土地登記謄本亦記載為一般農業區、交通用地，並未註記為山坡地，原告實難以知悉系爭土地為山坡地；再者，系爭土地目前標高未達100 公尺，平均坡度亦在百分之5 以下，原告亦無法依系爭土地目前之地形地貌，有何知悉系爭土地為山坡地之可能。
⒉原告係因系爭土地為交通用地，始會購買作為慶佶交通有限
公司（下稱慶佶公司）之業務需求使用，故原告於108 年1月14日向交通部公路總局申請在系爭土地設立停車場，且經被告會勘同意後，原告始在系爭土地上開挖整地、施設水泥鋪面，卻於108 年9 月26日接獲被告所屬農業處通知未檢具水土保持計畫書送審核定，原告隨即向名間鄉公所申請並送審核定。然而，在原告申請設立停車場之過程中，均未曾受告知系爭土地屬山坡地，亦未曾通知需補正水土保持計畫書，此情形應屬被告之內部問題，理應在被告會勘時應一併通知農業處並針對水土保持之部分派員會勘或通知原告補正，。因此，原告並無違反水土地保持法之故意或過失。
㈡聲明：如主文第1 項所示。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈系爭土地經行政院農委會水土保持局行動水保服務網站查詢
結果，核屬山坡地範圍，即有水土保持法之適用。惟被告於
108 年9 月18日派員至系爭土地會勘時，發現原告未擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自在系爭土地上施設水泥鋪面，核屬違反水土保持法第12條第1 項第4 款所定開發利用行為。
⒉又系爭土地雖於89年變更為一般農業區，惟在土地使用編定
清冊，系爭土地仍註記為山坡地；若山坡地之註記要解除，須經水土保持機關審查，送請中央核定始能解除。另土地登記謄本之記載事項，與水土保持用地的之目的並未相同，二者並無絕對關聯，故土地登記謄本未必會有山坡地之記載；再者，原告欲開發系爭土地，應負有查詢系爭土地是否為山坡地之義務，而系爭土地屬山坡地之相關資料，原告可隨時至被告所屬地政處查悉。因此，原告縱非故意違反水土保持法，惟原告對於系爭土地為山坡地，並未盡查證義務，即貿然於系爭土地上鋪設水泥，亦有過失。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告有無故意或過失違反水土保持法第12條第1 項第
4 款之規定？
五、本院之判斷：㈠爭訟概要欄記載之事實，有甲證1 、甲證2 可查（本件判決相關證據之編號詳附表），應可認定。
㈡原告並無故意或過失違反水土保持法第12條第1 項第4 款之規定：
⒈應適用之法令：水土保持法第3 條第1 項第3 款、第12條、
第23條第2 項、第33條第1 項第2 款；行政罰法第7 條第1項。
⒉按山坡地保育區之編定旨在保育而非開發，其使用地編定自
應斟酌衡量得否確保有秩序的城鄉發展及符合社會正義的土地利用，亦即就經濟發展與環境永續發展間之利益予以衡量。因此，山坡地之開挖整地、堆積土石及施設工作物等，攸關水土資源、水源涵養，與一般平地不同，故法有明文責成土地之經營人、使用人或所有人高度之注意與應為之作為義務。而為達成水土保持法之立法目的，水土保持義務人於山坡地從事水土保持法第12條第1 項各款行為時，本有義務擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，以保育水土資源，促進全體國民之福祉，故土地所有人對於土地具有社會義務，水土保持法第4 條乃明定其為水土保持義務人。惟違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。行政罰法第7 條第1 項定有明文。是以，行為人客觀上雖有違反行政法上義務，惟主觀上並無故意或過失者，自不得予以處罰，此乃係因現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，不予處罰。準此，違反水土保持法第12條第1 項規定之義務，法律既未限以故意為必要，則保持義務人若有過失，固應負行政責任；惟被告依水土保持法第23條第2 項、第33條第1 項第2 款規定為裁罰處分者，仍應就受處分人有同法第12條第1 項第4 款所定之違法事實及其有故意或過失之主觀責任條件負舉證之責，尚不能以行為人「只須違反禁止規定或作為義務」即推定行為人應負過失責任。
⒊經查：
⑴系爭土地現為原告所有（見甲證3 ），系爭土地重測前為頂
新厝段140 之1 地號土地，於69年6 月1 日編定公告為「山坡地保育區」、「暫未編定用地（即使用地類別空白）」，嗣於89年間依照內政部頒訂「非都市土地使用分區調整作業要點」辦理本縣非都市土地使用分區調整作業，經報該部以
89 年7月14日台（89）內中地字第8979955 號函准予核備，並經臺灣省政府89年7 月28日投府地用字第00000000號公告在案，系爭土地經調整後，土地使用分區及用地別分別為「一般農業區」、「交通用地」（見乙證1 、乙證2 、丙證1）。足見系爭土地坐落於山坡地範圍內，且原告為系爭土地之所有權人，自屬水土保持法第4 條所稱之水土保持義務人，則原告於系爭土地之經營或使用，依法應實施水土保持處理與維護。因此，原告如欲在系爭土地從事交通用地之開發利用所需作業，依水土保持法第12條第1 項規定，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定。惟原告未擬具水土保持計畫送南投縣政府核定，即在系爭土地開挖整地、施設水泥鋪面，面積約490 平方公尺（見乙證3 ），故原告於未送經主管機關核定水土保持計畫前，確有在系爭土地上從事開挖整地、施設水泥鋪面，致改變原地形地貌，違規面積約490 平方公尺之行為，自屬水土保持法第12條第1 項第4 款所定「其他開挖整地」之行為。
⑵然而，觀諸系爭土地登記第一類謄本記載，土地使用分區及
用地別分別為「一般農業區」、「交通用地」，且原告係於
100 年10月5 日拍賣取得系爭土地所有權（見甲證3 ）；又本院100 年度司執字第5205號清償借款強制執行事件之拍賣公告，亦僅記載系爭土地為一般農業區交通用地（見丙證2）。復參以原告在系爭土地設立停車場之過程，原告向交通部公路總局申請後，交通部公路總局臺中區監理所所屬彰化監理站（下稱彰化監理站）於108 年1 月17日請被告惠予查明系爭土地是否能供作汽車貨運業停車場使用、面臨道路寬度為何、該路段是否有限制聯結車通行或有妨礙交通安全及其他疑慮者，被告所屬建設處城鄉發展科於108 年1 月25日呈請地政處、工務處彙辦並批核意見，嗣於108 年2 月12日函文通知彰化監理站：系爭土地周遭路段尚無禁止大客車及大貨車（聯結車）等車輛通行之限制，面臨道路投31線計畫寬度為12公尺；另系爭土地為一般農業區交通用地，依非都市土地使用管制規則第6 條附表一第11項規定……，其附帶條件為位於全國區域計畫規定之沿海自然保護者，需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可等語。彰化監理站於108 年7 月24日函文通知被告、南投地政事務所、南投縣警察局南投分局於108 年7 月25日下午2 時會勘，並請各與會單位倘有意見者，請於會勘提出。而上開單位已至現場會勘，並製成會勘紀錄表，且南投縣政府已於當日到場會勘並表示意見，並經監理機關審查合格同意增設小型客、貨車車位16格（總面積：494.39平方公尺）。故交通部公路總局於108 年8 月29日函文通知原告本案經勘查現場，經丈量該土地可用面積494.39平方公尺，同意設置小貨車停車位16位（見乙證3 至7 ）。則原告在系爭土地申請設立停車場後，經交通部公路總局函請被告協助查明系爭土地是否能供作停車場使用或有無其他疑慮，經被告所屬內部彙辦意見及會勘後，並未特別就系爭土地為山坡地一節表示意見，嗣經交通部公路總局准許設立停車場，原告始在系爭土地內開挖整地、施設水泥鋪面等情，應堪認定。準此，原告自100年10月5 日拍賣取得系爭土地所有權後，對於系爭土地已於69年6月1日編定公告為「山坡地保育區」乙情，是否有知悉之可能，進而故意或過失未擬具水土保持計畫送主管機關核定即在系爭土地上為違反水土保持法第12條第1項第4款所定「其他開挖整地」之行為，即非無疑。
⑶本院審酌從具理性、審慎守法之國民角度觀察，原告既已申
請在系爭土地設立停車場，並經交通部公路總局、南投地政事務所、被告所屬內部單位彙辦意見後審查通過准予設立停車場後，而基於此主觀認識在系爭土地上從事開挖整地、施設水泥鋪面等行為，應係不知系爭土地為山坡地，始未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即難認有何違反水土保持法之故意。再者，自原告申請設立停車場至審查通過之此相當期間，已經被告之內部單位彙辦相關意見並至現場會勘，惟未有任何相關單位向原告表示系爭土地為山坡地而應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，始能為開發利用行為，情理上實難要求原告對於系爭土地為山坡地一節有所注意，自亦不能僅以原告有違反水土保持法之客觀事實，即認原告未盡其「應注意、能注意」之能事，故原告就上述違反水土保持法之行為難認具可歸責性。此外，被告並未提出其他積極證據證明原告對於違反水土保持法之規定，有何故意或過失。是原告主張其並無故意或過失違反水土保持法第12條第1項第4 款之行為乙節，應認可採。
⒋綜上所述，被告就原告前開違法行為，並無法證明原告有何
故意或過失，故被告依水土保持法第23條第1 項、第33條第
1 項第2 款規定對原告裁處罰鍰6 萬元之原處分內容，容有違誤，行政院農業委員會於109 年4 月7 日所為農訴字第0000000000 號訴願決定未予撤銷，亦有未洽。
㈢本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院
審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
六、結論：原處分及訴願決定均違法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 鄭順福
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 12 月 29 日
書記官 施涵雯附錄本判決引用的相關條文：
┌─────┬───┬─────────────────────┐│水土保持法│第3 條│山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安││ │第1項 │林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢││ │第3款 │、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情││ │ │形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、││ │ │私有土地：㈠標高在一百公尺以上者。㈡標高未││ │ │滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。││ ├───┼─────────────────────┤│ │第12條│水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行││ │第1 項│為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定││ │ │，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環││ │ │境影響評估審查結果一併送核： ││ │ │一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修││ │ │ 築農路或整坡作業。 ││ │ │二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附││ │ │ 屬設施。 ││ │ │三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。 ││ │ │四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地││ │ │ 、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理││ │ │ 廢棄物或其他開挖整地。 ││ │第2 項│前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的││ │ │事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。││ │第3項 │第一項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定││ │ │，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬││ │ │具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該││ │ │區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保││ │ │持規劃書得與環境影響評估平行審查。 ││ ├───┼─────────────────────┤│ │第23條│未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持││ │第2 項│計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十││ │ │三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工││ │ │，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清││ │ │除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所││ │ │有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停││ │ │該地之開發申請。 ││ ├───┼─────────────────────┤│ │第33條│違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水││ │第1 項│土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理││ │第2 款│與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期││ │ │限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。 │├─────┼───┼─────────────────────┤│行政罰法 │第7條 │違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，││ │第1項 │不予處罰。 │└─────┴───┴─────────────────────┘附表：證據編號對照表┌────┬────────────┬────┬──────┐│證據編號│證據名稱或內容 │所附卷宗│頁碼 │├────┼────────────┼────┼──────┤│甲證1 │南投縣政府108 年12月6 日│本院卷 │第9 頁至第12││ │府農管字第1080220380號函│ │頁 ││ │暨裁處書 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│甲證2 │行政院農業委員會109 年4 │本院卷 │第15頁至23頁││ │月7 日農訴字第0000000000│ │ ││ │號函暨訴願決定書 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│甲證3 │系爭土地第一類登記謄本 │本院卷 │第27頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證1 │行政院農業委員會水土保持│本院卷 │第81頁 ││ │局山坡地範圍、特定水土保│ │ ││ │持區查定分類查詢結果 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證2 │南投縣政府109 年11月16日│本院卷 │第283 頁至第││ │府地用字第1090260049號函│ │321頁 ││ │及所附編定公告清冊 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證3 │南投縣政府108 年9 月18日│本院卷 │第65頁至第68││ │會勘記錄表 │ │頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證4 │交通部公路總局108 年8 月│本院卷 │第151頁 ││ │29日路授中監彰字第108022│ │ ││ │6693號函 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證5 │彰化監理站108 年7 月24日│本院卷 │第153頁 ││ │中監彰站字第1080192206號│ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證6 │南投縣政府108 年2 月12日│本院卷 │第159 頁至第││ │府建城字第1080021545號函│ │165頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│乙證7 │彰化監理站108 年1 月17日│本院卷 │第166頁 ││ │中監彰站字第1080013233號│ │ ││ │函 │ │ │├────┼────────────┼────┼──────┤│丙證1 │南投縣政府109年11月16日 │本院卷 │第283頁至第 ││ │府地用字第1090260049號函│ │321 頁 │├────┼────────────┼────┼──────┤│丙證2 │本院100 年度司執字第5205│本院100 │ ││ │號清償借款強制執行事件所│年度司執│ ││ │附拍賣公告 │字第5205│ ││ │ │號清償借│ ││ │ │款強制執│ ││ │ │行事件卷│ │└────┴────────────┴────┴──────┘