臺灣南投地方法院民事判決 97年度國字第2號原 告 子○○○即癸○○
庚○○即癸○○之丁○○癸○○之承戊○○曾萬周之承辛○○癸○○之承
號7樓乙○○○癸○○之丑○○癸○○之承壬○○癸○○之承兼原告共同訴訟代理人 己○○癸○○之承被 告 南投縣政府法定代理人 丙○○訴訟代理人 甲○○
洪明儒律師羅豐胤律師上列當事人間損害賠償事件，本院於民國97年10月13日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟前當然停止；第168條至第172條及前條所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明。聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造。民事訴訟法第168條、第175條、第176條分別定有明文。經查，原告癸○○於起訴後之民國97年5月16日死亡，原告子○○○為其妻，其餘8名原告為其子女，皆為其法定繼承人，並曾聲明限定繼承之事實，業據原告提出癸○○之除戶謄本、繼承系統表、原告9人戶籍謄本、本院97年度繼字第341號民事裁定為證。而原告9人已於97年9 月3日向以書狀向本院聲明承受訴訟，此有書狀一份附卷足佐，經核並無不符，應予准許。
二、原告起訴主張：九二一大地震後，被告南投縣政府和訴外人南投縣中寮鄉公所，事先沒有做好鄉、鎮都市計畫藍圖規劃，就將中寮鄉永平都市更新地區都市更新單元六更新計劃，交由永平都市更新地區都是更新單元六更新會執行。而被告所組成之都市更新審議委員會身為審查機關，對更新計劃審議不週，造成原告之被繼承人癸○○所有坐落南投中寮鄉鄉95、41、46、72、43及義民段696地號（重○○○鄉○○段498之52、498之54、498之55、498之61、498之81、498之85地號）等六筆建地，其中僅愛鄉段95、72地號土地納入更新地區範圍，其餘4筆土地漏未列入。且依中寮鄉公所於92年4月30日函覆癸○○時表示，系爭都市更新單元之南面五米道路開闢經費，九二一重建會已答應資助，土地所有權人亦全數同意無償提供，待該區土地分割完成後，將向九二一重建會申請經費開闢。然南投縣政府取得九二一重建會之補助款後，竟仍辦理土地徵收，並以農業區之價格將癸○○所有之系爭43地號建地及其他二筆同段41之1、46之1地號兩筆土地徵收為前開更新單元南側五米道路用地，徵收價格過低，顯有圖利更新會之嫌疑，並使原告受有損害，爰依國家賠償法之規定提起本訴。
並聲明：被告應給付原告新台幣（下同）360萬元。
三、被告則以：九二一震災後，南投縣中寮鄉遭受嚴重損害，為協助災民整體重建，南投縣政府依都市更新條例第7條、九二一震災重建暫行條例第17條規定，擬定都市更新計劃，就中寮鄉永平地區辦理都市更新，並將永平地區劃定為更新單元1至6。而更新單元之劃定乃原告依據都市更新條例第5條、施行細則第5條第1項之規定所行使之職權，並劃定更新單元六之範圍為北邊以永平路為界，南邊以四米計劃道路為界，東向至永平路141號，南向以都市計劃之商業區、住宅區與農業區之分區線為底界。核被告前開劃定並無任何違法之處，且該更新計劃已於91年10月31日審查完竣，並公告實施。而原告之父癸○○所有之系爭愛鄉段41、43、46地號及義民段696地號土地因不在前開更新範圍內，而未劃定在更新單元六內。另系爭更新單元六之南側五米道路用地，為南投縣中寮鄉公所依據都市計劃法第27條第1項第1款、九二一震災重建暫行條例第16條規定辦理，業經92年7月25日起至92年8月8日止，以及93年2月24日起至93年3月4日止舉辦二次公開展覽，並於92年8月4日、93年2月24日二度舉辦公開說明會，並經內政府、南投縣暨中寮鄉都市計畫委員會92年10月14日、93年9月7日聯席會議審議通過，於93年12月25日實施，並由內政部以94年11月8日台內地字第0940070999號函准予徵收，並由中寮鄉公所辦理徵收在案，足見上開土地徵收程序與系爭都市更新案完全無關，且相關程序均係依法辦理，並無任何違背職務之處等語置辯。
並聲明：如主文所示。
四、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。經查原告主張被告應負國家賠償責任，於民國96年10月19日提出請求賠償，南投縣政府於97年3月14日拒絕賠償，爰依前開規定提起本訴等情，有原告提出之被告拒絕賠償理由書可稽，且為被告所不爭執，是原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，其起訴應屬合法，先予敘明。
五、兩造不爭執之事實：㈠原告之被繼承人癸○○所有坐落南投中寮鄉鄉95、41
、46、72、43及義民段696地號（重○○○鄉○○段498之52、498之54、498之55、498之61、498之81、498之85地號）等六筆建地，其中僅愛鄉段95、72地號土地納入中寮鄉永平都市更新單元六之更新地區範圍。
㈡原告之父癸○○所有之系爭41之1、43、46之1三筆土地於94年間以公告現值加五成之徵收補償費，經被告執行徵收。
六、本件兩造爭執之處：被告劃定更新地區、審議都市更新計劃及徵收原告土地程序有無不法？茲析述如下：
㈠按人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法
院審查公權力行為（作為或不作為）是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，學者稱此為第一次權利保護（primarerRechtschutz），行政機關之違法行為經行政法院撤銷或經行政法院命為作為後，人民若仍有損害，則得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟，學者稱此為第二次權利保護（sekundarerRechts chutz）。可知人民欲請求第二次權利保護，應以第一次權利保護有理由為前提。而我國係採司法二元制，行政訴訟法第12條規定「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。」此規定係針對行政處分成為他種訴訟之先決問題而設。依此規定觀之，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之（最高法院93年台上字第2014 號判決意旨參照）。且就行政機關之作為或不作為是否違法，應否撤銷，或課與義務命其作為等，均屬行政法院審判權之範圍。如其處分確係有效存在，縱內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷以前，司法機關自不能否認其效力（最高法院52年台上字第694號判例意旨參照）。故人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害，如得請求第一次權利保護，而因故意過失怠於請求，應不得再行請求第二次權利保護，否則，若違法行政處分之受害人，不經行政爭訟救濟程序，均得於國家賠償法第8條所定2年或5年消滅時效期間內，請求國家賠償，則提起行政爭訟期間之限制將形同虛設，且勢必迫使民事法院審查行政處分之違法性，而有侵越行政法院審判權之虞。
㈡再按「都市更新」：係指依本條例所定程序，在都市計畫範
圍內，實施重建、整建或維護措施；「更新單元」：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區；「實施者」：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體，都市更新條例第3條第1、3、4款定有明文。又按直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫；更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更，未涉及都市計畫之擬定或變更者，送該管政府都市計委員會審議通過後，公告實施之，都市更新條例第5條、第8條前段亦分別定有明文。
㈢經查，南投縣政府以九二一震災後中寮鄉遭受嚴重之損害，
為協助災民整體重建，依都市更新條例第7條、九二一震災重建暫行條例第17條規定，擬定都市更新計畫，因而就中寮鄉永平地區辦理都市更新，並將永平地區劃定為更新單元一至單元六，系爭都市更新單元，即為其中更新單元之第六單元等情，此有被告提出之永平都市更新劃定案影本附卷可稽。另南投縣政府96年8月24日府建都字第09601641240號函復原告之被繼承人癸○○有關系爭更新方案之相關疑義中亦明確表示：「旨揭更新案更新範圍係本府所劃定，另都市更新事業計畫係由更新會規畫後送本府提都市更新審議委員會審議。」，此亦有原告提出之南投縣政府前開函文一紙為證。揆諸前項所述規定，可知就中寮鄉永平都市更新地區及更新單元之劃定，乃為南投縣政府依職權所為之行政處分，並非中寮鄉永平都市更新地區更新單元六都市更新會後續所為之都市更新事業計畫之內容。再依前開第四項所述之說明，原告如認被告所為之劃定更新地區之行政處分，有何違法或不當，致損害其權利或利益，自應尋求行政爭訟程序救濟，由行政法院審酌該處分之合法性。在原處分尚未被撤銷前，該處分自屬有效存在，職司國家賠償之司法機關自不能否認其效力，而逕認該劃定更新單元之處分為違法。況查，系爭41、46、43及義民段696地號等四筆土地確實未在被告所劃定之中寮鄉永平都市更新單元六地區內，業據被告提出都市更新事業權利變換計畫說明書所附之更新位置範圍圖為證。而原告又未舉證證明被告劃定該更新地區範圍及審議前開更新會所為之都市更新計劃有何違反法令之處，是原告主張：被告未將前開四筆土地劃定在更新地區內，事後並審議通過，顯屬違法等語，尚非可採。
㈣再按土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，
應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人；被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，土地徵收條例第22條第1項、第2項定有明文。經查，原告之父所有之南投縣中寮鄉鄉41之1、43及46之1地號等三筆土地，係被告為辦理「中寮永平都市更新地區都市更新單元六南側五米道路工程」，將之列為道路用地，並報請內政部以94年11月8日台內地字第0940070999號函准予徵收，並經被告於94年11月15日起至94年12月15日止辦理公告在案，另於94年12月30日發放徵收款，業據被告提出前開函文，並經本院依職權調取臺中高等行政法院96年度訴字第239號卷附之第
46、52頁所示之徵收清冊及備查報告表核閱屬實。足見該徵收處分之核准機關係內政部，被告僅係該徵收之執行機關。而土地徵收及補償費之核定皆為行政處分之一種，原告如對於土地徵收與否及補償費之核定如有不服，應依前開規定提起異議，逾期則徵收土地及徵收補償價額即歸確定，不得再對之有何爭執。依前所述，原告未於公告期間提出異議，自不得對已確定之行政處分，於普通法院審理民事事件時，再行爭執其適法性。是原告主張徵收程序違法，致其受有損害云云，亦不足採。
七、綜上所述，原告主張：被告劃定更新地區、審議更新計畫不當在前，又違法徵收原告之被繼承人所有之土地，且徵收費用過低，致原告受有損害360萬元，於法無據。從而，原告本於國家賠償法，請求被告給付360萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，不應准許。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 97 年 10 月 27 日
民事庭法 官 趙思芸以上正本，係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 97 年 10 月 27 日
書記官 黃俊岳