臺灣南投地方法院民事判決 98年度訴字第349號原 告 丁○被 告 南投縣政府法定代理人 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 財政部國有財產局法定代理人 丙○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間請求土地所有權移轉登記等事件，本院判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用新臺幣壹萬陸仟叁佰元，由原告負擔。
理 由
一、按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政官署依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄。司法院釋字第第448號、第89號大法官解釋分別著有釋示。查本件原告係本於南投縣政府依「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」（按：已於民國87年12月2日公告廢止）辦理放領公有耕地所生爭執而提起本件訴訟，乃關於行政機關代表國庫出售公有財產之私法上契約行為，依上開解釋意旨，自應由普通法院管轄，合先敘明。
二、次按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之；民事訴訟法第249條第2項定有明文。再按「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第6條規定：「公地承領人次序如左：一、承租耕地之現耕農。二、雇農。三、承租公地不足之佃農。四、耕地不足之半自耕農。五、無土地耕作之原土地關係人而需要土地耕作者。六、轉業為農者。」同辦法第10條規定：「公地承領人每年攤還地價應分上下兩期繳納，不得拖延。前項地價，應以繳納實物為原則。但亦得按照繳納實物數量，依當地縣市（局）政府公布之市價折納代金。」同辦法第12條規定：「公地承領人於規定期間內繳清全部地價後，依法取得所有權，憑承領證書換取土地所有權狀。」同辦法第13條規定：「承領公地除合法繼承外，原承領人非經呈准，不得移轉。其因無力耕作出賣時，政府得照原放領地價收回。前項土地如經特別改良者，得就其未失效能部分酌予補償，其因死亡而無合法繼承人時，得由政府收回。」同辦法第15條規定：「公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：一、冒名頂替矇請承領者。二、非自為耕作者。三、違反規定私自移轉者。四、無合法原因而欠繳地價或土地稅者。五、違反本辦法及其他有關規定者。」上揭「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」雖已於87年12月2日經臺灣省政府以（87）府法四字第142945號令公告廢止在案，惟為處理民國65年以前依據該辦法辦理放領，尚未辦理所有權移轉登記之公有耕地（以下簡稱放領公地），內政部於88年10月27日以（88）台內中地字第8886498號函訂定發布「早期放領公有耕地清理作業要點」、嗣於93年5月6日再以內授中辦地字第0930724900號令修正發布「早期放領公有耕地處理要點」，上開要點第5點規定：「承領人死亡，由繼承人使用放領公地者，直轄市或縣（市）政府應通知限期辦理繼承承領；無繼承人時，註銷承領收回土地；由非繼承人使用放領公地或違反承領規約者，依承領規約撤銷承領。」同要點第6點第1項規定：「承領人如有下列各款情事之一，應依承領規約撤銷承領，收回土地，所繳地價不發還：(一)冒名頂替矇請承領者。(二)非自為耕作者。(三)違反規定私自移轉者。(四)除依法令規定外而欠繳地價或土地稅者。(五)依承領規約得撤銷承領之事由發生者。」公地放領乃行政機關代表國庫出售公有財產之私法上契約行為，已如前述，行政機關為辦理相同類型之出售公有財產之私法行為，基於行政機關行為可預測性之確保及協助下級機關或屬官統一解釋所適用之法令、認定事實、平等行使締約權之目的，而訂頒之解釋性規定、締約基準及通用規則等一般、抽象之規定，對外公告揭示而為出售公有財產之契約相對人可得知悉者，應認為係買賣契約內容之一部，而得發生契約之拘束效力，此見最高法院50年台上字第2830號判例指出「政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公地放領與人民，其性質亦為私法上之買賣契約，非有該辦法第十五條規定各款情形之，不得任意撤銷」之意旨自明。
二、本件原告起訴先位聲明請求確認原告與被告南投縣政府間就坐落南投縣○○鄉○○段1708、1721、1723、1724、1752地號等5筆土地（下稱系爭土地）有承領關係存在，並被告財政部國有財產局應將系爭土地之所有權移轉登記予原告；備位聲明則請求被告南投縣政府應返還給付原告就系爭土地所繳納之各期放領公地現金地價、田賦代金及使用費共計新臺幣（下同）30,909元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息等語。原告起訴主張之事實及法律關係略以：訴外人謝楚賢早年占有使用由被告南投縣政府所管理之國有土地即系爭土地，嗣因訴外人謝楚賢年老體弱無力耕作而於62年5月11日將系爭土地之權利讓渡予原告，雙方簽訂有讓渡書為證，並由訴外人李永清出面而為上開讓渡書之履約保證，原告則就系爭土地繳納之各期放領公地現金地價、田賦代金及使用費共計30,909元。訴外人謝楚賢於71年9月17日死亡後，被告南投縣政府於91年1月29日就系爭土地為「繼承承領申請」之公告送達公告，因無訴外人謝楚賢之繼承人出面申請繼承承領，被告南投縣政府乃註銷承領收回土地並於91年4月17日將系爭土地移交予被告財政部國有財產局所屬臺灣中區辦事處南投分處。本件原告既已向訴外人謝楚賢買受系爭土地之權利，則系爭土地之承領資格亦應由原告繼受，被告南投縣政府未進行系爭土地之現況調查，致系爭土地之放領公地農戶清冊仍為訴外人謝楚賢名義，而謝楚賢死後已絕嗣，被告南投縣政府仍以公告方式要求謝楚賢之合法繼承人應向被告南投縣政府提出繼承承領之申請，完全忽略原告就系爭土地有代繳各項費用及繼受謝楚賢各項權利之事實，被告南投縣政府最後仍以無繼承人申請繼承承領而撤銷系爭土地之承領，顯屬違誤。原告因買賣繼受訴外人謝楚賢與被告南投縣政府間就系爭土地放領之權利義務，對於財政部國有財產局自得請求將系爭土地辦理所有權移轉登記予原告。退步言之，倘認被告南投縣政府撤銷承領之效力及於原告，則原告自買受系爭土地權利後，代訴外人謝楚賢繳納予被告南投縣政府之各期放領公地現金地價、田賦代金及使用費共計30,909元，即屬被告南投縣政府不當得利，則原告請求被告南投縣政府返還上述費用等語。
三、經查，系爭坐落南投縣○○鄉○○段1708、1721、1723、17
24、1752地號等5筆土地，原係被告南投縣政府於民國58年間依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法辦理放領之土地，其經被告南投縣政府實施土地使用現況調查及南投縣扶植自耕農促進委員會審查核准申請承領土地之人為訴外人謝楚賢，此有卷附系爭土地承領人清冊暨「縣國有森林用地解除後土地使用現況、土地現使用人、地目等則勘察意見調查查表」均影本件可稽，亦為原告所陳述明確。是被告南投縣政府就系爭土地辦理公有耕地放領之對象為訴外人謝楚賢，易言之，系爭土地放領買賣契約之當事人為被告南投縣政府與訴外人謝楚賢，且依首揭說明，被告南投縣政府辦理系爭土地放領之依據即「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，依放領買賣契約之雙方當事人之合意，自屬契約之特別約定條款而有拘束放領契約當事人之效力。原告主張訴外人謝楚賢於62年5月11日將系爭土地之權利讓渡予原告，固據原告提出讓渡證影本1份為證。然查，依系爭土地放領契約所據之前揭「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」第13條規定，系爭土地承領人謝楚賢並無將其就系爭土地之耕作權及承領權轉讓之權，依民法第294條第1項但書第1款及第2款之規定，其所為轉讓，不能對於契約之他方即被告南投縣政府發生債權讓與之效力；且其為轉讓時，被告南投縣政府依同辦法第15條第2款及第3款規定，亦得以單方意思表示而撤銷系爭土地之承領。是以，原告主張其因買賣繼受訴外人謝楚賢與被告南投縣政府間就系爭土地放領之權，而請求確認原告與被告南投縣政府間就系爭土地有承領關係存在，並請求被告財政部國有財產局應將系爭土地之所有權移轉登記予原告云云，在法律上即顯無理由。
四、又原告主張被告南投縣政府既撤銷承領，則原告代訴外人謝楚賢繳納予被告南投縣政府之各期放領公地現金地價、田賦代金及使用費共計30,909元，即屬被告南投縣政府不當得利等語，固據原告提出收據40紙均影本為證。惟查，原告所提前開收據影本均係以訴外人謝楚賢為名義所繳納之放領公地現金地價、田賦代金及解除林班地（損害賠償）使用費等，上開地價及解除林班地使用費係訴外人謝楚賢依放領契約應支付之對價及費用、田賦則係訴外人謝楚賢依土地稅法第3條第1項第3款規定應納之稅捐，被告南投縣政府收受上開稅費，要非無法律上之依據而受利益；原告依不當得利之法律關係請求被告南投縣政府返還原告就系爭土地所繳納之各期放領公地現金地價、田賦代金及使用費並加計自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息云云，在法律上亦顯無理由。
五、本件原告之訴在法律上顯無理由，揆諸首開說明，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦因此失所依據，應併予駁回。
六、結論：本件原告之訴顯無理由，依民事訴訟法第249條第2項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
民事第一庭法 官 蔡岱霖以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
書記官 曾家祥