臺灣南投地方法院民事判決 100年度國字第7號原 告即反訴被告 林嗣雲即艾美牙醫診.訴訟代理人 劉泓志
蒲瓊琳被 告 行政院衛生署中央健康保險局法定代理人 戴桂英訴訟代理人 李秀枝
曹洪孝被 告 財團法人中華民國牙醫師公會全國聯合會法定代理人 黃建文訴訟代理人 詹漢山律師複 代理人 謝英吉律師被 告即反訴原告 南投縣牙醫師公會法定代理人 石家璧訴訟代理人 高大權被 告 行政院衛生署法定代理人 邱文達上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101年7月9日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文原告之訴及反訴原告之訴均駁回。
本訴訴訟費用由原告負擔，反訴訴訟費用由反訴原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按國家損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。國家賠償法第12條定有明文。又因侵權行為涉訟者，得由行為地之法院管轄; 共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權。但依第4 條至前條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄。民事訴訟法第15條第1 項及第20條分別定有明文。查原告主張其與被告行政院衛生署（下稱衛生署）及行政院衛生署中央健康保險局（下稱健保局）簽有全民健康保險特約醫事服務機構合約，原告依據「100年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案」（下稱系爭改善方案）申請訴外人莊明觀醫師參加南投縣牙醫巡迴醫療，但遭被告南投縣牙醫師公會及財團法人中華民國牙醫師公會全國聯合會（下稱牙醫全聯會）以資格不符為由，予以拒絕，而被告衛生署及健保局賦予被告南投縣牙醫師公會及牙醫全聯會審核莊明觀得否參加南投縣牙醫巡迴醫療之權，應屬濫用公權力，共同侵害原告之工作權，致原告受有損害，依據國家賠償法及民法侵權行為之法律關係，請求被告損害賠償，依上開國家賠償法規定適用民事訴訟法第15條第1項及第20條規定，本院應有管轄權。
二、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查原告以前揭事由，依國家賠償法規定向被告健保局及衛生署請求損害賠償，被告健保局及衛生署均以書面拒絕賠償，有上開拒絕賠償理由書附卷可按（本院卷一第57-61頁參照），揆諸前開規定，原告提起本件訴訟程序上核無不合。
三、本件被告衛生署經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
壹、本訴部分：
一、原告起訴主張：㈠關於被告健保局所制定之系爭改善方案，經被告衛生署通過
後，業經被告健保局公告實施，而系爭改善方案法源為全民健保法第32條，但系爭改善方案第二項牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫第7、8點竟規範牙醫師申請參加巡迴醫療尚需經當地牙醫師公會同意，而原告牙醫診所位於南投縣○○鄉○○村○○路○○○號，即原告欲參予南投縣牙醫巡迴醫療時，尚須得被告南投縣牙醫師公會同意，但被告南投縣牙醫師公會僅為民間團體，應不得行使公權力，決定原告得否參加南投縣牙醫巡迴醫療，再被告南投縣牙醫師公會、牙醫全聯會與被告健保局間之契約，並非公權力行使之契約，而僅為勞務契約，原告原依系爭改善方案之規定，已在南投縣國姓鄉為巡迴牙醫醫療，但欲在南投縣國姓鄉其他的村落增加巡迴牙醫醫療之據點，因此向被告健保局申請牙醫執照登記在臺中市的莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療，但遭被告南投縣牙醫師公會拒絕，然依據全民健保法第4、7、62、72條之規定，是否核准原告申請莊明觀前往南投縣國姓鄉其他村落為牙醫巡迴醫療之權力應為公權力，應屬被告健保局、衛生署始得行使，但被告健保局、衛生署卻以系爭改善方案架空全民健保法第4、7、62、72條之規範目的，逕以授權被告南投縣牙醫師公會得先行審核原告申請莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療，被告健保局、衛生署上開行為已違反憲法172條之規定，亦抵觸司法院大法官會議解釋第524、472、137、216、319、382、462、533、553號之意旨。
㈡被告南投縣牙醫師公會以莊明觀之牙醫執照登記在臺中市為
由，拒絕莊明觀加入南投縣牙醫巡迴醫療團前往南投縣國姓鄉為牙醫巡迴醫療，但系爭改善方案並未禁止他縣市的牙醫師前往南投縣參加牙醫巡迴醫療，係因被告健保局、衛生署違法在系爭改善方案中規範被告南投縣牙醫師公會得以先行審核莊明觀得否參加南投縣牙醫巡迴醫療，致被告南投縣牙醫師公會濫用系爭改善方案第7、8點之規定予以否決原告申請莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療，再者，被告南投縣牙醫師公會否決之理由，竟係莊明觀非屬被告南投縣牙醫師公會之會員，但莊明觀是否得以參加南投縣之牙醫巡迴醫療與其有無加入被告南投縣牙醫公會成為會員無關，被告南投縣牙醫師公會此舉顯有濫用權力。
㈢依醫師法第8之2條之規定，醫師本有自主看診之權，只要向
執照登記地的衛生局報備後即可前往他處看診，除看診時、地有重疊外，無需要事先審核，被告牙醫全聯會與南投縣牙醫師公會竟違反醫師法第8之2條之規定，逕以系爭改善方案之第7、8點之規定，否決原告申請莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療。
㈣綜上，被告健保局、衛生署以系爭改善方案授權被告南投縣
牙醫師公會、牙醫全聯會得以審核原告申請莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療，被告健保局、衛生署此行為顯有濫用公權力，而被告南投縣牙醫師公會、牙醫全聯會違法拒絕原告申請莊明觀參加南投縣牙醫巡迴醫療，造成原告的損害，是被告健保局、衛生署、南投縣牙醫師公會、牙醫全聯會應賠償原告新臺幣（下同）12萬元、16萬元、12萬元、12萬元，爰依國家賠償法第2條、第5條、民法第184條第1項前段、185條、195條之規定，提起本訴，聲明：被告應共同給付原告52萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告健保局辯以：㈠被告衛生署為被告健保局之上級機關，並非本件系爭改善方
案之執行機關，被告牙醫全聯會、南投縣牙醫師公會為受被告健保局委託辦理專業審查事務之單位，並非受託行使公權力之團體。
㈡被告健保局為鼓勵牙醫師到醫療資源不足地區提供牙醫保健
服務，均衡牙醫醫療資源，促使全體保險對象均能獲得適當之牙醫醫療服務，乃依據全民健保法第32條制定系爭改善方案，並經由被告衛生署核定後實施，其主要目的無非以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵牙醫師至偏遠地區提供醫療服務，是以限定與被告健保局簽訂健保特約之醫療院所（或由特約院所組成之醫療團）為申請人，系爭改善方案雖未就醫療院所與被告健保局間法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與全民健保法所建制「經由保險人（即被告健保局）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人即被告健保局支付醫療費用予保險醫事服務機構」之保險給付模式，並無二致，系爭改善方案中醫事服務機構與被告健保局間之法律關係應認定為行政契約，系爭改善方案公告乃為被告健保局要約誘引，醫事服務機構之申請即為要約，被告健保局審核條件而為允諾，係屬承諾，二者合致則契約成立。
㈢依醫師法第9條第1項及第35條規定，醫師執業，必須加入所
在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而醫師公會全國聯合會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組成，原告為被告南投縣牙醫師公會之會員，依該醫師公會之章程，原告本即有服從該會決議事項（含該會授權代表參與被告牙醫全聯會作成之議決事項）之義務，原告以被告南投縣牙醫師公會會員身分選舉被告南投縣牙醫師公會理監事後，推派出席被告牙醫全聯會會員代表大會之會員代表，該代表進而代表被告南投縣牙醫師公會參加被告牙醫全聯會選舉理事長，或參加被告牙醫全聯會內部事務決定。因此，被告牙醫全聯會若係基於各會員共同權益之維護及促進，而與被告健保局就健保有關事務議訂成決策，原告就該事務內容應有服從之義務。系爭改善方案係由被告健保局依法制定，經被告牙醫全聯會提出於「牙醫門診總額支付委員會」99年度第4次會議討論議決後，再由被告健保局循法定程序公告實施。系爭改善方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務」兩項計畫，原告所參加者為後者，依該計畫第7點「申請資格」及第8點「申請程序」之規定，申請參加上開牙醫巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師外，尚須為各縣市牙醫師公會、被告牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊，由所屬團隊向被告牙醫全聯會提出申請，經審查後由被告牙醫全聯會函知保險人即被告健保局審查結果，並由保險人即被告健保局正式函復申請人。亦即，欲依「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務」計畫辦理巡迴醫療者，須為上開各團隊即各縣市牙醫師公會、被告牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊成員，並以團隊名義提出申請，至於申請之准駁，最終仍須由保險人即被告健保局核定，是原告主張被告健保局以系爭改善方案的第7、8點授予被告南投縣牙醫師公會、牙醫全聯會得以審核牙醫師得否參加南投縣牙醫巡迴醫療之行為，顯有濫用公權力，尚有誤解。
㈣本件原告係向被告南投縣牙醫師公會申請莊明觀支援南投縣
偏遠地區牙醫巡迴醫療，經該公會以「該醫師尚未申請參加為巡迴療團成員」、「莊醫師所屬臺中縣牙醫師公會轄區亦有偏遠地區醫療團，甚且尚缺人員，應先考量加入臺中縣之巡迴醫療團」等由，予以拒絕，但本件係被告南投縣牙醫師公會考量醫療資源等因素，婉拒原告申請莊明觀參加其所屬之團隊，而非原告之申請經實際審查而遭到被告健保局否准。
㈤系爭改善方案既係經由被告牙醫全聯會參與討論定案，無異
於原告已就該方案內容為同意，則原告就系爭改善方案內計畫之申請，本應遵循該方案規定辦理，原告對系爭改善方案內容有異議，理應循內部程序層請所屬會員代表大會討論或建議修改，原告逕行起訴，並無理由。
㈥另原告主張受有財產損失9萬元及精神損失3萬元，然原告主
張其受有之損害，係以假設莊明觀如經核准參與南投縣牙醫巡迴醫療之可期待利益為據，惟本件原告未與被告健保局就「莊明觀醫師參與巡迴醫療」達成合意，亦即雙方間並無此行政契約存在，且實際上莊明觀亦無提供牙醫巡迴服務，則原告何能期待被告健保局有支付醫療費用之義務，原告主張受有損害，顯無理由，聲明：原告之訴駁回。
三、被告衛生署未於準備程序或言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀辯以：
㈠系爭改善方案係被告健保局所制定，該方案訂定過程中，雖
曾依一般行政作業程序，報經被告衛生署核定後，始由被告健保局公告實施，惟被告衛生署與健保局各為獨立之行政機關，各有其法定職權，系爭改善方案係由被告健保局基於其法定權限訂定並據以執行之行政計畫，原告於起訴狀中認被告衛生署為該方案之制定機關，且枉法制訂該方案，顯屬誤解。
㈡被告衛生署既非原告所指系爭改善方案之制定及執行機關，
自無所屬公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害原告自由或權利之情事，原告之主張，尚不可採，聲明：原告之訴駁回。
四、被告牙醫全聯會抗辯以：㈠系爭改善方案係被告衛生署所核定，目的在鼓勵牙醫師至牙
醫醫療資源不足地區及山地離島執行醫療服務，均衡牙醫醫療資源，且考量對於各醫療資源缺乏地區分佈、所需巡迴醫療天數、時段、地點，需要多少醫師進駐支援，人力是否足夠等因素，基本上當地牙醫師公會較能掌握，故系爭改善方案「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫」第7、8點規定，就「申請資格」、「申請程序」部分，即規定團隊規模大小由當地牙醫師公會規劃，協調及及他未盡事宜由被告牙醫全聯會決定並轉知本保險人即被告健保局，並規定由被告牙醫全聯會收齊申請案件後進行審查，是以被告牙醫全聯會對於申請參加系爭改善方案之團隊及醫療團成員審查，於法有據。且被告衛生署亦函覆稱：「中華民國牙醫師公會全國聯合會係受定本署中央健康保險局委託辦理100年牙醫門診總額支付制度下專業審查事務，對於『100年度全民健康保險牙醫門診總額醫療資源不足地區改善方案』，該會係提供牙醫專業之行政協助」等語，並稱：「本方案係經本署核定後公告實施，內容明列保險給付方式及審核條件，牙醫師依其自身意願提出申請，經本署中央健康保險局以公函回復申請人最後審核結果。中華民國牙醫師公會全國聯合會於本方案角色，係為協助本署中央健康保險局針對申請之牙醫診所及牙醫診所進行初步資料審查」等語，是牙醫師最後可否參加牙醫巡迴醫療仍由被告健保局決定，故被告健保局並無將牙醫師能否參加牙醫巡迴醫療的決定權授予被告牙醫全聯會行使。
㈡被告南投縣牙醫師公會當初亦係以該公會參加偏遠地區巡迴
醫療團隊成員已達35人，已呈飽和狀態，並考量莊明觀為臺中市之牙醫師，且該縣亦有偏遠地區巡迴醫療團，且該縣之偏遠醫療團尚缺人員，應先考量加入臺中市之巡迴醫療團等語，嗣與莊明觀溝通後，莊明觀亦尊重南投縣巡迴醫療團之決定，而表明其無意願參加南投縣牙醫巡迴醫療團，故被告南投縣牙醫師公會上開之考量，尚非無據，且與上開計畫之規定並無不合。
㈢原告主張其受有財產損失9萬元及精神損失3萬元部分，係以
原告申請遭被告南投縣牙醫師公會否決，造成其受有報酬、診察費、技術費等損失為據，惟被告南投縣牙醫師公會係依上開計畫，考量醫療團規模及人數已飽和情形，且嗣莊明觀亦表明其無意願參加南投縣牙醫巡迴醫療團，故原告主張係遭被告南投縣牙醫師公會拒絕莊明觀前往國姓鄉看診，尚不可採，另原告主張其受有損害，並未舉證以實其說，再者，縱莊明觀得以至南投縣醫療資源不足地區為牙醫巡迴醫療服務，所得亦應歸莊明觀所有，原告對此應無損失，是原告請求被告牙醫全聯會、南投縣牙醫師公會、衛生署、健保局應負連帶賠償責任，並無理由，聲明：原告之訴駁回。
五、被告南投縣牙醫師公會辯以：㈠依系爭改善方案之規定得組成之醫療團團員應為全民健保特
約執業一年以上之牙醫師，莊明觀為臺中市○里區○○路○段○○○號莊牙醫診所之執業醫師，並非原告執業之艾美牙醫診所之醫師，倘莊明觀依法至南投縣醫療資源不足地區為牙醫巡迴醫療服務，其所得應歸莊明觀所有，原告主張之損害，於法無據，縱莊明觀無法執行牙醫巡迴醫療，亦可在自行開業的莊牙醫診所執行醫療業務，並無因此即有原告所主張之損害。
㈡另原告申請莊明觀加入本公會醫療團團員時，被告南投縣牙
醫師公會亦曾電洽詢莊明觀，言明公會醫療團成員已有36人，堪稱飽和，請其另洽臺中縣巡迴醫療團參與該縣之巡迴醫療，莊明觀當時表示尊重公會決定。縱原告有代理莊明觀申請之權，原告遲至100年7月15日才代莊明觀提出加入南投縣牙醫巡迴醫療團之申請，是莊明觀於100年4、5、6月間，本無法執行南投縣牙醫巡迴醫療，原告主張其受有莊明觀於100年4、5、6月間無法前往南投縣民間鄉為牙醫巡迴醫療之損害，則不可採，聲明：原告之訴駁回。
貳、反訴部分：
一、反訴原告南投縣牙醫師公會主張：反訴被告於100年9月5日對反訴原告提出損害賠償之訴，致被告南投縣牙醫師公會理監事對此多次開會討論，犧牲看診時間，影響業務所得，反訴被告明知反訴原告對其並無任何侵權行為，卻仍對反訴原告提起訴訟，浪費反訴原告時間與金錢，造成反訴原告之損害，且反訴被告於書狀中對反訴原告之理監事以不堪入目之文字加以辱罵，並表示反訴原告行賄為習並有恐嚇取財等情，已嚴重侵害反訴原告之名譽，為此，依侵權行為之法律關係，提起本訴，聲明：⒈反訴被告應於中國時報、自由時報、聯合報頭版，以寬5公分、長10公分，字體大小：標頭為20，內容字體為16之標楷體字型，連續三天刊登：「道歉啟事本人林嗣雲牙醫師對南投縣牙醫師公會不實指控、言詞毀謗，深感歉意特登報致歉永不再犯。南投縣國姓鄉艾美牙醫診所林嗣雲牙醫師啟」。⒉反訴被告應給付反訴原告252,000元及自反訴狀送達反訴被告之日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、反訴被告則辯以：反訴被告提起本訴與反訴原告名譽是否受損無關，反訴被告訴訟上之主張及書狀內容均為真實且有依據，並未對反訴原告之人格作超過訴訟防禦權外之攻擊，反訴原告之名譽並未因此而受有任何貶損，難認反訴原告名譽因此受有損害，再反訴原告主張之損害，並未舉證證明，且有灌水之嫌，聲明：反訴原告之訴駁回。
叁、兩造不爭執之事項：
一、莊明觀並非反訴原告即被告南投縣牙醫師公會會員，亦未參加反訴原告即被告南投縣牙醫師公會所舉辦之巡迴醫療。
二、反訴被告即原告是反訴原告即被告南投縣牙醫師公會會員，有參加反訴原告即被告南投縣牙醫師公會巡迴醫療。
肆、兩造爭執之事項：
一、原告之主張是否有理由？
二、反訴被告即原告提起本院100年度國字第7號訴訟及訴訟中所提之書狀是否有侵害反訴原告即被告南投縣牙醫師公會之名譽權，並因此造成反訴原告即被告南投縣牙醫師公會之損害？
三、反訴原告之主張是否有理由？
伍、本院之判斷：
一、本訴部分：㈠按公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人
民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。是人民依上開規定請求國家賠償時，應符合：1.須為公務員之行為（作為或不作為）；2.須為執行職務行使公權力之行為；3.行為具違法性；4.行為人具故意或過失；5.侵害人民之自由或權利；6.須違法行為與損害結果間有相當因果關係等要件。
㈡本件系爭改善方案係被告健保局依全民健保法第32條所制定
，經被告牙醫全聯會提出於「牙醫門診總額支付委員會」99年度第4次會議討論議決定案後，再由被告衛生署循法定程序公告實施。該方案包含「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區執業服務」及「牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務」兩項計畫，依牙醫師至牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫第7點「申請資格」及第8點「申請程序」之規定，得申請參加上開巡迴醫療服務者，除須為全民健保特約院所之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊，由所屬團隊向被告牙醫全聯會提出申請，經審查後由被告牙醫全聯會函知被保險人即被告健保局審查結果，並由保險人即被告健保局正式函復申請人。亦即，欲依本計畫辦理巡迴醫療者，必須上開各團隊之成員，並以團隊名義提出申請，至於申請之准駁，最終仍須由保險人即被告健保局核定，此有被告健保局、衛生署函文、被告健保局公告、系爭改善方案、牙醫門診總額支付委員會99年度第4次會議紀錄可稽（本院卷0000-000頁、第237-239頁參照）。是以被告健保局就牙醫師得否依牙醫醫療資源不足地區巡迴服務計畫前往看診，仍由被告健保局決定，被告南投縣牙醫師公會、牙醫全聯會僅係協助被告健保局為資料審查並無決定權限，是原告主張被告健保局以系爭改善方案架空全民健保法規範目的，授予被告南投縣牙醫師公會得以審核原告申請莊明觀參加巡迴醫療，顯有濫用公權力，並因此造成其受損，則尚不可採。另原告並未因被告健保局制定及執行系爭改善方案而受有任何損害，其提起本件之訴，主張系爭改善方案因業經被告衛生署通過始由被告健保局公告實施，是被告衛生署應依國家賠償法之規定，負損害賠償責任，亦顯無理由。
㈢民法第184條第1項前段規定之侵權行為除須具備加害行為、
侵害他人權利、致生損害等情形外，尚須符合行為須不法、行為人須有責任能力及具故意或過失等要件，若不具備該等要件之一者，該行為雖致他人名譽及營業等受損，亦不構成侵權行為。民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求（最高法院17年度上字第917號判例意旨參照）。
㈣本件原告主張被告南投縣牙醫師公會與牙醫全聯會拒絕莊明
觀參加牙醫醫療資源不足地區巡迴服務致其受有損害等情，然有權決定莊明觀得否參加牙醫醫療資源不足地區巡迴服務者為被告健保局，被告衛生署為被告健保局之上級機關，被告南投縣牙醫師公會與牙醫全聯會亦僅基於協助被告健保局之地位，協助審查，並無實際上准否權限，已如前述，而被告南投縣牙醫師公會依據被告健保局所制定之系爭改善方案認莊明觀醫師應先參加該公會巡迴醫療團團員後，始得加入巡迴醫療，該公會參加偏遠地區巡迴醫療團隊成員已達35人，已呈飽和狀態，並考量莊明觀醫師為臺中市之牙醫師，且該縣亦有偏遠地區巡迴醫療團，且該縣之偏遠醫療團尚缺人員，應先考量加入臺中市之巡迴醫療團而拒絕原告之申請莊明觀參加巡迴醫療，並函覆原告，此有原告申請函文及被告南投縣牙醫師公會函覆原告之函文可佐（本院卷一第240-241頁參照），是以被告南投縣牙醫師公會依據系爭改善方案之目的係為鼓勵牙醫師至牙醫醫療資源不足地區及山地離島執行醫療服務，均衡牙醫醫療資源為目的，斟酌南投縣偏遠地區巡迴醫療團隊成員已達35人，已呈飽和狀態，並考量莊明觀為臺中市之牙醫師並非為被告南投縣牙醫師公會巡迴醫療團團員，且臺中縣亦有偏遠地區巡迴醫療團，且該縣之偏遠醫療團尚缺人員等因素，拒絕原告之申請，並無違系爭改善方案規定，而有不法情事，再者，原告主張其因莊明觀未能參加南投縣牙醫巡迴醫療而受有損害，然莊明觀因未參加巡迴醫療服務，莊明觀與原告亦因此未支出任何勞務或費用，原告是否因此受有損害，尚有疑義，而原告對此亦未舉證以實其說，是原告此部份之主張，則尚不可採。另被告牙醫全聯會是受理各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊申請渠等成員參加巡迴醫療，本件原告之申請尚未得被告南投縣牙醫師公會同意而向被告牙醫全聯會申請，是被告牙醫全聯會在尚未受理原告申請之情況下，對於原告之申請豈有任何不法之行為，原告主張被告牙醫全聯會不法侵害其權利致受有損害，亦無理由。
二、反訴部分：㈠按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任
。不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。民法第184條第1項前段、第195條第1項分別定有明文。而名譽係人在社會上評價，通常指其人格在社會生活上所受的尊重，而侵害名譽權，係指以言語、文字、漫畫或其他方法貶損他人在社會上的評價，使其受到他人憎惡、蔑視、侮辱、嘲笑、不齒與其來往。是否構成侵害名譽權，不以被害人主觀感受為準，應就社會一般人的評價，客觀判斷之。復按言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予尊重及最大限度之維護，俾人民得以實現自我、溝通意見、追求真實及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律並非不得對言論自由依傳播方式為合理之限制，司法院大法官會議第509號解釋揭櫫明確。而名譽係開放概念，一人行使言論自由是否因而侵害他人之名譽，構成不法，應依法益權衡加以判斷。上開509號解釋旨在衡平憲法所保障之言論自由與名譽權兩種法益，在民事事件中，就一人行使言論自由，是否構成不法侵害，基於法律秩序的統一性，應就整體法規範予以評價考量，因憲法為民事法之上位規範，在為民事法解釋時亦不應違反憲法原則及憲法精神，而應採合憲解釋為之。故行為人其言詞屬陳述事實時，如能證明其為真實，或行為人雖不能證明言詞內容為真實，但依其所提證據資料足認為行為人有相當理由確信其為真實者，難謂係不法侵害他人之權利，尚難令負侵權行為損害賠償責任（最高法院96年度台上字第928號、97年度台上字第970號判決意旨參照）。
㈡本件反訴原告主張反訴被告於本訴訴訟中陳報本院之書狀內
容有對反訴原告之理監事以不堪入目之言詞辱罵、侮辱及誹謗，並表示反訴原告有行賄為習、恐嚇取財等行為，致反訴原告名譽受損等情，然為反訴被告所否認，並以前揭情詞置辯。經查：
⒈系爭改善方案第7、8點雖規定參加巡迴醫療服務者，除須為
全民健保特約院所之牙醫師外，並必須為各縣市牙醫師公會、牙醫全聯會全民健保牙醫門診總額執行委員會各區分會或教學醫院所組成之團隊，由所屬團隊向牙醫全聯會提出申請，然被告南投縣牙醫師公會以莊明觀為臺中市之牙醫師並非為被告南投縣牙醫師公會巡迴醫療團團員，且其公會參加偏遠地區巡迴醫療團隊成員已達35人，已呈飽和狀態，並考量莊明觀醫師為臺中市之牙醫師，且該縣亦有偏遠地區巡迴醫療團，且該縣之偏遠醫療團尚缺人員，應先考量加入臺中市之巡迴醫療團等為由，拒絕原告申請莊明觀參加巡迴醫療，已如前述，在此情況下，反訴被告認依醫師法之規定，醫生本得自由看診，反訴原告卻以上開理由拒絕原告之申請，因此認被告南投縣牙醫師公會有濫用系爭改善方案第7、8條之規定，予以否決原告申請莊明觀參加南投縣巡迴醫療，有侵害其工作權，尚未有顯悖於常情，反訴被告在此情況下，提起本訴請求本院審認反訴原告是否負損害賠償責任，本合於法律規定，並非為不法行為。
⒉反訴原告以反訴被告陳報本院之告訴補充3第4、8、10行、
告訴補充7第4、5、6行、告訴補充8最後2行、告訴補充9第4、5行之文字內容，有侵害反訴原告之名譽權，然觀諸反訴原告陳報本院之告訴補充3、7、8、9書狀內容（本院卷一第153頁、第282頁、卷二第17、39頁參照）並未提及南投縣牙醫師公會之文字，依社會通念，一般民眾在上開告訴補充3、7、8、9書狀內容，未提及南投縣牙醫師公會之情況下，應無法逕自反訴被告所陳報本院之告訴補充3、7、8、9書狀內容即認為反訴原告有行賄為習、恐嚇取財等情，因而產生貶損反訴原告在社會上之評價，難認反訴被告上開書狀有侵害反訴原告之名譽權，縱上開書狀依社會一般人的評價客觀判斷之，有減損反訴原告社會上的評價，但反訴被告提出南投縣牙醫師公會函文（包括100年度第1屆第2次南投縣牙醫師公會巡迴醫療團會議紀錄乙份）、被告牙醫全聯會函文、被告健保局函文、法務部調查局書函、內政部函文、行政院衛生署政風室函文、行政院秘書處移文單、雲林縣政府函文、衛生署100年西醫基層總額支付制度下專業審查事務委託勞務契約、會議光碟及譯文、監察院含（含陳訴書）、西醫基層總額支付委員會100年度第4次委員會會議紀錄、101年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案、莊明觀醫師執業執照及國民身分證及名片、艾美牙醫診所健保局核定總表、總統府公共事務室書函等資料影本為證，而提起本訴，亦難認其所主張全係憑空捏造不實事項。
⒊反訴被告係因防衛自身權益而以書狀指摘反訴原告，然反訴
被告僅於本訴之書狀內陳述，或雖有個人主觀臆測之詞，然並未無對社會大眾指摘或傳述貶損反訴原告名譽之情事，反訴被告所為，應屬其訴訟上權利之合法行使，在法益權衡下，仍應受憲法言論自由之保障，尚難認對反訴原告之名譽權有何侵害。
陸、綜上所述，被告健保局制訂系爭改善方案經被告衛生署通過後公告，並無任何濫用公權力，造成原告受損，而被告南投縣牙醫師公會與牙醫全聯會依系爭改善方案之規定，先行審查原告之申請，亦無不法，且原告對其受何損害，亦未舉證以其實其說，是原告依國家賠償法第2條、第5條、民法第184條第1項前段、185條、195條之規定，請求被告應共同給付原告52萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為無理由。另反訴被告所為之訴訟行為並於訴訟中陳報本院之書狀，係屬訴訟上權利之合法行使，難認為不法行為，反訴被告依侵權行為之法律關係，請求⒈反訴被告應於中國時報、自由時報、聯合報頭版，以寬5公分、長10公分，字體大小：標頭為20，內容字體為16之標楷體字型，連續三天刊登：「道歉啟事本人林嗣雲牙醫師對南投縣牙醫師公會不實指控、言詞毀謗，深感歉意特登報致歉永不再犯。南投縣國姓鄉艾美牙醫診所林嗣雲牙醫師啟」。⒉反訴被告應給付反訴原告新臺幣252,000元及自反訴狀送達反訴被告之日起至清償日止，按年息5%計算之利息，亦無理由，從而，本件原告之訴及反訴原告之訴均應予駁回。
柒、本件事實已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦方法，經本院斟酌後，認均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
捌、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 101 年 7 月 23 日
民事第一庭審判長法 官 徐奇川
法 官 洪儀芳法 官 楊鑫忠以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費中 華 民 國 101 年 7 月 24 日
書記官 林書慶