臺灣南投地方法院民事判決 101年度訴字第186號原 告 李阿春
趙楊三姐共 同訴訟代理人 李錦政被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處法定代理人 李炎壽訴訟代理人 劉惠利律師複 代理人 李佳容上列當事人間債務人異議之訴事件，本院於民國一百零一年十二月十二日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造。民事訴訟法第一百七十六條定有明文。本件起訴時被告之法定代理人原為陳奕煌，民國一百零一年九月四日被告法定代理人變更為李炎壽，並於一百零一年九月二十一日具狀聲明承受訴訟，繕本已送達原告（見本院卷第六十五頁、第一百二十三頁），已生承受訴訟之效力，合先敘明。
二、原告起訴主張：㈠被告前執本院九十一年度訴字第六五六號判決、臺灣高等法
院臺中分院（下稱臺中高分院）九十三年度上字第三三六號判決、最高法院九十六年度台上字第二三七二、二三七三號裁定為執行名義（下稱系爭執行名義），請求原告李阿春應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第七四林班如本院九十一年度訴字第六五六號判決所附附圖假五九之一地號編號Ｂ所示面積○．○○二○公頃土地上水塔拆除，並將上開土地及假五九之一地號編號Ａ所示面積○．八○一四公頃土地返還被告與將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○○五一公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假二七地號編號Ａ所示面積○．三八九七公頃土地返還被告。原告趙楊三姐應將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○一八九公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假三四地號編號Ａ所示面積○．二二二四公頃土地返還被告。經本院以一百年度司執字第八一七０號強制執行事件（下稱系爭執行事件）受理在案。
㈡惟系爭執行名義成立後，有下列消滅或妨礙被告請求之事由存在：
⒈依司法院大法官會議解釋（下稱釋字）第六九五號：行政院
農業委員會林務局（下稱林務局）所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱系爭要點）申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。是本院及臺中高分院就被告請求原告返還林地之訴訟，應無審判權，系爭執行名義應為無效。
⒉前總統陳水扁先生曾於九十六年三月二十八日接見台灣農奴
聯盟之陳情，林務局亦派員列席，並於會後將會談結論簽奉行政院農業委員會（下稱農委會）核示後，於九十六年四月九日以林政字第○九六一七二○四七三號函指示被告：判決確定案件，暫緩聲請強制執行，並俟前總統定期協調後再行辦理。而行政院依前總統指示組成專案小組研議下列五項處理原則：①已寄存證信函通知終止租約，但尚未起訴者五十六筆，五十一點九三公頃，由原承租人經法院公證承諾於一年內完成每公頃均勻種植六百株造林木，並經檢查合格者，恢復租約，否則應無條件收回林地。②已起訴但尚未判決確定者，計二百筆，一百四十九點七一公頃，由原承租人承諾於一年內完成每公頃均勻種植六百株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用者，同意於訴訟上辦理和解，恢復租約，否則應無條件收回林地。③承租人已依法院和解交回租地及已判決交回土地但尚未執行者計六十三筆，四十七點六一公頃，由原承租人經法院公證承諾於一年內完成每公頃均勻種植六百株造林木，經檢查合格，並支付林務局付出之裁判費及律師費等相關費用及返還不當得利之費用者，恢復租約，否則照案執行。④租地內有違規建築物或工作物者，應先拆除後，再依上述一、二、三項原則辦理。⑤判決確定，已強制執行收回者，不再給予租約。嗣林務局以九十七年一月二十九日農林務字第○九七○一○四五二九號函呈報「原墾農民陳情訴求案實施計畫（草案）」，經行政院於九十七年二月二十一日以院臺農字第○九七○○○四七六三號函准予備查，農委會於九十七年三月五日以農林務字第０九七零一０九六八六號函轉頒上開草案，林務局於九十七年三月七日以林政字第０九七一六０四二六四號函轉頒所屬各林區管理處，速依計畫內容及作業時程辦理。則判決確定後，被告已另同意由原承租人經法院公證承諾於一年內完成每公頃均勻種植六百株造林木，經檢查合格，並支付訴訟相關之裁判費及律師費等費用者，得以恢復租約，則兩造顯已於言詞辯論終結後，成立和解契約，有消滅或妨礙執行名義之事由。再者，原承租人請求被告偕同至本院公證及繳納予被告之相關費用，被告卻迴避處理，僅要求原告領取樹木，然被告並未配合對原告進行輔導，卻於樹苗枯死後，指謫原告護樹不力，並向本院聲請對原告為強制執行，顯有不當。
⒊立法院已於九十七年四月二十八日第七屆第一會期經濟委員
會第二十一次全體委員會議，作成「行政院經濟建設委員會於國土復育條例尚未完成立法前，所執行之國土復育策略方案暨行動計畫，並無針對環境保護及人民權益二者取得平衡的詳細專業評估與減碳規劃，嚴重影響國家未來發展，且意圖規避民意機關之監督，應立即停止執行，俟本院三讀通過後再依法執行」之決議。該決議具有對行政機關之拘束力，而上揭決議發生於本件執行名義之後，可認本件強制執行已有消滅或妨害債權人請求之事由發生，被告依法應不得再對原告為強制執行。
⒋一百年十二月二十二日行政院長已指示農委員會應停止林班
地之訴訟行為，並提出「混農政策」，該政策將於一百零二年完成立法，斯時即可依據混農政策之立法，向林務局請求回復租約。
⒌被告應依租賃契約補償原告地上物損失，始可請求原告返還土地。
⒍綜上各項理由，原告爰依強制執行法第十四條第一項提起本
件訴訟。並聲明：本院一百年度司執字第八一七０號強制執行事件之強制執行程序應予撤銷。
三、被告則抗辯略以：㈠行政政策為行政裁量權之行使事項，在實體法權利義務上，
並無消滅或限制被告權利行使之法律效果。況收回遭無權占有之國有林地，為被告及林務局之法定職權，依法不得以行政機關內部行政規章或函令予以限制。被告本於依法行政，未敢行政怠慢，並無同意延緩執行，自難認有何實體上消滅或妨礙債權人請求之事由。
㈡總統之核示及行政院核復之「原墾農民陳情訴求案實施計劃
（草案）」並無法律效果之拘束力；而立法院經濟委員會第二十一次全體委員會議議事紀錄並非經立法院三讀通過，總統公布施行之法律，亦無任何拘束力。
㈢被告否認有與原告成立均勻種植六百株造林木，得以恢復租
之約和解契約，原告應負舉證責任。行政函釋僅為被告內部文書往返及意見之表達，屬行政機關對於與林務局轄下有關農墾陳情事件之處理原則之內部行政指導，並無法律效果之拘束力，且該計畫有時效性，適用期間已經經過。
㈣再者，農委會針對混農政策可行性所作研究，不具備法律上
之拘束力，無法限制被告聲請強制執行。且被告從未同意原告履行任何條件後，即與其簽訂租賃契約而為和解，再原告亦非國土保安計畫─解決土石流災害具體實行計畫所適用之對象。綜上，原告提起本件債務人異議之訴並無理由等語。並聲明：如主文第一項所示。
四、兩造不爭執事項：㈠被告請求原告返還林地事件，經本院九十一年度訴字第六五
六號、臺中高分院九十三年度上字第三三六號、最高法院九十六年度台上字第二三七二、二三七三號裁判原告李阿春應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第七四林班如本院九十一年度訴字第六五六號判決所附附圖假五九之一地號編號Ｂ所示面積○．○○二○公頃土地上水塔拆除，並將上開土地及假五九之一地號編號Ａ所示面積○．八○一四公頃土地返還被告與將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○○五一公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假二七地號編號Ａ所示面積○．三八九七公頃土地返還被告。原告趙楊三姐應將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○一八九公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假三四地號編號Ａ所示面積○．二二二四公頃土地返還被告確定。㈡被告執系爭確定判決為執行名義向本院聲請一百年度司執字第八一七０號強制執行。
㈢原告提起本件債務人之訴所持理由為：
⒈依據大法官會議解釋字第六九五號解釋，系爭租地契約應屬公法契約，應由行政法院審判。
⒉林務局於九十五年間（嗣於一百零一年十月二日準備程序期
日改稱九十七年間）與原告成立和解契約，與會人員同意原告種植六百棵林木後恢復租約，原告已有種植六百棵樹木，但林務局仍不願意回復租約。
⒊依立法院九十七年議事紀錄國土復育方案，在尚未完成立法之前強制執行程序應停止。
⒋混農政策到明年才會立法完成，原告就可以依據混農政策的立法，向林務局請求回復租約。
五、兩造爭執事項：原告以上開四項理由提起本件債務人異議之訴，是否有理由？
六、本院之判斷：㈠被告訴請原告返還林地事件，經本院九十一年度訴字第六五
六號判決、臺中高分院九十三年度上字第三三六號判決、最高法院九十六年度台上字第二三七二、二三七三號裁定確定，判命原告李阿春應將坐落南投縣仁愛鄉大甲溪事業區第七四林班如本院九十一年度訴字第六五六號判決所附附圖假五九之一地號編號Ｂ所示面積○．○○二○公頃土地上水塔拆除，並將上開土地及假五九之一地號編號Ａ所示面積○．八○一四公頃土地返還被告與將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○○五一公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假二七地號編號Ａ所示面積○．三八九七公頃土地返還被告。原告趙楊三姐應將坐落南投縣仁愛鄉○○○○○區00000000000地號編號Ｂ所示面積○．○一八九公頃土地上工寮拆除，並將上開土地及假三四地號編號Ａ所示面積○．二二二四公頃土地返還被告。嗣被告執系爭執行名義向本院聲請強制執行，經本院民事執行處以系爭執行事件受理等情，經本院依職權調取本院九十一年度訴字第六五六號、臺中高分院九十三年度上字第三三六號、最高法院九十六年度台上字第二三七
二、二三七三號等民事事件、本院一百年度司執字第八一七○號強制執行事件等卷宗審閱無訛，均堪認為屬實。
㈡按執行名義成立後，如有消滅或妨礙債權人請求之事由發生
，債務人得於強制執行程序終結前，向執行法院對債權人提起異議之訴；如以裁判為執行名義時，其為異議原因之事實發生在前訴訟言詞辯論終結後者，亦得主張之。強制執行法第十四條第一項定有明文。所謂消滅債權人請求之事由，係指足以使執行名義之請求權及執行力消滅之原因事實，例如清償、提存、抵銷、免除、混同、債權讓與、債務承擔、更改、消滅時效完成、解除條件成就、契約解除或撤銷、另訂和解契約，或其他類此之情形，始足當之。至所稱妨礙債權人請求之事由，則係指使依執行名義所命之給付，罹於不能行使之障礙而言，例如債權人同意延期清償、債務人行使同時履行抗辯權等（最高法院九十四年度台上字第六七一號、九十八年度台上字第一八九九號判決意旨參照）。
㈢原告主張系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之
事由發生，被告不得為強制執行等語，然為被告所否認，並以前詞置辯，茲就原告所主張之各項理由分述如下：
⒈釋字第六九五號解釋部分：
①釋字第六九五號解釋固明文：「林務局所屬各林區管理處對
於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點（即系爭要點）申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」等語，惟釋字第六九五號解釋並未將農委會與人民所訂立之租地契約定性為公法或私法契約，依該解釋文僅將各林區管理處依據農委會所訂定發布之系爭要點而啟動清理濫墾之程序，在系爭要點下決定是否與人民訂立租地契約之行為認定為公法性質，其理由為系爭要點屬於政府在公權力之下進行清理濫墾政策之一環，又各林區管理處在決定是否與申請人訂立租地契約時，除依據系爭要點審核申請人是否符合要件外，更須考量林地永續經營與國土保安等公共利益。故其法律關係涉及政府機關高度的公益裁量權限，由性質而言，確較屬因公法關係所生之爭議。以救濟之實效性而言，因申請人提出之申請，最多僅屬「要約」之意思表示，而非「承諾」，是申請人依系爭要點提出訂約申請，未獲各林區管理處同意訂約者，並無任何民事上請求權，而無法有效依民事訴訟程序請求救濟。而申請人在未獲林區管理處准予訂約而提起行政訴訟時，行政法院所應審查者為林區管理處有無使人民之正當法律程序權利受到侵害；特別是有無逾越裁量權限或恣意濫用權限的情形，故而，上開解釋文稱由行政法院審理此類案件，較能使當事人獲得實質救濟，並較能符合憲法第十六條保障訴訟權之意旨等語，僅就行政機關決定是否與人民訂立租約之層次而言，應堪認定。
②至於各林區管理處與申請人如已依系爭要點訂立租地契約，
則訂約後雙方間之法律關係，則應屬民事關係。蓋因林區管理處之締約決定本身固有明顯的公法因素，然雙方依系爭要點所訂立之契約，內容與一般民事租地契約並無本質上之差異；二者均屬出租人同意承租人在租賃之土地上為合法的經濟活動或其他利用。故法律上使該等契約受民事法律所規範，並無理論上或實際上不妥之處。且此種將林區管理處締約與否之決定與締約後雙方之契約關係，分別受行政及民事法律體系規範之結論，應為在二元訴訟制度下，考量事件之性質以及救濟之有效性，不得不選擇之結果（大法官會議解釋六九五號協同意見書參照）。從而，原告因違反國有林地承租契約之約定而由被告終止租約要求返還土地，揆諸上開說明，應為私法事件無訛，原告以釋字第六九五號解釋認該等事件為公法事件，爭執上開確定裁判為無效判決，系爭執行程序應予撤銷等語，殊無可採。
⒉兩造有無成立和解契約部分：
①原告所主張前總統陳水扁先生接見農奴聯盟陳情後，農委會
九十六年四月九日林政字第０九六一七二０四七三號函、行政院專案小組會議、林務局九十七年一月二十九日農林務字第０九七０一０四五二九號函、農委會九十七年三月五日農林務字第０九七０一０九六八六號函、林務局九十七年三月七日林政字第０九七一六０四二六四號函部分，經核均屬行政機關對於與林務局轄下有關農墾或造林租約事項之處理原則之內部行政指導事項，僅為被告與上級機關間內部文書往返及意見之表達，並無對外發生法律效果之拘束力。上開函文雖得提供行政機關處理類似事項之依據，然被告之行政作為是否改變，要屬行政權（裁量權）之行使事項，尤其收回遭第三人無權占有之國有林地，亦屬被告及其上級機關林務局之法定職權範圍，乃對外展現國家公權力行使之正當作為，依法自不得以任何行政機關內部之行政規章或函令予以限制，否則即有侵害被告之行政裁量權之嫌，而原告竟以農委會上開函文，主張應延緩強制執行，遽認在實體法（私法）權利義務關係上已有消滅或限制被權利行使之法律效果，自有違誤。
②原告固另以兩造依「國土保安計畫--解決土石流災害具體執
行計畫終止租約者恢復租約實施計畫」，於九十七年間成立和解，且原告已勻植六百棵造林木，被告不得聲請強制執行等語資為抗辯，惟被告否認有上開和解之事實，則依民事訴訟法第二百七十七條之規定，關於兩造間和解成立之事實即應由原告負舉證責任。原告固稱被告於臺中高等行政法院一百零一年度訴字第二四八號案件中自承已與原告成立上開和解等語，並提出該案件之準備程序筆錄為憑（見本院卷第八十七至九十頁），惟依該筆錄內容所示，被告訴訟代理人稱原告未參加此項計畫等語（見本院卷第八十八頁），未見原告有何反對意見，甚至稱被告講的對（見本院卷第八十九頁），是原告有無參加其所稱之上開計畫，已非無疑。況依該計畫內容所示，原告尚需經法院公證承諾願於一年內完成造林始有適用（見本院卷第十六頁），惟原告卻未能提出經法院公證之文書資料，徒以被告表示不需公證等語置辯，實難採信，且原告所提被告九十七年六月二十三日勢梨字第０九七三五０一三七二號函文影本之受文者為史尊賢，並非原告（見本院卷第八十二至八十三頁），難認與原告有何關連，況國土保安計畫─解決土石流災害具體執行計畫終止租約者恢復租約實施計畫係屬主管機關對於轄下有關農墾或造林租約事項之處理原則，所為之內部行政指導事項，除非被告已有對外執行之行為，否則無從對外發生法律效果，而兩造迄今仍未重新訂立租約，為兩造所不爭執，從而，原告空言與被告成立上開和解契約，未能提出證據以實其說，應認被告抗辯兩造並無成立和解契約之事實，較為可採。
⒊復查立法院經濟委員會全體委員決議，其是否屬立法院依憲
法第六十二條、第六十三條法定職權所為之立法權或議決權，而有對外法律效果，未見原告舉證以實其說，而原告亦未提出該委員會決議之內容，無從認定該決議內容與本件訴訟有無關連，是難認原告此部分之主張具有消滅或妨礙被告依系爭執行名義所確定請求權及執行力之效力。
⒋另原告主張依農委會所提出之混林農業政策，被告不得執系
爭執行名義對原告為強制執行等語，然原告亦自承該混林農業政策尚未立法完成（見本院卷五十頁準備程序筆錄），則該政策實質內容為何？於本件如何適用等情，均未見原告舉證證明，自難僅以一未來不確定之事實即認有何消滅或妨礙系爭執行名義之效力，是原告主張，亦難憑採。
七、綜上所述，本件原告主張系爭執行名義成立後，有消滅或妨礙債權人請求之事由存在，並提出上開四項理由，均屬無據。從而，原告依強制執行法第十四條第一項規定提起本件債務人異議之訴，請求撤銷系爭執行事件對原告之執行程序，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。
九、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第七十八條。中 華 民 國 101 年 12 月 26 日
民事第一庭 審判長法 官 徐奇川
法 官 楊鑫忠法 官 洪儀芳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 101 年 12 月 27 日
書記官 洪聖哲