臺灣南投地方法院民事判決 102年度原訴字第8號原 告 行政院原住民族委員會法定代理人 林江義訴訟代理人 南投縣仁愛鄉公所法定代理人 張子孝複 代理人 陳光導
蔣佳蓉張秀琴被 告 劉卓玉美訴訟代理人 王士銘律師複 代理人 鄭聿珊上列當事人間塗銷耕作權設定登記事件，本院於民國103 年7 月30日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文被告應將於民國九十六年四月二十日就坐落南投縣○○鄉○○段○○○號原住民保留地、面積四千八百二十平方公尺、權利範圍全部所為之耕作權設定登記予以塗銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張略以：㈠坐落南投縣○○鄉○○段○○○號，面積4,820 平方公尺土地
（下稱系爭土地），屬於原告管理之國有原住民保留地，目前委託南投縣仁愛鄉公所（下稱仁愛鄉公所）實際管理。民國57年間，訴外人徐大山（下稱徐大山）登記取得系爭土地之耕作權，嗣徐大山將系爭土地交由其子徐進福（下稱徐進福）耕作，徐進福再將系爭土地轉讓訴外人劉福安、徐清文之配偶何貴叁（下分別稱劉福安、何貴叁）耕作，故徐進福於88年間辦理耕作權繼承登記後，因已未現實於系爭土地上耕作，故於同年拋棄系爭土地之耕作權，並將其就系爭土地之耕作權設定登記塗銷。
㈡91年間，徐清文之女即訴外人徐明美（下稱徐明美）取得系
爭土地之耕作權，並辦妥耕作權設定登記，劉福安發現後隨即向仁愛鄉公所陳情，稱系爭土地全部均為其所有，且徐清文砍除其於系爭土地上所種植之茶樹，仁愛鄉公所方知悉徐明美並未占有使用整筆系爭土地，乃於92年5 月15日邀請劉福安、徐清文與何貴叁就系爭土地召開調處會議，達成徐清文同意拋棄並塗銷系爭土地之耕作權，由仁愛鄉公所收回列管，俟徐進福出面解決說明轉讓土地之狀況後，再由仁愛鄉公所改配，尚未改配前，雙方皆不得於系爭土地耕作之協議（下稱92協議），並做成調處紀錄（下稱92調處紀錄）。徐明美並依92協議於92年5 月15日塗銷系爭土地之耕作權設定，惟因徐進福遲遲未出面，92協議遭擱置。
㈢孰料96年1 月間，劉福安之配偶即被告卻於仁愛鄉公所承辦
人員更迭之際，向仁愛鄉公所申請辦理系爭土地之耕作權登記，並於仁愛鄉公所承辦人員96年1 月5 日實地會勘時，避開系爭土地由徐清文耕作之範圍，致仁愛鄉公所承辦人員誤信被告確實使用耕作系爭土地全部範圍，准將系爭土地全部之耕作權設定登記予被告，被告據此於96年4 月20日辦妥系爭土地權利範圍全部辦妥耕作權（下稱系爭耕作權）設定登記。嗣仁愛鄉公所於100 年4 月27日再至系爭土地現場勘查，發現徐清文與被告分別於系爭土地上耕種；徐明美則於10
0 年7 月發現系爭土地已設定之系爭耕作權，乃於100 年間向南投縣政府原住民族行政局陳情，經南投縣政府將該函轉送仁愛鄉公所後，因對仁愛鄉公所之處分不服提起訴願，而由南投縣政府做成撤銷仁愛鄉公所上開處分之決定，並命仁愛鄉公所於決定書送達次日起2 個月內另為適法之處分。仁愛鄉公所遂以100 年12月1 日仁鄉土管字第0000000000 號函文，做成撤銷准予辦理系爭耕作權設定登記之行政處分（下稱系爭處分），則被告就系爭土地所為耕作權設定登記已於法無據，爰依原住民保留地開發管理辦法第7 、8 、19條及民法第767 條之規定提起本訴，並聲明：如主文第1 項所示。
二、被告方面抗辯略以：㈠被告係依徐進福與劉福安簽訂之土地轉讓書，自75年間即合
法占有系爭土地種植作物，雖該土地讓渡書記載讓與面積為「約略」三分地，然應係徐進福對土地實際面積不能確定所致，徐進福已將系爭土地整筆出售予劉福安，被告於系爭土地應為單獨耕作，本件應屬一地二買所造成之糾紛，被告既已登記為耕作權人，則徐明美應僅得對徐進福之繼承人主張債務不履行，並不得對被告主張任何權利。且被告於96 年1月5 日向仁愛鄉公所申請系爭土地之耕作權登記，經承辦人員進行會勘後，因被告符合原住民保留地開發管理辦法第8條規定准予辦理耕作權設定登記手續，被告取得系爭土地之耕作權設定，應屬適法。
㈡徐清文或徐明美迄無法提出曾向徐進福購買系爭土地之買賣
契約，且於92年5 月20日調處會議時，業達成不得於系爭土地上耕作之決議，被告業曾於96年5 月22日以仁愛霧社郵局第25號存證信函，催告徐清文拆除侵占系爭土地約面積1 分多部分之簡易工寮及茶樹，並將系爭土地返還，徐清文或徐明美就系爭土地應屬無權占有，被告為整筆系爭土地之合法耕作權人，仁愛鄉公所卻認徐明美為系爭土地之合法占有權利人顯然有誤。況100年間，徐明美之兄訴外人徐明新（下稱徐明新）擔任仁愛鄉土地權利審查委員會（下稱系爭委員會）委員，並未於審查被告耕作權設定是否合法時迴避，被告亦於徐兄任仁愛鄉土地權利審查委員會委員後才陸續接到仁愛鄉公所多次催促辦理拋棄、塗銷耕作權之函文，仁愛鄉公所作成撤銷被告就系爭土地耕作權之行政處分之行政組織顯非合法。且原告亦未舉證證明被告於96年4月係利用92調處紀錄，使承辦人員「誤信」被告使用全筆土地而為耕作權設定，仁愛鄉公所卻依此撤銷被告設定系爭土地耕作權之行政處分，顯有重大而明顯之瑕疵，而屬自始當然確定無效之行政處分。
㈢依行政程序法121 條1 項規定撤銷違法行政處分之除斥期間
為行政機關「知悉」原處分具撤銷原因時起2 年內，然原告代理人於96年核准被告耕作權後，於同年依仁愛鄉公所96年7月20日調處紀錄即表示系爭土地確實由徐清文耕作，則仁愛鄉公所顯然自斯時起，即已知悉系爭土地已非全部由被告耕作，卻遲至5年後之100年12月1日方才撤銷原授益處分，顯已超過於除斥期間，其撤銷授益處分之權能即已消滅，原告仍撤銷耕作權設定，顯屬濫用裁量權，該撤銷處分即具重大明顯之瑕疵而為無效。再者，被告信賴其耕作權設定登記且於其上耕種近30年，原告亦未證明被告有何信賴不值得保護之處，故權衡本案之公私益保障，原告於未有重大公益須保障下，原則上即應依行政程序法117條但書第2款規定給與被告「存續保障」，而不得恣意任意撤銷原授益處分等語，並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠系爭土地之管理人為原告，屬於國有原住民保留地，目前委託仁愛鄉公所為實際管理。
㈡劉福安與徐清文、何貴叁，就系爭土地權利發生爭執，於92
年5月15日下午2時在仁愛鄉公所進行調處，做成92調處結果，內容為：「對造人（即徐清文與何貴叁）同意將○○段00地號土地拋棄塗銷，由鄉公所收回列管。俟原地主出面解決其蓄意欺騙之行為後，再由公所依法改配。申請人（即劉福安）於協議成立後，對造人挖除31地號土地上茶樹之行為不予追究。土地由公所收回後尚未改配前，對造雙方皆不得於該筆土地上耕作」。
㈢系爭土地於96年4 月20日就權利範圍全部，設定存續期間自96年1 月30日至101 年1 月29日，地租空白之耕作權。
㈣仁愛鄉公所於100 年12月1 日以仁鄉土管字第0000000000號
函通知被告，撤銷96年4 月16日仁鄉土農字第0000000000號函准予辦理設定登記手續之行政處分，並請被告與徐明美於文到後2 週內，前往該所辦理拋棄、塗銷等手續。
四、兩造爭執事項：㈠原告主張仁愛鄉公所於100 年12月1 日做成撤銷准予辦理系
爭耕作權設定登記之系爭處分是否有瑕疵？撤銷之效力為何？㈡原告請求被告塗銷於96年4月20日就系爭土地權利範圍全部
設定之耕作權，有無理由？
五、本院之判斷：㈠按我國司法體制，參酌行政訴訟法第2 條及第4 條第1 項分
別規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，即採司法二元論，人民就違法之行政處分應依行政救濟途徑，經訴願程序後向行政法院起訴。而有瑕疵而違法之行政處分可區別為無效之行政處分與得撤銷之行政處分，在得撤銷之行政處分，未經有權機關撤銷以前，任何人不得否認其效力，民事法院依上開說明並非有權撤銷行政處分之機關，自不得審查該行政處分有無撤銷之原因，亦即在該處分未經有權機關撤銷前，民事法院仍應受其拘束而以之為民事裁判之基礎。至無效之行政處分，因不具公定力，處分之內容即對任何人皆不生拘束力，民事法院方得逕予否定其拘束力，做成與處分內容相反之認定。然上開所稱無效之行政處分，需其做成之內容或程序上該當行政程序法第111 條所規定之重大明顯瑕疵等無效事由，方可認定處分當然無效。且其中所謂重大明顯者，係指瑕疵之程度，不但重大，且無須進行任何調查，任何人皆可一望即知。
㈡本件系爭處分自100 年12月1 日做成迄今，被告均未循任何
救濟途徑加以撤銷，依上開說明，除系爭處分該當行政程序法第111 條規定之無效事由外，本院仍應受其拘束而以之為民事裁判之基礎。被告雖抗辯徐明美從未提出合法占用系爭土地之證明，仁愛鄉公所即無從以徐明美確為系爭土地之合法使用權人，且被告自75年即合法使用系爭土地種植作物，方為合法耕作權人；原告亦未舉證證明被告於96年4 月係利用92調處紀錄，使承辦人員「誤信」被告使用全筆土地而為耕作權設定；仁愛鄉公所做成系爭處分時，徐明新身為徐明美之兄擔任系爭委員會之委員，而未於審查被告耕作權設定是否合法時依法迴避，仁愛鄉公所亦因系爭委員會之審查結果做成塗銷系爭耕作權之系爭處分，仁愛鄉公所作系爭處分之組織不合法等等。然系爭處分已書面明白記載處分機關為有管轄權之仁愛鄉公所，又其內容為塗銷系爭耕作權，並無不能實現、構成犯罪或違背公序良俗等情，而不構成行政程序法第111條第1至6款之事由，有原告100年12月1日仁鄉土管字第0000000000號函附卷可稽（見本院卷第15至16頁）。
且查被告上開抗辯，究竟何人方為系爭土地合法耕作權人、仁愛鄉公所有無舉證證明其承辦人員誤信被告使用全筆土地而為耕作權設定、仁愛鄉公所做成系爭處分之審查委員會組織是否合法，系爭處分是否違法而有瑕疵，尚需進行調查後方得確認，並非任何人皆得一望即知者，依上開說明，均未能認定系爭處分業已存在重大明顯瑕疵而無效，被告上開辯詞並無足採。
㈢此外被告復以行政程序法121條第1項之規定，辯稱仁愛鄉公
所於96年7月20日即知悉系爭土地係由徐清文耕作，被告卻未依法逾2年撤銷系爭耕作權之設定，遲至100年12月1日方以系爭處分撤銷設定系爭耕作權之授益處分而逾越除斥期間，且對被告應合理信賴耕作權設定登記而於系爭土地耕作近30年，仁愛鄉公所做成系爭處分違反對被告之信賴保護。然縱被告上開抗辯屬實，是否因此構成處分無效之瑕疵，已非無疑。況南投縣政府係於100年10月27日做成准予設定系爭耕作權之原處分撤銷、仁愛鄉公所應另為適法處分之訴願決定，有南投縣政府100年10月27日府行救字第0000000000 00號訴願決定書在卷足參（見本院卷第104至106頁），仁愛鄉公所因該訴願決定方於100年12月1日做成系爭處分，而無涉被告所稱撤銷違法處分之除斥期間；且系爭土地之耕作權係於96年4月16日方設定登記予被告，亦有原告100年12月1日仁鄉土管字第0000000000號函附卷可佐（見本院卷第15至16頁），而無被告所稱因信賴耕作權設定登記而於系爭土地耕作近30年之情，仁愛鄉公所又因南投縣政府就徐明美所提訴願做成撤銷准予被告設定系爭耕作權處分之決定，撤銷系爭耕作權之系爭處分更與信賴保護原則無關，被告上開所辯，不足採信。
㈣按原住民取得耕作權、地上權、承租權或無償使用權之原住
民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉（鎮、市、區）公所收回之。前項耕作權、地上權之登記，應訴請法院塗銷。但於存續期間屆滿後，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記機關辦理塗銷登記。原住民保留地開發管理辦法第19條定有明文。復按所有人對於妨害其所有權者，得請求除去之，為民法第767條第1項中段所明定。又國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利，故對於是類財產，應准由管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利（最高法院51年台上字第2680號判例參照）。查系爭處分既以被告於系爭土地未全筆使用，系爭耕作權之設定登記違反原住民保留地開發管理辦法第8條，原住民保留地於本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地者，原住民方得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定耕作權登記之規定，進而做成撤銷系爭耕作權之行政處分後，依原住民保留地開發管理辦法第19條第2項規定訴請本院塗銷系爭耕作權之設定登記。是被告於系爭土地上之耕作權業經撤銷，且系爭處分並無任何該當行政程序法第111條之無效事由，依上開說明，本院即應受系爭處分之拘束，並以之作為裁判基礎。而被告於96年4月20日所為系爭土地耕作權登記，已妨害系爭土地之所有權，然准予被告辦理系爭耕作權設定登記之處分既經撤銷，原告本於系爭土地主管機關之地位，依民法第767條第1項中段之規定，請求被告塗銷於96年4月20日就系爭土地全部之耕作權設定登記，即屬有據。
六、綜上所述，被告於96年4 月16日取得辦理系爭耕作權設定登記之行政處分既經撤銷，且系爭耕作權之設定登記已妨礙系爭土地所有權。從而，原告依民法第767條第1項中段之規定，請求被告將96年4月20日就系爭土地全部所為之耕作權設定登記予以塗銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，核與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 103 年 8 月 13 日
民事第一庭 審判長法 官 徐奇川
法 官 洪儀芳法 官 林奕宏以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 8 月 13 日
書記官 林儀芳