臺灣南投地方法院民事判決 104年度訴字第428號原 告 林煜堂
林育吉兼上列二人訴訟代理人 林育正被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 吳文貴訴訟代理人 蔣志明律師複代理人 楊榮富律師上列當事人間買賣土地等事件，經臺中高等行政法院以104 年度訴字第179 號裁定移送前來，本院於民國105年5月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但被告同意，或請求之基礎事實同一者，不在此限；被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，民事訴訟法第255 條第1項第1款、第3款、第2項分別定有明文。本件原告起訴時之聲明原為：請求撤銷訴願決定及變更原處分，將南投縣○○鎮○○段○○○ ○號（下稱○○段
000 地號）土地中洗衣曬衣場及庭院部分納入讓售範圍出售與原告，嗣訴狀送達後，於本院審理時變更聲明為：確認原告就被告所管理之中華民國所有○○段000 地號土地如南投縣草屯地政事務所民國104 年12月25日複丈成果圖（下稱附圖）所示編號A、面積214.92 平方公尺，編號B、面積24.77平方公尺部分有承購權存在；被告應以第一次公告地價價格每平方公尺新臺幣（下同）80元，將上開A、B部分土地所有權移轉登記予原告。核其請求之基礎事實同一，且被告對於上開訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，即視為同意，合於上開規定，應予准許。
二、原告方面：
(一)原告向被告所屬南投分處承租財政部國有財產署（下稱國有財產署）所管理之中華民國所有南投縣○○鎮○○段000 地號土地，並訂有國有基地租賃契約書，嗣原告依國有財產法第52條之2向被告申購上開土地，經被告將○○段000地號土地分割為同段162地號、162-4地號及162-5地號等3筆土地，並認其中162-4 地號土地（地上物狀況為磚造平房即南投縣○○鎮○○路○○號房屋、水泥通道、棚架、水泥地曬場）符合國有財產法第52條之2及「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」（下稱讓售案件注意事項）第4 點規定，同意讓售，而未將分割後之○○段000 地號土地納入讓售範圍。按民國98年12 月31日修正之讓售案件注意事項第4點規定：「本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：(一)浴廁。(二)晒場。(三)庭院。(四) 畜禽舍。(五)廚房。(六)倉庫。(七) 其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。第一項所稱實際使用之範圍，以勘查表所載審認之。」經查，分割後○○段000 地號土地如附圖所示編號B、面積24.77平方公尺之水泥地，其用途為洗衣曬衣場，已存在逾50年，因臨水溝，自原告有記憶以來，即為洗衣、曬衣、小孩洗澡、節慶殺雞鴨、清洗桌椅之所在，且已鋪設水泥逾40年，為生活之重要部分；另如附圖所示編號A、面積214.92 平方公尺之庭園，則為家族休憩泡茶乘涼、小孩玩彈珠、打陀螺之處，大多為空地，旁有種逾50年之竹子以利遮陽，另於水溝旁有種3、5 棵樹（非經濟使用僅為乘涼及臨界用），兩造之租約亦載明為庭院。是上開洗衣曬衣場及庭院部分，符合前揭讓售之認定基準，然被告卻認為上開土地為「植果樹、雜草土石地」，不符合國有財產法第52條之2 規定，而駁回原告之申請。
(二)按依國有財產法第52條之2 、讓售案件注意事項及審查國有財產法第52條之2 讓售補充規定（下稱讓售補充規定），如非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。國有財產署及其所屬分支機構有審酌並決定是否讓售之權限，自屬無誤。然若經審查並判定符合讓售案件注意事項及讓售補充規定之規範，國有財產署及其分支機構非有特殊原因自無拒絕申請人申請之正當性，否則國有財產法第52條之2 還地於民之立法精神即蕩然無存。又被告為國有財產法第52條之2 之執行機關，應依國有財產署頒布及核定之各項法規命令，審查該條之申購案件，如有特殊原因，被告認為法規未盡詳盡，應提請國有財產署修正，此為讓售案件注意事項第2 點、第16點及讓售補充規定所明定。國有財產署及其分支機構有權決定是否讓售，自屬無誤，然國有財產署於「讓售案件注意事項」及「讓售補充規定」中均明白規定被告之地位為依法辦事，一切應以國有財產署修訂之法規為准駁依據。故國有財產署及其分支機構有權決定是否讓售之實際准駁權限劃分為：1.國有財產署：依需求解釋並修訂相關規範補母法之不足，決定讓售的資格、範圍及相關審核標準，明白的修訂於相關法規中，避免國有財產法第52條之2遭有心人士不當利用，提供執行機關審核時之依據，避免產生刁難或圖利弊端，確保國家利益及還地於民之立法精神。
2.分支機構（執行機關）：依國有財產署頒定之各項法規命令或解釋函，審核及辦理讓售。如有特殊原因，執行機關認為法規未盡詳盡，應提請國有財產署修訂之，國有財產署未授權被告有權得不依法令自行決定是否讓售。國有財產署對於准駁權限之劃分既已有明確規範，被告為分支機構（執行單位），自應依國有財產署頒訂之相關法規審核讓售案件。
(三)依被告歷次勘查之勘查表及兩造租約均記載分割前○○段00
0 地號土地之地上物為磚造平房、庭院、果樹、曬場，是附圖編號A之庭院、編號B之洗衣曬衣場符合讓售範圍無誤。再者，原告父親林資明於90年3 月5日依國有財產法第52條之2向被告申購分割前大堀段162、162-3地號土地，經被告審查符合國有財產法第52條之2 及相關規定，核定讓售上開土地全部，其中500 平方公尺以第一次公告地價讓售，其餘以市價讓售，雖因故未完成繳款，然該讓售範圍包含如附圖所示編號A、B部分之土地，顯然上開土地符合讓售範圍之規定，已是雙方不爭之事實。然原告於101 年10月23日以實際分戶使用人資格，依國有財產法第52條之2 規定再度向被告申購分割前○○段000地號土地，被告未將該編號A之庭院、編號
B 之洗衣曬衣場納入讓售範圍出售予原告，經洽詢被告機關承辦人員，該員竟表示已核准原告很多（643 平方公尺），以低價（第一次公告地價）讓售云云。然關於讓售面積之限制，依「讓售案件注意事項」第11點規定：「十一、依本條規定讓售之不動產，其售價之計估方式如下：(一)土地：1.每一申購人（含主體建物所有人及實際分戶使用人）獲准讓售面積（含持分面積）在五百平方公尺以內部分，按該土地第一次公告土地現值計算。」；又原告符合實際分戶使用人之資格亦經被告確認無誤；另被告以編號A、B部分之土地為土石地，推翻其為庭院及曬場且曾經被告核准讓售之事實，然編號B 之洗衣曬衣場自原告記憶以來即已鋪設水泥，並非土石地，被告之記載顯然有嚴重行政疏失，且依「讓售案件注意事項」第4 點規定，讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限，非以水泥地或土石地區分，屬於附屬設施之庭院並不因為鋪設水泥即變成不是庭院。是原告申購如附圖編號A、B部分之土地，完全符合國有財產法第52條之2 讓售範圍之規定。被告未依該法之相關規定，將分割後162地號土地內如附圖所示編號A、B部分讓售予原告，實為無理且違法。
(四)爰依國有財產法第52條之2 等相關規定提起本件訴訟。並聲明：確認原告就被告所管理之中華民國所有南投縣○○鎮○○段○○○○號土地如附圖所示編號A、面積214.92平方公尺，編號B、面積24.77平方公尺部分有承購權存在；被告應以第一次公告地價價格每平方公尺80元，將上開A、B部分之土地所有權移轉登記予原告。
三、被告方面：
(一)依98年12月31日修正之「辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項」第4 點之規定，讓售之範圍除主體建物外，其餘之場所或附屬設施，均須與居住有關者，始足當之，此觀第4 點所列舉之浴廁、晒場、庭院、畜禽舍、廚房、倉庫等自明。尤以，菓園、稻田、魚池、雜草、土石等場所，被告在處理國有財產法第52條之2 之申購實務，向來均不認係居住使用之場所，自不在讓售範圍之內。原告申購分割後○○段000地號土地如附圖所示A、B 部分，依附表所示歷次勘查結果，既為菓園、雜草、土石地等，依前揭說明，均不在讓售範圍內，被告即無讓售之餘地。
(二)依國有財產法第52條之2 之規定，得申請讓售者，僅以直接使用人為限。惟國有財產法施行細則第55條之3 第2項、第3項規定，將申請讓售之人，擴及「實際分戶使用人」，考其立法決策過程中，推知原旨所稱之「直接使用人」，嚴格上應該僅指國有土地上私有建築物之原所有權人（含其繼承人）；施行細則又將返還對象擴大為「分戶」得申請讓售，其原因為依國有財產法第52條之2 三讀通過時之附帶決議「直接使用人使用土地之面積逾500 公尺者，得准以「分戶分割」方式辦理加以訂定。準此以觀，實際分戶使用人，除直接使用人之法定繼承人外，必須是直接使用人使用土地之面積已逾500平方公尺，且經分戶使用超過500平方公尺部分之土地者，始有存在之可能。換言之，就500 平方公尺範圍內之土地，得由直接使用人申請讓售，超過500 平方公尺部分得以分戶分割方式辦理，由實際分戶使用人申請讓售。而本件直接使用人林資明現尚生存，其曾於90年1月8日申請讓售大堀段162、162-2地號（原係南投縣○○鎮○○○段○○○ ○號）2 筆土地，嗣因逾期未繳款，而撤回申購，業經遭註銷。
於91年間，林資明始將162地號土地上之建物贈與原告3人，則原告縱係房屋之受贈人，但究否為上開規定之「實際分戶使用人」？系爭土地有何分戶分割使用之情形？原告並未舉證證明，彼等所為本件之申購，其適法性即值商榷。且查，
162、162-3地號土地，原由原告之祖父林乾化承租，嗣於81年間變更由原告之父林資明承租。依林乾化承租期間之勘查記錄，前揭615 地號土地之現狀，記載有：住宅、庭院、倉庫、巷道、菓園、晒場等字樣。雖「庭院」與「晒場」並列，惟觀諸該記錄所附土地地籍略圖上之註記，只註記有晒場，並無「庭院」之註記；而屋前之空地，一般均以「庭院」稱之，如收割晒穀時，兼作晒場之用，故而「庭院」與「晒場」等詞，依略圖上註記推之，應係指同一處所。原告主張上開庭院即指屋後之主庭院（休憩區）云云，要屬無據，不足採憑。
(三)按國有財產法第52條之2 規定，若有符合該條規定要件者，得檢具有關證明文件，向國有財產署或所屬分支機構申請讓售，而對於該項申請，所屬權責機關仍有權斟酌准駁，並非一經申請即應准許。亦即上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，被告應有審查及決定之權限，此觀該條之立法理由謂「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」益明。準此，原告縱符合國有財產法第52條之2 申購系爭土地之要件，備齊證明文件據以申請，然國有土地之讓售屬私經濟行為，仍有契約自由原則之適用，原告之申請僅屬要約，被告有權決定是否同意讓售，非原告提出承購之申請，被告即有承諾讓售之義務。
(四)並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事項：
(一)原告向被告所屬南投分處承租國有財產署所管理之中華民國所有南投縣○○鎮○○段○○○○號土地；原告於101年10月間依國有財產法第52條之2 規定，向被告申請讓售上開土地，被告將○○段000地號土地辦理分割而增加同段162-4地號、162-5 地號土地，並審認其中162-4地號土地（面積643平方公尺，地上物狀況為磚造平房即南投縣○○鎮○○路○○號房屋、水泥通道、棚架、水泥地曬場）符合國有財產法第52條之2讓售規定，同意由原告承購；同段162 地號、162-5地號土地因不符合該條規定，而不予讓售。
(二)原告申請讓售分割後○○段000地號土地如附圖所示編號A、面積214.92平方公尺部分，其現況為土石地，其上有竹林及樹木數棵；編號B、面積24.77平方公尺部分，其現況為水泥地，其上有水管及龍眼樹1 棵。
五、本院之判斷：
(一)前揭兩造不爭執之事項，業據原告提出財政部訴願決定書（案號：第00000000號）、土地登記第一類謄本、地籍圖謄本、國有基地租賃契約書（臺中高等行政法院第一審卷第23-26頁、本院卷第34-42頁、第126頁）等件附卷可稽，並有財政部國有財產署中區分署南投辦事處105年2月24日台財產中投二字第00000000000 號函暨檢附之國有非公用不動產申購案卷可按，並經本院會同兩造及南投縣草屯地政事務所至現場履勘及囑託該所測量，製有勘驗筆錄及土地複丈成果圖存卷可參，自堪信為真實。
(二)按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同，民事訴訟法第247條第1項定有明文。又所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例參照）。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。
(三)原告主張其依國有財產法第52條之2 之規定向被告申請讓售分割後○○段000 地號土地如附圖所示編號A、B部分（下稱系爭國有土地），被告認與上開法條所定之申購要件不合，而不予讓售，原告提起本件訴訟，請求確認就系爭土地有承購權存在，被告應以第一次公告地價價格每平方公尺80元，將上開土地所有權移轉登記予原告。被告則否認原告有何承購權存在，並以前揭情詞置辯。是本件應審究者為被告就系爭國有土地讓售與否，有無契約自由原則之適用？原告提起本件確認之訴，有無即受確認判決之法律上利益？原告請求被告應以每平方公尺80元，將系爭國有土地所有權移轉登記予原告，是否有理由？
(四)按契約之成立，須以當事人互相意思表示一致為要件，民法第153條第1項定有明文，而當事人得依其自主決定，經由意思合致而規範彼此間之法律關係，此乃私法上契約自由原則。查依國有財產法第52條之2 規定：「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局（已改制為國有財產署），或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」觀其內容，僅係符合上開要件者，得於104年1月13日前向國有財產署或所屬分署申請讓售，並非規定國有財產署或所屬分署對於具備上開要件之申請人，有依其申請而為讓售之強制締約義務。此參之該條文於92年2月6日修正時之立法理由明揭：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至民國104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」甚明。是國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務（最高法院100年度台上字第80號、102年度台上字第630號、102年度台上字第830 號裁判要旨參照）。準此，被告申請讓售系爭國有土地，核其讓售之性質，實與締結買賣契約無異，故仍有契約自由原則之適用。
(五)原告主張被告為國有財產法第52條之2 之執行機關，應依國有財產署頒布及核定之各項法規命令，審查該條之申購案件，如有特殊原因，被告認為法規未盡詳盡，應提請國有財產署修正，此為讓售案件注意事項第2 點、第16點及讓售補充規定所明定，若經審查並判定符合讓售案件注意事項及讓售補充規定之規範，國有財產署及其分支機構非有特殊原因自無拒絕申請人申請之正當性，否則國有財產法第52條之2 還地於民之立法精神即蕩然無存等語。然查，國有財產署為辦理國有財產法第52條之2 讓售案件，以命令訂定發布「辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項」（見本院卷第91-93頁）、「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」（見本院卷第93-97頁）。依「讓售案件注意事項」第2點規定：本條規定之不動產讓售案件，由本局各分支機構執行之；第16點規定：本注意事項如有未盡事宜，由本局修正之。
另「讓售案件補充規定」前言稱：自國有財產法第52條之2增訂以來，本局為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，曾召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋函，考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰將上述處理原則及解釋函修正整併為本補充規定等語。又參酌最高法院52年台上字第1013號判例意旨：「行政院於50年2 月24日頒行之國有財產處理辦法，係專為國有財產局內部對國有財產如何處理而訂定，處理與否，該局仍有自由衡量之權。故該辦法第7 條第1項第4款所定之讓售，亦僅屬國有財產局對占用人要約之引誘，占用人縱曾申請承購，但該局亦即被上訴人尚非無權斟酌准駁」等語，可知國有財產署訂定之「讓售案件注意事項」及「讓售案件補充規定」，僅為該署內部對國有財產之讓售如何處理而為訂定，至於是否讓售，該署仍有斟酌准駁之權，該注意事項及補充規定僅為申請承購者所應具備之要件加以審查，如符合該規定，僅取得申請承購之資格而已，國有財產署及其分署並無受該注意事項及補充規定或申請人之意思表示所拘束，而必須與申請人訂約之義務，且在我國現行制度下，亦無類似強制締約之規定，足使申請人得以主張在其符合規定之情況下，國有財產署或其分署不得拒絕訂約，非如原告所稱若符合讓售案件注意事項及讓售補充規定之規範者，國有財產署及其分署非有特殊原因自無拒絕申請人申請之正當性。至於國有財產署及其分署於審查時，有無使人民之正當法律程序受到侵害，或有無逾越裁量權限、恣意濫用權限等情形，並非民事法院所得審究。
(六)綜上所述，原告申請讓售系爭國有土地，應屬買賣契約之要約，被告依據國有財產法第52條之2 規定，對於讓售與否具有審核及決定權，縱然原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務，司法權亦無介入其選擇空間，強制被告締約之權限。從而，原告提起確認就系爭國有土地有承購權存在，即無受確認判決之法律上利益；則其併請求被告應以第一次公告地價價格每平方公尺80元，將系爭國有土地所有權移轉登記予原告，亦非有理，均應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 105 年 5 月 24 日
民事第二庭 法 官 鍾淑慧以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 5 月 24 日
書記官 劉 綺附表：
┌─┬─────┬───┬─────┬────┬──────┐│編│ 日期 │申購者│勘查時間 │勘查結果│ 備 註 ││號│ │ │ │ │ │├─┼─────┼───┼─────┼────┼──────┤│1 │ 90.03.05 │林資明│ 90.03.26 │菓園 │當時162 地號││ │ │ │ │ │土地尚未分割│├─┼─────┼───┼─────┼────┼──────┤│2 │ 91.05.02 │林煜堂│ 91.08.05 │菓樹 │當時162 地號││ │ │林育吉│ │ │土地尚未分割││ │ │林育正│ │ │ │├─┼─────┼───┼─────┼────┼──────┤│3 │101.10.23 │林煜堂│101.11.20 │菓樹、土│當時162 地號││ │ │林育吉│ │石地 │土地尚未分割││ │ │林育正│ │ │ │├─┼─────┼───┼─────┼────┼──────┤│4 │102.02.25 │被告所│102.03.06 │植菓樹、│大堀段162 地││ │ │屬中區│ │雜草、土│號土地已分割││ │ │辦事處│ │石地 │為162、162-4││ │ │二股 │ │ │、162-5 地號││ │ │ │ │ │土地 │└─┴─────┴───┴─────┴────┴──────┘