臺灣南投地方法院民事判決 105年度原訴字第4號原 告 許敏竹
林英美陳春山原 告 張何聖妹（即張永生之繼承人）原 告 張聖光（即張永生之繼承人）原 告 張麗娟（即張永生之繼承人）原 告 張麗歆（即張永生之繼承人）原 告 張麗芳（即張永生之繼承人）原 告 何毓榮（即何邱金枝之繼承人）原 告 何明榮（即何邱金枝之繼承人）原 告 何進榮（即何邱金枝之繼承人）原 告 何仁美（即何邱金枝之繼承人）原 告 何富美（即何邱金枝之繼承人）共 同訴訟代理人 江來盛律師原 告 王美彩
徐清文陳瑞斌劉敏樹共 同訴訟代理人 周志峰律師被 告 南投縣仁愛鄉公所法定代理人 江子信訴訟代理人 楊志航律師複代理人 歐連中上列當事人間請求確認以地易地之事實存在事件，本院於民國106年10月25日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按法定代理人代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止。前開規定，於有訴訟代理人時不適用之。聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造。民事訴訟法第170條、第173條前段、第176條分別定有明文。查本件被告於起訴時之法定代理人為孔文博，嗣變更法定代理人為江子信，並經被告於民國106年1月9日具狀聲明承受訴訟，並由本院送達原告，有民事聲明承受訴訟狀正本及送達證書在卷可參（見本院卷三第347至348頁、第349頁、第351頁），已生合法承受訴訟之效力，合先敘明。
二、按當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止，民事訴訟法第168條定有明文。又上開條文所定之承受訴訟人於得為承受時，應即為承受之聲明，同法第175條第1項亦有明定。
經查本件原告起訴時原列之張永生、何秋金枝於訴訟進行中之106年6月20日、106年5月21日死亡，其等繼承人分別為張何聖妹、張聖光、張麗娟、張麗歆、張麗芳；以及何毓榮、何明榮、何進榮、何仁美、何富美等人，並由上開繼承人具狀聲明承受訴訟，經本院送達繕本予被告收受，有原告提出之民事承受訴訟狀及本院送達證書在卷可憑，已生承受訴訟之效力。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張略以：㈠被告於民國57年間向原告之被繼承人即訴外人許秋元、張添
財、林福來、何照慶、陳得勝、王振春、徐福田、陳新義、劉金泉（下稱許秋元等9人）承諾，由許秋元等9人先拋棄與塗銷如附表所示編號1至10之土地（下稱系爭土地）上之耕作權登記，之後由被告另覓得近似或條件相近之原住民保留地後，再重新為耕作權之登記予許秋元等9人，以此進行「以地易地」（下稱系爭約定），使被告得取得無任何負擔之原住民保留地，復得將系爭土地出借予南投縣仁愛鄉仁愛國中（下稱仁愛國中）使用。仁愛國中已自57年8月起於系爭土地上興建校舍，許秋元等9人也已於64年2月間完成系爭土地耕作權之塗銷登記。惟許秋元等9人於履行與被告間之約定後，被告卻遲遲未履行其義務，直至88年九二一地震後，仁愛國中因校地借期屆滿，重新向被告申請續借，因原告9人提出被告未履行義務之陳情，而生糾紛，被告乃暫未予仁愛國中簽訂校地借用契約，因此進入協調階段，期間涉及之機關從地方到中央，多數機關大多肯認或至少不懷疑當年被告與許秋元等9人間存有系爭約定，相關機關甚至已經達成共識，擬以補償方式發放補償金，並曾於93年間計算出補償金額，當事人與相關機關間亦均表示接受此一補償方案，然仍希望確認系爭約定此一基礎事實存在，一旦判決確認存在，相關機關得以之作為發放補償金之依據，以圓滿解決本案，遂提起本訴。並聲明：確認原告之被繼承人即許秋元等9人與被告間，於57至64年間約定有：許秋元、張添財、林福來、何照慶、陳得勝、王振春、徐福田、陳新義、劉金泉同意拋棄與塗銷系爭土地原住民保留地耕作權之登記，並由被告另行提供相同或相近土地條件之原住民保留地予許秋元等9人以設定耕作權登記之事實存在。
二、被告則答辯略以：被告否認原告所述之事實存在，且經本院向被告所調閱之88年9月10日（八八）仁鄉建字第11299號函之主旨係載稱：「檢送本鄉鄉民許秋元等人與仁愛國中現用土地糾紛協調會議會議紀錄一份，請鈞府呈轉上峰協助處理，請鑑核。」，且協調結果亦記載：「⒈陳情人所陳情之土地拋棄、塗銷之文件並不完整，轉請南投縣政府轉呈原住民保留地主管機關協助處理，以護陳情人應得之權益。」細繹核之，既然仍待上級主管機關之協助，尚難遽認明雙方即存有口頭以地易地之事實存在，又參核事涉交換土地之重大事宜，依一般經驗法則論之，當應有具體之公文書書面為據，始屬合理，依前揭之說明，是原告主張有利於己之事實，仍應由原告先行盡其舉證之責。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠坐落南投縣○○鄉○○段604、979、983、984、985、986、
987、989、990、991地號等10筆如附表所示之系爭土地，於56年5月27日著手進行總登記收件作業，56年8月21日完成總登記，當時為「山地保留地」（即「原住民保留地」），性質為農地，地目為旱。
㈡許秋元等9人與先祖均為泰雅族賽德克人，日據時期即於系
爭土地上耕作，於前述土地總登記之後，乃於56年12月20日對系爭土地申請耕作權登記收件手續，並均於57年4月間取得「耕作權登記」之設定。
㈢56年8月17日，總統令「台統（一）義字第五零四零號」：
國民教育之年限應延長為九年，自57學年度起先在台灣及金門地區實施。而南投縣仁愛鄉配合九年國民教育推展，對仁愛國中之建校用地正好選在許秋元等9人所耕作之系爭土地上興建。另許秋元等9人於57年12月19日即各出具乙份「耕作權拋棄證明書」，證明書上之「拋棄原因欄」有記載「配合政府實施九年教育充作仁愛國中建地之用」，其後，仁愛國中校舍於58年間在系爭土地上興建完成。
㈣系爭土地上正式的耕作權登記塗銷作業，於64年2月17日申
請收件，並陸續於64年5月間完成耕作權塗銷登記。其後，系爭土地於64年8月15日完成地目變更登記（特定目的事業用地）。
㈤仁愛國中建校後系爭土地的原耕作權人曾在88年間陳情，並
由南投縣政府於88年10月26日以88投府民山字第12795號函，請被告查詢系爭土地是否為許秋元等9人辦理設定，及仁愛國中有否辦理無償撥用或續租等相關資料。
㈥至遲88年10月起迄102年7月25日止10幾年間，針對本事件，
被告、仁愛國中、南投縣政府、立法委員瓦歷斯‧貝林、監察院、行政院原住民族委員會（現改制為原住民族委員會）、教育部等機關單位不間斷地陸續召開無數次之會議與發出各式公文函；行政院研究發展考核委員會（現併入國家發展委員會後已裁撤）並曾進行專案調查報告。
四、兩造爭執事項：㈠被告在仁愛國中興建前有否召集系爭土地之耕作權人與相關
機關單位進行用地取得協商會議？㈡仁愛國中當年建校時期，被告是否有與許秋元等9人雙方間
以口頭作出「以地易地」（即原告之被繼承人許秋元等9人拋棄系爭土地之耕作權讓系爭土地作為仁愛國中校地使用，另交換取得他處土地之耕作權）的約定事實？
五、本院之判斷：㈠原告提起本件訴訟欠缺確認利益：
⒈按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益
者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同。前項確認法律關係基礎事實存否之訴，以原告不能提起他訴訟者為限。前項情形，如得利用同一訴訟程序提起他訴訟者，審判長應闡明之；原告因而為訴之變更或追加時，不受第255條第1項前段規定之限制。民事訴訟法第247條定有明文。對照本條於89年修正前之條文為：「確認法律關係成立或不成立之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽之訴亦同」，確認之標的僅限於法律關係之成立或不成立，以及證書之真偽。89年修正後之條文除刪除成立或不成立之字樣外，雖增加法律關係基礎事實之存否，亦得為確認訴訟之確認標的，然則設有原告不能提起他訴訟之限制。蓋⒈關於確認之訴，依原條文規定，除確認證書真偽之訴外，以確認法律關係成立或不成立，始得提起，適用範圍過於狹窄，爰將原條文「成立或不成立」之字樣刪除，使就法律關係，有即受確認判決之法律上利益者，均得提起確認之訴，以應實際之需要；⒉為發揮確認之訴預防及解決紛爭之功能，特擴大其適用範圍及於事實，然為免導致濫訴，就事實之存否，限於其為法律關係之基礎事實，否則即認原告無即受確認判決之法律上利益。爰增訂第1項後段及第2項；⒊確認法律關係基礎事實存否之訴，特於第3項規定，審判長應行使闡明權，原告並得因而為訴之變更或追加，不受第255條第1項前段規定之限制（89年修法理由參照）。而所謂法律關係乃指直接發生特定權利義務之原因關係，如契約、無因管理、不當得利等，與需經法律評價後方得認定為具體法律關係之基礎社會事實，如當事人有無要約、承諾或管理他人事務、受有利益之行為事實，兩者迥異。
⒉再參，憲法第16條所規定之訴訟權，係以人民於其權利遭受
侵害時，得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容。而訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件，則由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的，以及訴訟制度之功能等因素，以法律為正當合理之規定（司法院大法官釋字第574號解釋文參照）。是以，基礎事實之確認訴訟，需以涉及某一具體法律關係者為限，並非一切社會事實發生與否之爭執，均得作為確認訴訟之確認標的。此乃立法者為確保訴訟資源妥適運用之目的，所採取之最小手段，且確認標的既未涉及具體法律關係，無從透過訴訟程序達成人民具體權利之保障，則尚未過度侵害人民透過法院救濟自身權益之訴訟權；即立法機關衡量確認訴訟之性質，以及訴訟資源有限性而設之訴訟權限制規定，尚與憲法上比例原則無違，自應為本院所遵循。
⒊查本件原告所起訴請求確認者，乃係針對「原告之被繼承人
許秋元等9人與被告間，於57至64年間約定有：許秋元等9人同意拋棄與塗銷系爭土地原住民保留地耕作權之登記，並由被告另行提供相同或相近土地條件之原住民保留地予許秋元等9人以設定耕作權登記之事實」是否存在。查許秋元等9人有無與被告達成上開相互同意之事實非法律關係，僅屬一般社會事實，但其背後，實乃涉及許秋元等9人與被告間，就原住民保留地耕作權之土地有無成立互易法律關係之爭執。換言之，原告就許秋元等9人有無與被告針對系爭土地達成相互同意之確認事實，本身並非法律關係，需經過法律評價為互易法律關係，且原告至少可以透過確認兩造間有無就原住民保留地耕作權存在互易之法律關係提起確認訴訟，甚至提起請求權責機關依互易關係履行提供具體土地以設定登記耕作權之給付訴訟，不符合「不能提起他訴訟者」之要件。⒋況依廢止前於57年至64年間有效施行之臺灣省山地保留地管
理辦法第4條及第13條分別規定：山地保留地之管理，以本府民政廳為主管機關，縣政府及鎮公所為執行機關；各級政府在山地鄉所設各機關學校需用建築、公共造產、農業試驗實習及交通、水利等用地時，得經該管鄉公所層報民政廳核准無償使用後，依法層報行政院核准撥用山地保留地。但公共造產用地以山地鄉公所為限；農業試驗實習用地以農業試驗機關及山地各級學校為限。是以，涉及學校需用土地建築校舍，應經由該管鄉公所層報執行山地保留地之執行權責機關臺灣省政府民政廳核准程序，撥用山地保留地使用。則本件之事實縱涉及原告有無就原住民保留地耕作權存在互易之請求權，惟被告僅是提出使用需求之機關，非有核准之權限，即使被告確實曾對許秋元等9人有互易之承諾，許秋元等9人及其等之繼承人即本件原告，仍未取得提供相同或相近土地條件之原住民保留地之請求權，原告無從經由提起本件確認訴訟，達成救濟其權利之目的。故，原告提起之本件確認訴訟，自不具備受確認判決之法律上利益。
㈡本件原告未能舉證證明「以地易地」之基礎事實：
⒈再者，除本件當事人即原告徐清文於105年7月7日到場結證
稱：伊與父親徐福田在南投縣○○鄉○○段耕作土地，直到仁愛國中建校後才沒有耕作；仁愛國中建校前當地有召開處理校地的相關會議，邀請所有地主商談仁愛國中建校的事情，縣政府、教育局都有派人到場，當時許秋元等9人，除了伊父親生病由伊代理外，都有在場參與討論，當時由仁愛鄉長召開協調，但不確定鄉長是否為洪仁德，當時是由仁愛鄉公所召集、要求縣政府、教育局、地主到場協商，當時在場的人現在僅剩下伊一人尚生存，當時是鄉公所承諾以地易地，說要給松岡段、幼獅段、清境農場一帶的土地，沒有講日期，有鄉公所這樣的承諾，所有參與的地主才同意以地易地，但後來建校後鄉公所並沒有履行以地易地；開完會後沒有簽任何的書面資料，也沒有辦理耕作權的塗銷程序，鈞院卷一第254頁的資料不是伊父親簽的，因為伊父親不會寫字，印文也不是伊父親提供的，土地所有權狀在建校的過程中，權狀一直都在地主手中，目前權狀因為年代久遠也已經遺失了；在唯一一次協調會後，地主就認同被告要以地易地，伊一直耕種到建校工程實施就沒有耕種了，伊等一直期待以地易地，但都沒有下文，至今沒有將土地換給我們等語（見本院卷二第120至124頁），明確陳述被告有以地易地之承諾。
⒉其餘原告提出之土地登記謄本、地籍圖、拋棄耕作權證明書
、64年1月28日仁愛國中函知被告公文、仁愛國中山地保留地使用聲請書、62年11月21日南投縣政府函覆被告公文、62年11月28日被告發函南投縣政府及臺灣省政府民政廳公文等件（見本院卷一第209至273頁），以及105年7月14日經本院職權調取而由南投縣埔里地政事務所函覆本院之系爭土地異動索引及人工登記簿謄本（見本院卷二第145至281頁），則僅能證明許秋元等人曾經登記為系爭土地之耕作權人，於57年間拋棄耕作權，而由仁愛國中提出土地使用聲請書，經被告向南投縣政府及臺灣省政府民政廳提出核准之過程，並無關於被告是否確實向系爭土地之耕作權人為以地易地承諾之證明。
⒊原告另提出89年5月15日仁愛鄉公所之協調會會議記錄、93
年9月29日南投縣政府函知教育部公文、94年1月18日仁愛鄉公所調解委員會函（見本院卷一第274至284頁）；以及曾於仁愛國中服務且在89年至94年間擔任仁愛國中校長之證人沈明仁於105年8月9日到場證稱：仁愛國中於57年因為國民義務教育時開始蓋教室，一直到62年全部完成，剛開始沒有校地所以先借用仁愛高農教室上課一個學期，後來就搬到春陽的天主堂於一個學期後就到仁愛國中；當時校地上面大約有
12 戶原住民在上面耕種居住，這些人是20年被強迫遷至該土地上居住耕作，52年有土地總登記，在上面耕種的人就已經取得耕作權了，伊家裡也有在其他土地因為這樣取得廬山那邊的耕作權；伊76年到仁愛國中，小時候因為哥哥、姊姊就讀仁愛國中，就有聽說要幫忙學校整地、整理操場，一邊讀書一邊幫忙做工，也知道校地是之前春陽這邊的人在耕種的土地，聽老一輩的人說，當時仁愛國中要建校，被告就派代表出面與在系爭土地上耕作的十幾個人討論說叫他們不要耕種了，要換另一塊土地給他們耕作，伊與跟原告的被繼承人屬於同一部落，所以有聽過他們講這件事情，該部落的其他人也都知道此事；伊於84年在仁愛國中當總務主任，校長叫伊去處理以地易地的紛爭，所以大部分由伊出面與地主談換地的事情，老一輩的人都在說講好要以清境農場、松岡、幼獅、霧社的土地作交換，但都沒有辦；伊是當總務主任後才出來瞭解事情的經過，問過被告所屬農業課，他們說已經沒有土地了，也沒辦法辦；九二一大地震學校要重建，要取得地主的同意，伊去拜託、地主蓋章同意，當時地主抗議不蓋章，因為他們認為土地還是他們的，後來地主勉強同意，也有談到賠償的問題，去原民會協調，後來南投縣政府說因為沒有土地無法以地易地，所以要用賠償的方式處理，可是後來因為沒有法源依據無法處理，最後地主還是有同意讓我們蓋；就伊所知，81年就有陸陸續續在陳情，也向被告提出要求，伊是從83年接任總務主任以後開始處理，對話、協調都是我，一直到92年，當時是官方派代表及縣議員，57年處理這件事情的人都死掉了，伊是經由當時被告所屬農業課長轉知的，有接觸過許秋元等9人，當時他們都還在，聽他們一致講說政府要以地易地，但都沒有履行等語（見本院卷二第296至301頁）；另本院職權調取仁愛國中學校用地協商過程討論會議、往返文件等資料（見本院卷二第33 9至595 頁），均僅有許秋元等9人及原告後續向被告、南投縣政府、臺灣省政府陳情，而於被告、南投縣政府、臺灣省政府、教育部、南投縣埔里地政事務所之相關會議紀錄及公文往返；而教育部國民及學前教育署105年9月20日臺教國署國字第1050105306號函、南投縣政府105年9月26日府教國字第1050192291號函則分別表示：縣（市）國民中學建校用地之擇定係縣（市)政之權責；仁愛國民中學建校相關事宜係南投縣政府所權管，本署無相關資料；因仁愛國中設校已久遠，又經逢921震災，部份資料業已遺失，故檢附本府尚存仁愛國中校地糾紛歷史原始資料影本、93及102年協商會議紀錄、101年專案調查報告之相關資料供參等語，以及原住民族委員會106年3月7日原民土字第1060012003號、106年3月8日原民土字第1060013341號函、被告106年4月21日仁鄉土農字第1060005337號函（見本院卷二第597頁、本院卷三第21至223頁、第403至529頁、第545至549頁），均僅涉及就以地易地紛爭之相關協調事項，並無明確證據證明被告是否確實為以地易地之承諾。
㈢本院不應逕就「以地易地」之事實存否為認定：
末者，原告雖然提出行政院研究發展考核委員會（現改制為中華民國國家發展委員會）101年4月27日監察院函，為據許秋元君等陳訴63年間為興建南投縣立仁愛國中，雙方達成耕作權『以地易地』協議，迄今仍未履行承諾之辦理情形」專案調查報告（下稱專案報告），主張依專案報告建議之解決途徑之一：民事訴訟之解決途徑，採循「民事訴訟救濟」途徑，就「以地易地口頭承諾」是否事實予以認定，俾行政機關進而依據法院判決結果，妥處後續事宜（見本院卷一第293頁）。然依前述，被告曾否向許秋元等9人就系爭土地為以地易地之口頭承諾，乃屬一般社會事實，本身並非作為權利義務之原因法律關係，且該爭執實可透過確認兩造間有無就原住民保留地耕作權存在互易之法律關係提起確認訴訟，或提起請求權責機關依互易關係履行提供具體土地以設定登記耕作權登記之給付訴訟，本院本於憲法第80條「依法審判」之誡命，仍應依循相關法律規定審理案件，不因上開專案報告之結論而可違反民事訴訟法第247條之規定受理本件訴訟。況按行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。行政程序法第36 條定有明文。則受理本件以地易地爭執之被告乃至其上級機關即南投縣政府或其他行政機關，本有依職權調查相關事實證據，進而做成提供具體土地以履行以地易地之互易承諾或其他補償措施。除非人民因不服行政機關做成如行政處分等具體行政措施，提起救濟後，由司法機關事後就行政機關之事實認定或法律效果決定有無違法或是否適當進行審查，非得由本院越俎代庖，事前取代行政機關逕就行政決定做成前應進行之基礎事實為認定，否則將違反權力分立原則。
六、綜上所述，本件原告起訴就原告之被繼承人即許秋元等9人與被告間，於57至64年間約定有：許秋元、張添財、林福來、何照慶、陳得勝、王振春、徐福田、陳新義、劉金泉同意拋棄與塗銷系爭土地原住民保留地耕作權之登記，並由被告另行提供相同或相近土地條件之原住民保留地予許秋元等9人以設定耕作權登記之基礎事實為確認請求，而未就雙方存在之法律關係提起確認之訴，無受確認判決之法律上利益，從而，原告依民事訴訟法第247條提起本件訴訟，並聲明：
確認原告之被繼承人即許秋元等9人與被告間，於57至64年間約定有：許秋元、張添財、林福來、何照慶、陳得勝、王振春、徐福田、陳新義、劉金泉同意拋棄與塗銷系爭土地原住民保留地耕作權之登記，並由被告另行提供相同或相近土地條件之原住民保留地予許秋元等9人以設定耕作權登記之事實存在，非屬適法，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據調查，均與本案之判斷不生影響，爰毋庸一一審酌論列，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 11 月 15 日
民事第二庭法 官 林奕宏以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 11 月 20 日
書記官 黃俊岳附表：
┌─┬───────────────┬──┬───┬──┬───┐│編│土 地 坐 落│地目│ 面積 │權利│耕作權││號├───┬───┬───┬───┤ │ │ │登記名││ │ 縣市 ○ 鄉鎮 ○ 段 │ 地號 │ │（㎡）│範圍│義人 ││ │ │ 市區 │ │ │ │ │ │ │├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│１│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 604 │ 旱 │13,145│全部│許秋元│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│２│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 979 │ 建 │ 3,050│全部│陳新義│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│３│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 983 │ 建 │ 2,520│全部│林福來│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│４│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 984 │ 建 │ 2,845│全部│張添財│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│５│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 985 │ 建 │ 317│全部│劉金泉│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│６│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 986 │ 建 │ 4,134│全部│劉金泉│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│７│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 987 │ 建 │ 2,040│全部│徐福田│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│８│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 989 │ 建 │ 2,860│全部│陳得勝│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤│９│南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 990 │ 建 │ 6,160│全部│何照慶│├─┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┤││南投縣│仁愛鄉│ 春陽 │ 991 │ 建 │ 4,040│全部│王振春│└─┴───┴───┴───┴───┴──┴───┴──┴───┘