臺灣南投地方法院民事判決 106年度訴字第261號原 告 呂桂紅訴訟代理人 徐文宗律師被 告 行政院農業委員會林務局法定代理人 林華慶訴訟代理人 吳榮昌律師
葉憲森律師受告知人 李岳峰
林榮娟林文源朱金隆李炯賦詹松霖廖志堯上列當事人間請求確認通行權存在事件，本院於民國108年6月10日言詞辯論終結，茲判決如下：
主 文確認原告對中華民國所有、由被告管理，坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○○○號土地、南投縣○○鎮○○○段○○○號土地、南投縣○○鄉○○段○○○○號土地，就如附圖一即南投縣○里地000000000號為民國107年9月10日埔土測字第233000號之土地複丈成果圖所示：編號A1部分，面積82.68平方公尺、編號A2部分，面積550.92平方公尺、編號A3部分，面積1220.01平方公尺、編號A4部分，面積110平方公尺、編號A5部分，面積3平方公尺、編號A6部分，面積91.86平方公尺、編號A7部分，面積179平方公尺通行範圍之土地，及如附圖二即南投縣○里地000000000號為民國108年4月15日埔土測字第108500號之土地複丈成果圖所示編號A8部分，面積167平方公尺通行範圍之土地有通行權存在。
被告不得為任何妨礙原告通行之行為，並應容忍原告在前項所示之通行土地上鋪設道路。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一，或擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限。民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款定有明文。經查，原告原訴之聲明為：㈠確認原告就中華民國所有、管理機關為被告之坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○○○號及南投縣○○鎮○○○段○○○號土地，如起訴狀附圖所示2,87 1平方公尺、寬度3公尺之範圍，有通行權存在。㈡被告不得為任何妨礙原告通行之行為，並依容忍原告在前項通行之土地上鋪設柏油或水泥路面通行。㈢上開第二項原告願供擔保，請准宣告假執行（附本院卷一第11頁）。嗣經本院會同兩造及地政人員履勘現場，原告嗣於民國108年4月29日以民事準備書㈠狀，依據地政人員繪製之土地複丈成果圖，變更其訴之聲明如主文第一、二項所示，並撤回假執行之聲請（其中有關南投縣○○鎮○○段○○○號土地，並不在其主張通行權之範圍內，顯係誤載），核屬擴張或減縮應受判決事項之聲明。依前揭條文之規定，均應予准許。
二、按國有財產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利，故本院對於是類財產，向准由管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利（最高法院51年台上字第2680號判例參照）。國有財產既得由管領機關代國家起訴，自亦得由管領機關代國家應訴。本件原告對坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○○○號土地、關刀山段74地號土地及南投縣○○鄉○○段○○○○號土地（下分別稱系爭68、96、97、74、359地號土地，合稱系爭土地）主張通行權存在，系爭土地所有權人為中華民國，管理者為被告，有土地登記第二類謄本在卷可佐（附本院卷一第37、45、49、477、479頁）。參諸前揭判例意旨，原告對被告提起本件確認通行權存在之訴，就當事人適格之要件，要無違誤。
三、按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。
又所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院52年度台上字第1240號判例意旨參照）。本件原告主張其所有坐落南投縣○○鎮○○○段○○○號土地（下稱原告所有土地）為袋地，對被告管理之系爭土地有通行權存在，為被告所否認，則原告就被告管理之系爭土地是否有通行權存在即陷於不明確之狀態，致原告私法上地位有受侵害之危險，而此不明確之狀態可以本件確認判決除去，應認原告提起本件確認之訴有確認利益。
貳、實體事項：
一、原告起訴主張略以：㈠原告所有土地，使用分區為森林區、使用地類別為農牧用地
，與中華民國所有、由被告所管理之74地號土地相鄰，且為被告所管理之其他國有林地所圍繞，與最近之公路即南投縣○里鎮○○路（下稱石坑路）無適宜之聯絡，致使耕作機具無法進入，不能為正常之農業使用，而屬袋地，須通行系爭土地，方能連接至石坑路。故主張對系爭土地就如附圖一即南投縣○里地000000000號為107年9月10日埔土測字第233000號之土地複丈成果圖所示：編號A1部分，面積82.68平方公尺、編號A2部分，面積550.92平方公尺、編號A3部分，面積1220.01平方公尺、編號A4部分，面積110平方公尺、編號A5部分，面積3平方公尺、編號A6部分，面積91.86平方公尺、編號A7部分，面積179平方公尺通行範圍之土地，及如附圖二即南投縣埔里地政事務所收件日期文號為108年4月15日埔土測字第108500號之土地複丈成果圖所示編號A8部分，面積167平方公尺通行範圍之土地有袋地通行權存在。
㈡原告所有土地與石坑路間原有造林作業道，然該便道僅足供
行人通行，因原告所有土地為農牧用地，有使用農用機具，以載運人員、資材、農產進出之必要，請求供通行之道路需鋪設柏油或水泥道路，至少需鋪設級配道路，始符合民法第787條所規定之通常使用。爰依袋地通行權之法律關係提起本訴，並聲明：如主文第一、二項所示。
二、被告抗辯略以：㈠對於原告主張如附圖一、二所示之通行路線無意見。但原告
所有77地號土地多年來均可經由被告管理之68、96、97、74地號土地上之造林作業道通行，此造林作業道已足供原告以農牧目的為通行使用，故原告所有77地號土地並非無適宜之聯絡致不能為通常使用，應不具有確認袋地通行權之必要性。
㈡縱認原告享有民法上通行權之權利，然系爭土地係屬森林區
之林業用地，對森林地區之使用管理，均應以保育森林資源及水土保持為原則，而受森林法第1、5、6、9條規定之拘束。故本件不論採行原告主張之通行路線或以原造林作業道通行之方式，該等通行路線均屬森林區之林業用地，基於森林法為特別法之地位，於設置道路之前，須依相關法令規定，申請主管機關為行政審查許可，始得為之。原告原請求鋪設柏油或水泥道路，惟被告已於97年3月18日以林政字第0971720206號函明示「經申請核准之造林作業道，亦不得設置柏油或水泥路面」，故不應予准許；原告雖改請求鋪設級配，但該請求仍不得完全排除行政審查，特別是環境影響評估法等相關規定，故就原告鋪設級配道路之請求，在未經行政專業審查之下，應不得允許原告開闢道路，以維權力分立之分際。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項：
1.系爭土地之使用分區為森林區、使用地類別為林業用地，所有權人為中華民國，管理者為被告；77地號土地之使用分區為森林區、使用地類別為農牧用地，所有權人為原告。
2.原告所有77地號土地為被告所管理如附圖一所示之系爭土地所圍繞，屬袋地，距離聯外道路即南投縣○里鎮○○路最適宜之聯絡道路，即如附圖一所示編號A1至A7，以及附圖二所示A8。
四、兩造爭執事項：原告對被告管理之系爭土地通行權是否存在，如通行權存在，其範圍為何？
五、本院之判斷：㈠原告主張其所有77地號土地與公路並無適宜之聯絡，屬袋地
，須經由被告所管理系爭土地始得與南投縣○里鎮○○路連接之事實，業經原告提出空照圖、77地號土地及系爭土地之登記第一類謄本、地籍圖謄本為證（附本院卷一第21頁、第27至29頁、第49至55頁、第477至479頁），且為被告所不爭執，復據本院於107年9月28日會同兩造與南投縣埔里地政事務所測量人員履勘現場查明屬實，製有勘驗筆錄及現場照片在卷足稽（附本院卷一第417頁至第441頁），且有該事務所出具之土地複丈成果圖（即附圖一、二）附卷可按，堪認原告之主張為真實。
㈡按土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用時，除因
土地所有人之任意行為所生者外，土地所有人得通行周圍地以至公路。前項情形，有通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之，民法第787條第1項前段、第2項前段定有明文。次按，民法第787條第1項所定之通行權，其主要目的，不僅專為調和個人所有之利害關係，且在充分發揮袋地之經濟效用，以促進物盡其用之社會整體利益，從而明定周圍地所有人負有容忍通行之義務（最高法院75年台上字第947 號、85年台上字第1781號判例意旨參照）。又袋地通行權，非以袋地與公路有聯絡為已足，尚須使其能為通常之使用，而是否為通常使用所必要，除須斟酌土地之位置、地勢及面積外，尚應考量其用途（最高法院81年度台上字第2453號、87年度台上字第2247號判決意旨參照）。而所謂不能為通常使用，並不以該需通行之土地上有房屋，或有人居住為必要，而係以土地使用現況為判斷標準；土地現狀是否不能為通常使用，應斟酌土地之形狀、面積、位置及用途定之；且其現有之聯絡是否為已足，應依現在使用土地之方法為判斷，並不以從來之使用方法為準，故土地所有人如變更土地使用方法，而新使用方法如以原來之狹窄公路已顯為不足時，亦得成立通行權。經查：
⒈系爭77地號土地位於埔里鎮郊區，地處偏僻山林之中，距離
本院約1 小時通行時間，距離國道六號路線終點約20分鐘通行時間；通行路線須由台14線省道與通往凌霄殿之道路轉彎後，沿石坑路往凌霄殿方向前進，該道路路面狹窄，寬度大約與產業道路相當。被告所主張、嗣為原告所採用之通行路線，位於道路轉彎處，與連接凌霄殿道路相通。依現況所見，該道路僅足供行人通行，無法通行車輛或機車，道路有踩踏痕跡，但高低起伏，雜草蔓生，顯見鮮少有人通行等情，有勘驗筆錄在卷足稽（附本院卷一第417至425頁），且有勘驗照片30幀附卷足按（附本院卷一第427至441頁）。可知原告所有77地號土地，雖可藉由系爭土地如附圖一、二所示造林作業道通行，惟因該路線現況僅足供行人通行，無法通行車輛或機車，審諸77地號土地為農牧用地，業如前述，倘以人力搬運，徒步行走於崎嶇難行、長度近一公里（依附圖一、二比例尺換算）之山徑，顯不符現代農業之需求，應認被告所稱之造林作業道，尚無法提供原告所有土地作通常之使用。是原告主張其所有77地號土地為袋地，對系爭土地有通行權存在，自屬有據；被告辯稱原告可依造林作業道通行，尚非可採。
⒉次查，原告主張對系爭土地有通行權存在，惟其範圍，仍應
以對系爭土地損害最少之處所及方法為之。本院參酌原告所有77地號土地之面積、坐落位置、使用目的、種類及性質，及77地號土地使用現況等情，認原告主張依主文第一項所示之範圍，規劃三公尺寬之道路，以供車輛及農用機具進出，尚稱合理，其位置與被告造林作業道路線位置相符，亦屬對被告損害最少之處所及方法。受告知人均為系爭林地之承租人，經合法通知，均未到庭陳述反對意見，堪認原告之主張，應屬適宜。
㈢按有通行權人於必要時，得開設道路，但對於通行地因此所
受之損害，應支付償金；民法第788條第1項定有明文。至於有無必要開設道路，開設如何路面、寬度之道路，應參酌相關土地及四周環境現況、目前社會繁榮程度、一般交通運輸工具、通行需要地通常使用之必要程度、通行地受損害之程度等事項酌定之（最高法院95年度台上字第1718號判決意旨參照）。原告主張於主文第一項所示之範圍，開設道路，審諸原告通行之目的，係為供車輛及農用機具進出，其開設道路之請求，應屬可採；原告另主張被告不得有妨礙原告通行之行為，於其有通行權之範圍內，亦屬有據。
㈣至於道路開設之方式，參諸系爭土地使用分區均屬「森林區
」，使用地類別均屬「林業用地」，現況係屬未經開發、植被完整之森林用地，有土地登記第二類謄本、地籍圖謄本（附本院卷一第31至55頁、第477、479頁）及前述勘驗筆錄、現場照片附卷足核。原告開設之道路，既位於○○區○○○○道之性質，仍應符合林道設置之規定；而林道的闢建，無可避免地會對環境造成衝擊，若設計不良，選線不妥、構築不當以及維修不實，不僅花費不貲，且會因地表擾動而產生大量土砂，甚至引發崩塌，進而危及溪流水質與破壞動植物棲息地，對環境生態將造成嚴重的衝擊。原告於起訴時所主張（原告變更訴之聲明後，未再主張）以柏油或水泥路面，鋪設道路之請求，有違被告以主管機關地位於97年3月18 日以林政字第097 1720206號所發布之函示，即「作業道路寬不得逾越3公尺，同一級水區林道密度每公頃不超過20公尺，路基總面積在2, 000平方公尺以下，並須符合行政院農委會所訂『丙種林道設計規範』，路面不得鋪設柏油或水泥路面。」之行政命令（附本院卷二第113頁），為主管機關所不准許，固勿論矣。至其嗣後主張以級配鋪設路面，是否即符合相關法規之規定？衡諸林道之設置，除能夠承載設計交通工具拖曳的壓力外，尚須慮及不妨礙自然的排水、不破壞原有的地形景觀、顧及原有植物的生長環境且不妨礙野生動物的活動、滿足其他森林經營活動的需求，且闢建後能經濟有效地維護等因素，依森林法第9條第1項第1款之規定，自須林業主管機關會同有關機關實地勘查同意後，始得為之，亦即道路應如何施置始符合林政管理之目的，主管機關仍有裁量之餘地。該部分雖非原告請求之範圍，亦非本件審判之客體，然兩造就此多所攻防，為避免兩造錯誤解讀本院判斷之意旨，有特以說明之必要。
㈤綜上所述，本件原告所有77地號土地因與公路無適宜之聯絡
，致無法為通常之使用，而主文第一項所示之範圍，係對被告所管理系爭土地損害最少之處所及方法。是原告依袋地通行之法律關係，請求確認對如主文第一項所示之土地有通行權存在，及被告不得為任何妨礙原告通行之行為，並應容忍原告在前項所示之通行土地上鋪設道路，均為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據調查，均與本案之判斷不生影響，爰毋庸一一審酌論列，併此敘明。
七、按因下列行為所生之費用，法院得酌量情形，命勝訴之當事人負擔其全部或一部：敗訴人之行為，按當時之訴訟程度，為伸張或防衛權利所必要者，民事訴訟法第81條第2款定有明文。本件原告欲通行中華民國所有、由被告所管理之系爭土地，被告為防衛其財產權而進行本件訴訟，所為訴訟行為應在防衛其權利所必要之範圍內，且於法院判決前，被告應供原告通行之範圍位置尚不明確，亦難認其等有不主動履行法定義務之情，是若令提供土地讓原告通行之被告再行負擔訴訟費用，恐非事理所平，爰依上開規定，命勝訴之原告負擔訴訟費用。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第81條第2款。中 華 民 國 108 年 7 月 1 日
民事第一庭 法 官 林永祥以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 7 月 1 日
書記官