臺灣南投地方法院民事判決 106年度訴字第85號原 告 林煥祥
林煥堯共 同訴訟代理人 許宜嫺律師被 告 財政部國有財產署中區分署法定代理人 吳文貴訴訟代理人 胡弘鋼
蔣志明律師上 一 人複 代理人 楊榮富律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，本院於106年8月2日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項本件原告起訴時原列財政部國有財產署中區分署南投辦事處為被告，然依財政部國有財產署組織法第1條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署中區分署辦事細則第4條第12款規定，南投辦事處為中區分署之內部單位，無獨立之預算及機關印信，不具備當事人能力，自應以財政部國有財產署中區分署為權利義務歸屬主體。被告於民國106年3月28日具狀聲明承受訴訟（見本院卷第163頁），又原告於106年4月24日本院審理時請求將被告變更為「財政部國有財產署中區分署」、法定代理人更正為「吳文貴」（見本院卷第280頁）。核屬更正被告名稱之法律上陳述，並未影響兩造權利義務關係，非為訴之主體變更，應予准許。
貳、實體事項
一、原告主張：㈠南投縣○○市○○○段○○○○○○號土地（分割前為107地號）
、同段106-82地號土地（分割前為106-5地號，下稱系爭土地）原登記為原告祖父即林允德所有。林允德於35年10 月1日以前於牛運堀段107-9地號土地及系爭土地上興建門牌號碼南投市○○路○段○○○號房屋（下稱系爭房屋），供林允德家族居住使用。嗣於36年間總登記公告時，因資訊不發達致林允德漏未將系爭土地登記為其私人所有之土地，系爭土地因期滿無人申報登記，遭列為無主地、收歸為國有。原告自出生時起即居住於系爭房屋，系爭房屋嗣經九二一地震後全部頹傾毀損後，舊址即牛運堀段107-9地號土地、系爭土地，則供原告種植農作物及家族成員停放車輛使用，並由原告林煥祥放置貨櫃屋於牛運堀段107-9地號土地上，以供家屬出入休憩並作倉儲使用。系爭房屋於九二一地震後，原經專家學者認可列為古蹟，故地震後未及時拆除，直至一年後因系爭房屋無法修繕，乃申請拆除，嗣於90年拆除，原告於斯時知悉可向國有財產局申請以46年第一次公告現值申購土地，依審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱補充規定）第6點第3項之條文解釋，不以受理申購案後現場仍有主體建物存在為要件。是被告審查是否讓售土地之標準，以申購人出具「南投縣南投市政府之建築居住使用證明書」、「九二一全倒證明書」等文件即已完備。然原告之父林瑞藤於91年間委託分割前之土地共有人即訴外人陳麗美向被告申請讓售系爭土地，並檢附相關文件，當時申請讓售之土地上亦有倒毀之基地柱頭等地上物存在，附近鄰居僅憑上開兩項證明即完成申購，惟原告之申購屢次補正卻仍遭駁回，然倘依同一認定標準，被告應為相同結果之判斷，惟被告於本案原告之申請卻未為法規之一體適用，顯為差別待遇，有違公平與誠信原則。再者，原告之父林瑞藤之權利復由原告繼受，則91年間既未有國有財產署98年7月1日台財產署管字第09840015841號函釋存在，被告當得依原告之父委託陳麗美提出申購案所檢具之南投縣南投市公所建築居住使用證明書，及九二一地震全倒證明書等文件，以資憑判原告或其被繼承人是否確實有建築居住使用系爭土地之事實，而為准予讓售系爭土地之決定。
㈡又原告更於103年2月11日檢具相關文件向財政部國有財產署
中區分署南投辦事處依法申請讓售系爭土地，業經該處於103年9月24日以台財產中投二字第10325031830號函駁回原告之申請；原告復於104年1月12日檢具證明文件再次提出申請，亦遭財政部國有財產署中區分署南投辦事處以系爭土地非主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用範圍，不符合國有財產法第52條之2讓售規定，駁回原告之申請。然依舊有空照圖顯示，系爭房屋前簷與毗鄰建物前緣均坐落於系爭土地上，復參日據時代土地臺帳之記載，可知系爭土地於登記為林允德所有時，係作為系爭房屋之建築基地，另觀被告所出具103年2月20日現場勘查資料之使用現況略圖，均可證系爭房屋於九二一地震倒毀前，確實坐落於系爭土地上，系爭土地乃系爭房屋坐落基地，並由原告祖父等輩居住使用迄今。原告確為上二筆土地目前實際使用之人，符合國有財產法第52條之2、補充規定第6點規定之要件，而得向被告機關申請讓售系爭土地。並聲明：⒈被告應將系爭土地（面積14平方公尺）讓售予原告，並按第一次公告現值即每平方公尺新臺幣（下同）350元計價。⒉原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：㈠國有財產法第52條之2申購規定是要建築居住使用至今，始
能推定主體建物的所有權人對土地是有所有權的，需經現場勘查有主體建物存在，之後倒塌才能辦理讓售。倘主體建物不存在，除非因九二一地震建物倒塌，所造成使用中斷，始得申請讓售，故而訂定補充規定，惟直至98年，距九二一地震業已經過10年，如果還沒有登記，就認定使用上已中斷，故於98年財政部國有財產署乃停止適用補充規定第6點。原告與訴外人陳麗美於102年11月7日，曾檢具南投縣南投市0000000000000000000000地0000000000000路○段000號門牌整編及戶籍謄本等件，依本條規定申請承購系爭土地。惟補充規定有關私有主體建物因九二一震災或風災而倒毀之處理方式，於98年停止適用，故無法採認原告提出之公所證明書及九二一地震房屋損毀受災證明書等文件。另經被告南投辦事處勘查結果，系爭土地之地上物狀況為草坪、部分土石地、水泥地，上有水泥基柱半截，彰南路二段門牌懸掛於同段107-8地號土地上之貨櫃屋，並無建物，難以認定系爭土地為主體建物居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍。加以原告亦自陳現系爭土地供原告種植農作物及家族成員停放車輛使用等語，顯見系爭土地於原有建物倒塌後，已非供建築、居住使用，受理申購案前主體建物既已不存在，即難認定有繼續使用之事實，自無法推定對土地之所有權存在，是原告之申購案無補充規定第
6 點第3項規定之適用，系爭土地則非自35年12月31日供建築、居住使用至今，核與本條讓售規定不符，是被告之分署南投辦事處於102年12月19日註銷其申購案。又原告林煥祥於102年及103年間，代理林煥堯與訴外人林澄璘、林龍夫、陳美麗、林幸枝、林茂森6人依本條規定申購系爭土地及毗鄰之土地。上開訴外人於申購案通知繳款時即陳情未使用申購之土地，其中亦參雜原告申購之系爭土地，益徵系爭土地於82年間即未由原告所稱之林允德家族使用，未符本條讓售規定。
㈡其次，被告對於國有土地讓售之申請，所屬權責機關仍有權
斟酌准駁，並非一經申請即應准許。國有財產法僅係規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，被告應有審查及決定之權限。原告申請讓售系爭國有土地，核其讓售之性質，實與締結買賣契約無異，故仍有契約自由原則之適用。而原告申請讓售系爭國有土地，應屬買賣契約之要約，被告依據國有財產法第52條之2規定，對於讓售與否具有審核及決定權，縱假設原告符合讓售之相關規定，被告亦無必需承諾讓售之義務，司法權亦無介入其選擇空間，強制被告締約之權限等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。
三、兩造不爭執事項㈠系爭土地（分割自牛運堀段106-5地號土地）為中國民國所有，管理者為財政部國有財產署。
㈡系爭房屋（門牌號碼由彰南路382號整編而來），於九二一地震毀損全倒。
㈢原告與訴外人林澄璘、林龍夫、陳麗美、林幸枝、林煥堯、林茂森於102年11月7日向被告申請承購系爭土地。
四、兩造爭執事項：㈠被告就系爭土地讓售與否，有無契約自由原則之適用？㈡原告是否符合國有財產法第52條之2之讓售規定？及是否符
合補充規定第6點第3項？
五、本院得心證之理由：㈠原告主張系爭土地，分割自同段106-5地號土地，為國有地
，由財政部國有財產署管理。系爭房屋由門牌號碼彰南路382號整編而來，於九二一地震時毀損、全倒等情，業據其提出土地登記第一類謄本、地籍圖謄本、土地臺帳謄本、南投縣南投市公所證明書、九二一地震房屋毀損受災證明書、現場照片、地籍異動索引等件為證（見本院第33頁至第41頁、第99頁至第113頁），並有財政部國有財產署中區分署南投辦事處102年12月19日台財產中投二字第10225020260號函及原告於102年11月7日承購國有非公用不動產申請書案卷可憑（見本院卷第203頁至第221頁），堪信為真實。至原告主張依國有財產法第52條之2及補充規定第6點，不以受理申購案件後現場仍有主體建物存在為要件，原告已提出居住使用證明、全倒證明等文件，被告應准予讓售等語，則為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件之爭點厥為：被告就系爭土地讓售與否有無契約自由原則之適用？原告是否符合國有財產法第52條之2之讓售規定及補充規定？茲分述如下。㈡關於人民申請讓售土地案件，被告基於契約自由原則，仍有准否之權利。
按契約之成立，須以當事人互相意思表示一致為要件，民法第153條第1項定有明文，而當事人得依其自主決定，經由意思合致而規範彼此間之法律關係，此乃私法上契約自由原則。再按，非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局（已改制為國有財產署），或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。國有財產法第52條之2定有明文。其立法理由亦明文：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至民國104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」細觀國有財產法之內容，僅係規範符合上開要件者，得於104年1月13日前向國有財產署或所屬分署申請讓售，並非規定國有財產署或所屬分署對於具備上開要件之申請人，有依其申請而為讓售之強制締約義務，此自由締約之性質並由立法者彰諸於立法理由中甚明。是國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務（最高法院100年度台上字第80號、102年度台上字第630號、102年度台上字第830號、最高行政法院103年度判字第552號裁判要旨參照）。準此，本件國有土地出售屬私經濟行為，原告申請讓售系爭國有土地，核其讓售之性質，實與締結買賣契約無異，仍有契約自由原則之適用。
㈢原告主張其符合國有財產法第52條之2及補充規定第6點第3項，被告應予讓售系爭土地，並無理由。
⒈原告主張：依日治時期之土地臺帳可知系爭土地原為原告祖
父私人所有。又牛運堀段107-9地號土地及系爭土地上遺留有系爭房屋傾倒前之地基、地樑，依補充規定第6點，受理申購案後經主管機關現場勘查，先前有主體建物存在，而該主體建物已經自然或不可抗力因素倒毀，即應符合要件，被告應將系爭土地讓售予原告等語。被告則辯稱：原告與訴外人林澄璘等人前於102年11月7日申請承購系爭土地，惟補充規定關於九二一震災或風災之規定業已停止適用。且經被告南投辦事處勘查土地，認受理申購案前主體建物已不存在，不符合補充規定第3點之規定，系爭土地非自35年12月31日使用至今，故不得讓售等語。
⒉補充規定之前言明文：「自國有財產法第52條之2增訂以來
，本局為協助各分支機構解決實務上遭遇之問題，曾召開數次檢討會及辦理業務檢核，並分別就各分支機構所提問題核定處理原則或解釋函。考量相關補充規定眾多且分散，為利實務作業時有完整之審查依據，爰將上述處理原則及解釋函修正整併為本補充規定，並依審查內容區分為以下六大類：
一、讓售範圍之認定；二、讓售範圍之分割、分管；三、讓售對象及分戶之認定；四、證明文件之認定；五、計價；六、其他」。其中補充規定98年7月30日修正前第六點第1項規定：「私有主體建物因九二一震災或風災而倒毀，倘該建物係35年12月31日以前已建築使用者，得依本條申購其使用之國有土地，有關讓售範圍，依下列規定審認：……2.未承租者，查閱原勘、清查表或比照空照圖審認讓售範圍，若無資料可稽者，則以申購人所附全倒證明為依據核辦讓售。……」而修正後現行補充規定第六點第三項則規定：「受理申購案後，現場勘查有主體建物存在，嗣後該建物因自然老朽或其他不可抗力因素而倒毀者，倘經提出相關證明文件，仍得依本條規定辦理讓售。」復參辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱注意事項）第一點規定：為辦理國有財產法第52條之2讓售國有非公用不動產案件需要，爰訂定本注意事項。可知國有財產署訂定之注意事項及補充規定，僅為該署內部對國有財產之讓售如何處理而為訂定，至於是否讓售，該署仍有斟酌准駁之權，該注意事項及補充規定僅為申請承購者所應具備之要件加以審查。而依國有財產法第52條之2規定，係以於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，始符合申請讓售之資格，徵諸其立法理由，係保障於36年土地總登記前即於土地上建築、居住使用之，且此已利用狀態存續至今之既有利益，是以，於35年12月31日前已有使用，且使用狀態存續此兩者均為不可或缺之要件。而財政部國有財產署將處理此類讓售案件之解釋原則函令整理列為補充規定，則該補充規定之解釋自不能逾越母法。再參補充規定第6點第3項之規定，其文義業已明文，須以受理申購案後，經勘查仍有主體建物存在，始具備該條項之申請資格，僅該主體建物雖嗣後因自然老朽或不可抗力倒毀，經提出證明，仍得辦理讓售。
⒊經查，本件原告林煥祥前於102年11月7日代理原告林煥堯與
訴外人林澄璘等人向被告申請承購106-5（即系爭土地分割前之土地）、牛運堀段107-10地號土地，並提出南投縣南投市公所97年3月10日核發之公所證明書及九二一地震房屋毀損受災證明書、系爭房屋門牌整編及戶籍謄本相關文件申請承購系爭土地。本次申購案經被告南投辦事處，採用前於91年12月7日現場勘查結果，106-5地號土地為土石地，而認本案國有土地上並無主體建物存在，與讓受規定不符，註銷原告之申購案。原告林煥祥復於103年2月11日代理林澄璘等6人，再次向被告申請承購106-5、107-10地號土地，並提出南投市公所97年3月10日核發之公所證明書等相關文件，經被告以82年8月3日勘查資料，指出本案國有土地為私有地建物圍牆外之空地，且原告林煥祥等人提出使用國有土地之公所證明書，非該公所基於執掌而提供之證明，無法採認，又原告林煥祥等人於82年間以畸零地方式合併申購同段106-11、106-12地號原國有土地時，即陳情並未使用106-5、107-10地號國有土地，故申購之國有土地顯非主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用範圍，不符讓受規定，乃註銷原告之申購案。此有財政部國有財產署中區分署南投辦事處102年12月9日、103年9月24日函文在卷可參。（見本院卷第221頁至第222頁、第235頁至第237頁）。且系爭房屋自921地震後因毀損全倒，嗣於90年間拆除乙節，亦為原告所不爭執。由上可證，原告自九二一地震後即因房屋傾頹而無主體建物存在，系爭土地非供人使用居住至今，自與國有財產法第52條之2所定「自35年12月31日供建築、居住使用至今」及補充規定所謂「受理申購案後，現場勘查有主體建物存在，嗣後該建物因自然老朽或其他不可抗力因素而倒毀者」等要件有違。縱然系爭土地前由林允德建築房屋供家族使用，然前開建物於地震後業已毀損全倒，僅有殘存基地柱頭，並未由原告建築房屋居住使用甚明，自難認原告已符合國有財產法第52條之2及補充規定之要件。其次，98年7月30日修正前補充規定第六點第1項及第2項但書固有就私有主體建物因九二一震災或風災倒毀，建物如係35年12月31日前建築使用，得申購之規定，然前開補充規定經財政部國有財產局以98年7月1日台財產局管字第09840015841號函示以：一、國有財產法第52條之2申購國有土地者，須為主體建築物所有人或實際分戶使用人，且須於89年1月14日前至讓售期間繼續使用國有土地。該等要件需同時具備，缺一不可。私有主體建物因風災倒毀，是否符合上述施行細則第55條之3規定『繼續使用』要件，屬事實認定問題，倘使用事實有中斷，當不符本法條讓售之規定。二、補充規定第6點第1項及第2項但書規定，有關私有主體建物因九二一震災或風災而倒毀之處理方式，停止適用等語。此有財政部國有財產局98年7月1日台財產局管字第09840015841號函在卷可稽（見本院院卷第201頁）。是修正前之補充規定既已停止適用，並經修正刪除，則原告亦無以修正前之補充規定主張其業已符合讓售申請資格要件之餘地。
⒋原告雖主張：原告林煥祥曾於97年間，向被告南投辦事處陳
情，請求申購土地，被告應依修正前之補充規定審查本案是否符合讓售之要件等語，並提出申覆陳情書為證（見本院卷第327頁）。惟查，原告林煥堯及訴外人林瑞斌等人於97年1月24日間向被告南投辦事處遞交陳情書，請求南投辦事處暫停處分牛運堀段106-5地號土地；經被告南投辦事處於97年2月13日函覆略以：倘有意申購請於97年5月15日前取具南投縣政府核發之公有畸零地合併使用證明書後，洽南投分處申辦承購手續；嗣林瑞斌等人再於97年4月30日陳情略以：牛運堀段106-5地號土地為祖先土地，後因彰南路拓寬，始無償提供土地作為道路用地，係因祖先未曾注意還有剩餘土地，後登記為無主，再來變成國有地，實則有剩餘土地應通知原地主歸回登記始為正確等語；南投分處則於97年5月21日函覆將於97年6月17日勘查現場等情，有財政部國有財產署中區分署南投辦事處106年6月6日台財產中投二字第10625015970號函附資料在卷可稽（見本院卷第327頁至第334頁）。
足見，被告於97年間欲就牛運堀段106-5、107-3地號土地辦理公開標售，原告於97年間提出陳情，要求改制前之財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處暫緩執行，其雖知悉先前之申購案業經註銷，惟並未依國有財產法及補充規定，備齊文件並提出承購國有非公用不動產申請書。則原告其後於
102 、103年間申購，其補充規定業經修正，自應適用修正後之補充規定，而無修正前補充規定之適用。準此，原告主張應依修正前之補充規定審酌本案是否符合讓售之要件，難認有據。況且，補充規定僅為國有財產署內部對國有財產之讓售讓售案件所定之處理準則，至於是否讓售，該署仍有斟酌准駁之權，業如前述。如符合該規定，僅取得申請承購之資格而已，國有財產署及其分署並無受該注意事項及補充規定或申請人之意思表示所拘束，而必須與申請人訂約之義務，且在我國現行制度下，亦無類似強制締約之規定，足使申請人得以主張在其符合規定之情況下，國有財產署或其分署不得拒絕訂約，非如原告所稱若符合讓售案件注意事項及讓售補充規定之規範者，國有財產署及其分署非有特殊原因自無拒絕申請人申請之正當性。至於國有財產署及其分署於審查時，有無使人民之正當法律程序受到侵害，或有無逾越裁量權限、恣意濫用權限等情形，並非民事法院所得審究。
六、綜上所述，國有地讓售屬私經濟行為，應有契約自由原則之適用，被告依據國有財產法第52條之2規定，對於讓售與否具有審核及決定權，縱然原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務，司法權亦無介入其選擇空間，強制被告締約之權限。從而，原告依國有財產法第52條之2規定，請求被告應以第一次公告地價價格每平方公尺350元，將系爭土地讓售予原告，並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 9 月 6 日
民事第二庭 審判長法 官 林永祥
法 官 林奕宏法 官 李怡貞以上正本係照原本作成。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
書記官