臺灣南投地方法院民事判決 109年度國字第7號原 告 蘇兆輝
林宥惠余國忠陳美蓮謝宏昌共 同訴訟代理人 孫淑惠被 告 南投縣南投市公所法定代理人 宋懷琳訴訟代理人 王靜琪
蔡佳文上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國110年3月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10 條第1項、第11條第1 項本文分別定有明文。經查：原告蘇兆輝請求被告依國家賠償法負損害賠償責任，已依法定程序以書面向被告提出賠償請求，並經被告於民國109年8月4日以109年度法賠字第3 號拒絕賠償理由書拒絕賠償等情，為被告所不爭執，復有被告拒絕賠償理由書影本1 份在卷可憑（見本院卷第111至113頁），而已踐行前開規定之前置程序，於程序上當屬合法。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張：㈠被告於99年間因配合國道3 號增設南投交流道之配套計畫，
而辦理「南投市○○路新建工程」（下稱系爭工程），以抒解通往南投交流道之交通流量，並對原告開徵工程受益費，且移送法務部行政執行署彰化分署強制執行。
㈡然系爭工程之受益對象，應為使用該道路之車輛，並非身為
土地即改良物所有權人之原告，是不應向原告開徵受益費；況系爭工程之建設經費來源，應為中央補助88% 、地方籌措12% ，被告卻開徵15% （嗣改為5%）受益費，乃將應自行籌措的12% 轉嫁給原告，且超收3%；又系爭工程受益費之開徵程序，亦未依法定程序辦理；是系爭工程受益費之開徵，具重大瑕疵，為自始當然無效。
㈢另系爭工程受益費之開徵，未經給付訴訟及言詞辯論程序，
是就兩造間有無此債權債務關係存在（含開徵對象、金額），欠缺執行名義，是被告（經南投縣政府稅務局）將系爭工程受益費移送行政執行署彰化分署，對原告為強制執行，亦屬不法。
㈣被告所為前開工程受益費之開徵及移送強制執行等違法行為
，致原告蘇兆輝受有財產上損害新臺幣（下同）2萬4,354元、信用人格權損害45萬9,305 元，致原告林宥惠受有財產上損害7萬8,064元、原告余國忠受有財產上損害4萬5,831元、原告陳美蓮受有財產上損害3萬4,944元、原告謝宏昌受有財產上損害4萬0,695元。從而，被告乃執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害原告權利，爰依民法第113 條、第179條、184條等規定，原告蘇兆輝併依民法第195 條、國家賠償法第2 、5、6、8、9、11及第12條等規定，提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告蘇兆輝48萬3,659 元、原告林宥惠7萬8,064元、原告余國忠4萬5,831元、原告陳美蓮3 萬4,944 元、原告謝宏昌4萬0,695元（原告蘇兆輝聲請停止執行部分，經本院另以110年度聲字第9號裁定駁回）。
二、被告抗辯略以：㈠工程受益費之徵收，係各級政府為推行都市建設，以達成提
高土地利用、便利交通等目的，而就道路工程路寬5 倍區域內，有直接受益之公私有土地及其改良物，按工程實際所需費用，依工程受益線及受益面按比例負擔，核課徵收。原告所有之土地，為系爭工程之受益範圍（即前開道路工程路寬
5 倍區域），自得對其等開徵受益費；且系爭工程受益費徵收費率原為15% ，嗣因民眾陳情及南投市民代表會之決議，被告方依內政部102 年1 月29日台內營字第1020082962號函令，將之修訂調降為5%，乃依法行政；又系爭工程受益費之開徵程序，係被告先依法擬具徵收計晝書，送經南投市民代表會決議後，報請中央主管機關備查，再於開工前30日內，公告30日，於公告後3 個月內，以書面通知各受益人，均係依法定程序辦理；是系爭工程受益費之開徵，自屬合法。
㈡系爭工程受益費之徵收，業經公告，工程受益費之繳款書，
亦送達於原告，原告如有不服，應依法循復查、訴願、行政訴訟加以救濟，然原告未依前開途徑提起救濟，被告自得將之移送強制執行，並無不法。
㈢另原告蘇兆輝已自承其自103 年起，便數度以請願書請求廢
止工程受益費之徵收，是縱認原告蘇兆輝得依國家賠償法或侵權行為請求損害賠償，然其於103 年間即知受有損害，竟遲至109 年間始為國家賠償之請求，顯逾請求權之消滅時效，被告得拒絕給付。
㈣爰聲明：如主文第1項所示。
三、本院之判斷：㈠被告因辦理系爭工程，對原告徵收工程受益費；前開工程受
益費之開徵，經被告擬具徵收計畫書，送南投縣南投市民代表會審議通過，再送南投縣政府及內政部准予備查後，復經公告30日，繼以書面通知含原告在內之徵收對象（告以其等為系爭工程之受益範圍，並對其等徵收工程受益費），嗣由南投縣政府稅務局開立繳費書寄發含原告在內之徵收對象；原告於工程受益費之徵收公告及通知後，未提起行政訴訟，嗣經南投縣政府稅務局移送行政執行署彰化分署，對原告強制執行前開工程受益費等事實，為兩造於本件訴訟過程中所未爭執，復有原告所提出之變更南投（南崗地區）都市計畫（配合南投交流道聯絡道用地取得）書、南投縣政府稅務局工程受益費繳款書、法務部行政執行署彰化分署通知及執行命令等件為證（見本院卷第29至76、185至202、173至182、465至467頁），並有被告提出之被告101年5月18日函（檢送新建工程受益費徵收計畫書予南投縣南投市民代表會）、南投縣南投市民代表會函（檢送工程受益費徵收費率之議決結果予被告）、南投縣政府函（檢送前開徵收計畫書予內政部核定備查）、內政部函（准予備查）、南投縣政府（准予備查）函、被告101 年9月4日函（檢送工程受益費徵收公告及範圍圖予南投縣政府）、被告於101 年10月30日函（通知各所有權人所有土地經查定為工程受益範圍，請接獲繳款書時按時繳納）、南投縣政府稅務局工程受益費繳款書暨送達證書等件足佐（本院卷第265至294、303至305頁），又經本院調取並核閱行政執行署彰化分署109 年度費執字第8710號執行卷宗屬實，應堪認為真實。
㈡按行政處分除具有無效事由而自始不生效力外，於未經撤銷
、廢止、因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，行政程序法第110 條第3 、4 項定有明文。是以，一有效之行政處分，如未經相對人於法定期間內提起行政爭訟（或曾經行政爭訟程序確定後獲得維持），即因不得再行爭訟，而發生形式確定力（不可爭力），則原處分機關以外之國家機關（包括法院），除為有權撤銷該處分之機關外，均應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，否則不啻就已具形式確定力之行政處分重啟爭訟程序，而有害於法秩序之安定，此乃「行政處分之構成要件效力」（最高行政法院107 年度判字第
678 、208 號判決意旨參照）。簡言之，基於行政處分存續力所生之構成要件效力及確認效力，無審查行政處分合法性權限之法院，即應受有效行政處分之拘束（最高法院108 年度台上字第2029號判決意旨參照），行政處分於外觀上倘無因明顯重大之瑕疵而屬無效，於其未經撤銷、廢止、因其他事由而失效前，不能否認該處分之效力，應以之為既成事實，納為判決基礎之構成要件事實（臺灣高等法院108 年度上字第337 號、106 年度重上更（二）字第30號判決意旨參照）。
㈢次按行政處分之瑕疵，可區分為無效與得撤銷之型態。而行
政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者；二、應以證書方式作成而未給予證書者；三、內容對任何人均屬不能實現者；四、所要求或許可之行為構成犯罪者；五、內容違背公共秩序、善良風俗者；六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者；七、其他具有重大明顯之瑕疵者，行政程序法第111 條定有明文，可知，就行政處分之無效原因，係採取「重大明顯瑕疵」說，以為維護法治國公法秩序之安定。至所謂「重大明顯瑕疵」，係指瑕疵不但重大，且具一般人一望即知之明顯外觀為判斷標準。從而，行政處分之瑕疵，倘未達到此重大、外觀明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑者，不屬當然無效之行政處分，基於維持法安定性之必要，應僅屬是否違法而應予撤銷之問題，於被廢棄前，仍屬有效（最高行政法院109年度判字第276號、108 年度上字第999號、107年度判字第280、279、278、90號、106年度判字第747、445號判決意旨參照）。是以，行政處分縱使具有內容之瑕疵，諸如實體法要件不備、不確定法律概念之判斷瑕疵、裁量瑕疵、將法規適用於不該當之事實（涵攝瑕疵）、違背證據法則等情形，該行政處分仍生效，僅得由受處分人以行政爭訟程序爭執，或由行政機關在特定條件下依行政程序法第117 條規定予以撤銷（最高法院106 年度台上字第2429號判決意旨參照）。
㈣經查：
⒈主管機關（公所）對人民所為工程受益費之徵收，乃行政主
管機關就公法上具體事件，對特定人所為具法律上效力之行政處分（最高行政法院98年度判字第574 號、92年度判字第
621 號判決意旨參照），是被告因辦理系爭工程，公告、繼以書面通知原告徵收工程受益費之行政行為，為行政處分甚明。
⒉系爭工程受益費徵收處分之作成，經被告擬具徵收計畫書，
送南投縣南投市民代表會審議通過，再送南投縣政府及內政部准予備查後，復經被告公告30日，繼以書面通知原告，嗣由南投縣政府稅務局開立繳費書寄發原告，業已經認定如前；原告固主張系爭工程之受益費徵收處分，有徵收對象、費率、未依法定程序瑕疵存在等等，然而，縱其所述為真，其所指瑕疵，顯未達一般人一望即知而對其違法與否毫無猶疑之重大明顯程度，而多屬實體法要件、不確定法律概念、裁量判斷等問題；且原告亦未主張或證明原告所為處分有何行政程序法第111 條所列舉各款無效事由存在；從而，系爭工程受益費之徵收處分，尚非當然無效之行政處分，於撤銷或因其他原因失效前，仍屬有效，具有存續力所生之構成要件效力及確認效力，除以該處分為訴訟標的之行政訴訟法院，得加以審認其合法性外，本院尚不能否認該處分之效力，而應以之為既成事實，納為判決基礎之構成要件事實，自不容透過本件訴訟，爭執該處分之合法性。
㈤另按無效法律行為之當事人，於行為當時知其無效，或可得
而知者，應負回復原狀或損害賠償之責任；無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任；公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，民法第113條、第179條前段、第184 條第1 項前段、國家賠償法第2 條第2 項固定有明文。然而，前開民法第113 條所謂「無效法律行為」，係指私法上之法律行為無效而言，亦即，以行為人之意思表示為要素，並以發生私法上法律效果為目的，進而向外表達的一種行為，此與行政行為（行政處分）並非相同。再者，國家賠償法第2 條第2 項前段所定損害賠償責任，係國家為公務員職務上侵權行為所負之間接責任，亦即，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，致該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為者，國家始應對受損害之人民負賠償之責任，至行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，係屬兩事，行政處分縱令不當，為此處分或執行此處分之公務員亦未必構成職務上之侵權行為。
㈥經查：被告向原告徵收工程受益費之行為，屬行政處分，並
尚為有效，已如前述，當無私法上法律行為無效之問題，且行政處分之存在，本得作為受領給付之法律上原因，是被告執行及保有工程受益費，亦無欠缺法律上原因而受有利益之情況；再者，原告蘇兆輝固主張被告之法定代理人有假借職務上權力，引用錯誤法令，不法侵害其權利等等（見本院卷第23頁），然被告因辦理系爭工程受益費之徵收，已依法定程序公告、繼以書面通知原告徵收工程受益費之行政處分，並非無效乙節，業已認定如前，而原告對該行政處分，未提起行政爭訟加以釐清有無違法及應否撤銷之事實，亦如前述，則該行政處分尚為存續而具形式確定力，基於其構成要件效力及確認效力，應認系爭工程受益費之徵收為合法有效，則被告之法定代理人及所屬公務員於經辦系爭工程受益費徵收相關事項時，難認有何故意或過失侵害原告權利之情事；況且，土地及其改良物之受益人不依規定期限繳納工程受益費，且經催繳而仍不繳納者，應由經徵機關移送強制執行，亦為工程受益費徵收條例第15條所明定；從而，被告所為徵收系爭工程受益費及南投縣政府稅務局所為移送強制執行等行政行為，尚難認屬「無效法律行為」，亦不構成「無法律上原因受有利益」、「因故意或過失不法侵害原告權利」、「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失侵害原告蘇兆輝權利」等情，則原告依前開無效行為當事人責任、不當得利、侵權行為暨原告蘇兆輝併依國家賠償法規定請求損害賠償，自屬無據。
㈦按原告對於被告起訴請求，必須在實體法上具有得向被告有
所主張之法律規範，且其表明之原因事實完全滿足或該當於該法律規範之構成要件，始能獲得勝訴之判決。如為給付之訴，該法律規範必須在實體法上可以作為請求權基礎之完全性條文（具備構成要件及法律效果之法條）始足當之。欠缺請求權基礎所需具備之「法律效果」，並非完全性條文，不足以作為當事人一方得向他方有所請求之法律規範（最高法院108 年度台上字第61號判決意旨參照）。經查：國家賠償法第5 條適用民法規定、第6條適用其他法律規定、第8條請求權時效規定、第9 條賠償義務機關規定、第12條損害賠償訴訟之準用規定，均非請求權基礎，另國家賠償法第11條關於損害賠償訴訟之限制及醫療費用之暫先支付規定，亦與原告蘇兆輝請求本件財產權受侵害及非財產上損害無涉；從而，原告蘇兆輝自無從以前開規定作為請求判命被告給付如其聲明所示金額之依據。
四、綜上所述，原告依民法第113 條、第179條、第184條暨原告蘇兆輝併依民法第195 條、國家賠償法規定提起本訴，請求判決如其聲明，為無理由，尚難准許，應駁回之。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，經審酌後認與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1 項本文。
中 華 民 國 110 年 4 月 28 日
民事第二庭審判長法 官 徐奇川
法 官 鄭順福法 官 葉峻石以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 110 年 4 月 28 日
書記官 沈柏樺