臺灣南投地方法院民事判決115年度訴字第59號原 告 郭芳敬訴訟代理人 陳世雄律師被 告 南投縣水里鄉農會法定代理人 蕭志全
參 加 人 黃信偉上列當事人間請求確認農會理事法律關係存在事件，本院於民國115年3月31日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。又所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去者而言。經查：原告主張兩造間就被告之第20屆理事委任關係存在，然為被告所否認，堪認兩造間委任關係是否存在有所不明，致兩造間之法律上地位存有不安之狀態，而該狀態得以確認判決將之除去。依前開說明，原告有即受確認判決之法律上利益，提起本件確認之訴，即屬合法。
貳、實體事項
一、原告主張：㈠原告以南投縣○里鄉○○○段000地號土地（面積5,533.34 平方
公尺，下稱系爭農地）作為自耕農之會員資格，向被告登記並於民國114年3月間當選為被告第20屆理事。嗣經被告會員向被告及訴外人南投縣政府檢舉原告理事資格不符，南投縣政府即自行進行調查，並以原告持有之土地面積未達0.4公頃、地上物不符規定等理由，以114年6月30日府農輔字第1140145803號函（下稱系爭行政處分），撤銷原告於被告第20屆理事之登記及當選資格。
㈡依「農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法」
（下稱系爭辦法），理事資格審查應由農會依法組成資格審查小組進行調查後報請主管機關處理，主管機關不得逕自為事實審查，南投縣政府未踐行法定程序而逕行撤銷，於法未合。且農會法第20條之1（積極資格）並無如第20條之2（消極資格）般明文規定「已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者亦同」，南投縣政府不得類推適用，或以「舉重明輕」之行政解釋，創設法律所無之撤銷權，此舉已屬違法擴權，並限制人民受憲法保障之結社權。
㈢農會與理事間之法律關係雖為民法之委任關係，然農會係由
會員代表投票選舉產生理事，故實際之委任人應為「農會會員代表」，受任人為「農會理事」。農會理事之身分解除，依法僅有自己辭職、被原投票之會員代表依法罷免，或經法院判決解除等三種途徑。
㈣依農會法第49條之2規定，影響理事身分之爭執應由民事訴訟
判決解決。上級主管機關所為解除理事身分之行政處分，若未經當事人接受，在未經法院判決確定前，並無確定力與執行力。縱有行政處分，若未經被告依該處分通知撤銷原告之理事資格，原告之理事資格即一直存在。原告既未經法院判決撤銷資格，被告逕行拒絕原告參與理事會，顯已侵害原告基於委任關係所生之權利。
㈤爰提起本件訴訟，並聲明：⒈確認兩造間理事之委任法律關係
存在。⒉被告應讓原告執行農會理事職權。⒊原告願供擔保，請准宣告就聲明第2項部分假執行。
二、被告答辯：原告於114年3月當選被告第20屆理事後，因理事資格爭議而遭檢舉，被告於同年4月即依系爭辦法第5條規定組織審查小組。被告曾發文請求南投縣政府及訴外人南投縣農會派員參與組成審查小組，然南投縣政府置之不理並自為系爭行政處分，僅以副本通知被告。農會理事之解任應經由會員代表大會過半數同意，南投縣政府逕為系爭行政處分不符行政程序，並剝奪被告會員代表之表決權與自治權。農會理事是經由選舉產生，南投縣政府若可片面撤銷，農會選舉也無須存在。希望可以經由本案件確立農會理事身分撤銷之法定程序等語，資為答辯。並聲明：如主文第1項所示；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、參加人之陳述：原告就南投縣政府所為之系爭行政處分已提起行政訴訟，應於行政訴訟程序確定後，始得提起民事訴訟等語。
四、兩造不爭執事項：㈠原告以系爭農地作為自耕農之會員資格，向被告登記並當選
為被告第20屆理事。該屆理事候選人登記截止日為114年1月17日。
㈡南投縣政府於114年6月17日派員實地勘查系爭農地後，認定
系爭農地於98年後存在面積約62平方公尺之灰色屋頂建築物(下稱系爭建物)，以及於88年後存在面積約150平方公尺之鐵皮農業資材室(下稱系爭資材室)。因系爭建物未作農業使用，且系爭資材室面積已逾容許使用之上限(每0.1公頃得興建樓地板20平方公尺，5,533.34平方公尺經換算，上限約為
110.6平方公尺)，致系爭農地整筆不納入農業用地面積計算，原告所持面積未達法定之0.4公頃。南投縣政府遂以114年6月30日府農輔字第1140145803號函（即系爭行政處分），以原告不符農會法第20條之1第1項第3款所規定資格為由，撤銷原告之理事登記及當選資格。
㈢原告就系爭行政處分向農業部提起訴願，並申請停止執行。
農業部先於114年8月11日以農訴字第1140172797號函駁回其停止執行之申請；嗣於114年11月13日以農訴字第1140716398號訴願決定書，將原告之訴願實體駁回。迄今系爭行政處分並未經行政法院裁判停止執行或撤銷。
㈣依系爭農地之土地登記第二類謄本所載，原告將系爭農地十
分之一持分贈與其子郭益辰之「所有權移轉登記完畢日期」為113年12月11日。
五、兩造爭執事項：㈠原告於登記參選時，是否自始欠缺農會法第20條之1「實際從
事農業」之法定積極資格？該資格限制是否屬強制規定？原告當選理事並與被告成立之委任關係，是否因違反強制規定，依民法第71條規定而屬自始無效？㈡南投縣政府撤銷原告理事當選資格之系爭行政處分，於未經
行政機關廢止或行政法院撤銷前，民事法院是否應受該行政處分之拘束，並以「原告不具農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條第1項第1款所定之資格」為裁判基礎？㈢原告主張原告是否違反農會法第20條之1規定應由被告組成調
查小組進行調查程序，南投縣政府無權調查，違反系爭辦法第5條、農會選舉罷免辦法第15條等規定，是否有據？亦即被告自始沒有通知原告資格不符並依相關規定做出認定，故兩造之間的委任關係仍存在。
六、本院之判斷：本件原告主張其與被告間第20屆理事之委任關係存在、請求被告應讓原告行使理事職權等，然為被告所否認，並以前詞置辯。經查：
㈠系爭行政處分未經撤銷前具備構成要件效力，本院應受其拘
束；原告主張系爭行政處分須待農會配合實現始生效力云云，顯屬誤解：
⒈按行政處分除具有無效之事由而無效外，具有實質存續力，
在未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。又民事法律關係之裁判，若所涉法律行為之基礎事實（如兩造間委任關係，關於原告資格是否符合農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條第1項第1款），業經行政處分就相同事實為認定，而該行政處分未經撤銷確定或停止執行，尚有效存續中者，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，自應尊重該行政處分之存續力，並以其作為裁判之基礎。此乃基於權力分立原則之要求，具有拘束其他機關、法院或第三人之效果，即係所謂行政處分之構成要件效力，本院自應受拘束。
⒉經查，南投縣政府所為之系爭行政處分，業已明確認定原告
系爭農地因不爭執事項㈡所示98年後存在系爭建物及88年後有系爭資材室等事實，致系爭農地整筆不計入農業用地面積計算，是原告所持面積不足0.4公頃，故不符合農會法第20條之1第1項第3款規定及系爭辦法第2條第1項第1款，並撤銷原告於被告第20屆理事之登記及當選資格等節。原告雖對系爭行政處分提起訴願並聲請停止執行，然皆遭農業部駁回，復於本案言詞辯論終結前未經行政法院裁定停止執行或撤銷確定。是系爭行政處分既為有效存在，亦無行政程序法第111條所列各款無效之事由(至原告爭執主管機關即南投縣政府是否有權調查並為系爭行政處分乙節，詳後㈢所述)，本院自應受其構成要件效力之拘束，並以前述系爭行政處分之認定，即「原告不具農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條第1項第1款所定之資格」為裁判基礎，合先敘明。
⒊原告雖援引農會法第49條之2規定，主張理事身分爭議應由民
事訴訟解決，系爭行政處分在法院判決前無確定力與執行力，且需被告發函通知撤銷始生效云云。然查：
⑴農會法第49條之2規定農會選舉訴訟準用民事訴訟法，係指當
事人間對選舉結果有私權爭執時之救濟途徑，並未因此剝奪或排除主管機關依農會法及行政程序法所行使之行政監督權限。
⑵南投縣政府確認原告資格不存在之系爭行政處分(系爭行政處
分應為確認行政處分性質，詳後㈢⒊所述)，於公文送達兩造時，即發生確認理事資格不存在之法律效果，無待被告「配合實現」，或另為「執行」或「承認」之行為始生效力。原告主張被告未依該處分通知撤銷原告之理事資格，其身分即一直存在云云，顯然將行政處分是否生效繫諸於被告之內部通知，自屬無稽，洵無足採。⒋至原告另主張其係受任於農會會員代表而非被告，依法僅得
由會員代表罷免或法院判決解除職務云云。然被告係獨立之法人主體，理事雖由會員代表大會選舉產生，為「農會」處理事務，其權利義務之歸屬主體當為「農會」，而非個別之會員代表。原告主張委任人為會員代表云云，顯屬誤解，於法無據。
㈡原告因違反強制規定自始欠缺法定資格，其與被告間之委任關係依民法第71條屬自始無效：
⒈按法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效，民法第71條
前段定有明文。又按農會法第1條明定：農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟為宗旨。另農會法第20條之1第1項第3款規定，農會理事候選人須「實際從事農業符合中央主管機關所定之資格」。農業部據此授權，在系爭辦法第2條第1項第1款就此項自耕農之積極資格予以規定「持有自有農業用地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上」，始得登記為農會理事候選人，旨在確保農會領導階層確實具備農民身分並參與農業生產，攸關農會組織之健全及公益目標之達成，性質上屬於關於法律行為效力之強制規定。蓋該規定之規範目的，在於直接否定不具資格者當選之法律效果，使欠缺積極資格之當選行為自始不生效力，而非僅課以行政管理上之處罰或義務，故屬效力規定而非取締規定，自有民法第71條前段之適用。是兩造間關於農會理事委任關係合法成立之前提，必以受任人(即原告)具備法定資格為要件，方具備法律行為之一般生效要件。
⒉如前所述，基於系爭行政處分之構成要件效力，本院應受拘
束，以「原告不具農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條第1項第1款所定之資格」為裁判基礎。是原告於登記參選時既未具備農會法第20條之1之法定積極資格，該當選行為即屬自始無效，兩造間之委任契約亦因違反強制規定而自始無效，委任關係不存在。是原告主張與被告間之理事委任關係存在，並請求被告應讓其執行理事職權，均無可採。⒊關於本件民事法院與行政機關權責之關係，本院所審理者，
固為兩造間委任關係是否存在之私法爭議，然委任關係合法成立之前提，繫於受任人是否具備農會法第20條之1第1項第3款所定之法定積極資格，而此一資格要件之認定，本屬主管機關依農會法所為公法上行政監督權之行使範疇(詳後述㈢)。南投縣政府以系爭行政處分認定原告不符前揭資格，係就理事資格存否所為之判斷，並非就兩造間私法上委任契約之效力為認定，兩者有別。至本院於審理本件私法爭議時，就農會法第20條之1第1項第3款資格要件是否具備之前提事實，因系爭行政處分就此已為認定且仍有效存續，基於構成要件效力，本院自應受其拘束，以該行政處分所認定之事實為裁判基礎。又農會法第20條之1第1項第3款既屬關於法律行為效力之強制規定，原告不符該資格之事實經行政處分認定並拘束本院後，本院依民法第71條前段規定，認定兩造間之委任契約因違反強制規定而自始無效，乃本院就私法上法律效果所為之獨立判斷。是以，行政機關就農會理事資格為認定，民事法院就私法上契約效力為裁判，二者各有權限、各司其職，並無問題，併予指明。
㈢南投縣政府為農會法所訂之主管機關，具備認定理事資格存
否之法定權限。其所為系爭行政處分，係就原告當選資格自始無效之法律狀態予以認定，核其性質應屬「確認行政處分」。原告主張其無權調查且不得類推適用農會法第20條之2規定，又違反本案應有之正當法律程序云云，均非可採：
⒈按農會之主管機關：在中央為農業部；在縣（市）為縣（市
）政府，農會法第3條定有明文。農會之任務係為保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，較一般人民團體更具公益之性質，其受行政機關監督管理之密度自應高於一般人民團體，始符合公益之要求。農會法第42條亦明定主管機關對農會決議有違反法令時之撤銷權，亦可彰顯主管機關對農會會務與選舉具備高度之行政監督權責。
⒉原告雖主張依系爭辦法第5條規定，認理事資格審查應由被告
依法組成資格審查小組辦理，南投縣政府無權逕行調查處分云云。惟查：
⑴系爭辦法第5條第1項規定：「農會理事、監事候選人之資格
審查，由下列人員組成候選人資格審查小組辦理之：一、農會理事長、常務監事及總幹事。二、有上級農會者，上級農會指派之代表一人。三、主管機關指派之人員三人。」，乃係針對「候選人」登記階段之初步資格審查程序所為之規範，旨在建立農會內部之自律審核機制。然農會內部之審查程序，性質上並非排他之專屬管轄規定，亦不因該程序之設置，即限制或剝奪主管機關本於農會法賦予之法定監督權限。況且，細繹該條第1項第3款亦明文規定，該資格審查小組成員必須包含「主管機關指派之人員三人」。顯見即便在農會前端之初步審查階段，主管機關（即南投縣政府）依法即屬必須參與審查之法定成員，之後若理事確實經調查不具法定資格時，主管機關自應有介入調查之權限。
⑵再者，農會法第20條之1雖未直接明定主管機關得以撤銷當選
資格或確認其當選資格不存在，此乃因農會法第20條之1為積極資格，第20條之2為消極資格，兩者對理事身分是否曾合法存續之影響有別(詳後⒊所述)。例如，農會理事當選後若有農會法第20條之2第1款積欠農會欠款之情，基於農會法第20條之2規定，南投縣政府自得廢止其當選資格，然此種理事身分曾經合法存續之情形，尚且得事後廢止，遑論一開始就不符資格卻仍然當選的農會法第20條之1所列自始無效情形，情節更嚴重，基於主管機關公益監督之立場，當然更可以依主管機關之職權進行調查後，撤銷或確認其資格不存在。故舉輕以明重，由主管機關依農會法第20條之1予以撤銷理事當選資格或確認理事資格不存在，自無違誤。
⑶承上，農會理事之當選，係以具備法定積極資格為前提。倘
當選人於登記時客觀上即欠缺資格，其當選本屬無效，主管機關既依法負有參與資格審查與事後監督之責，於發現違法情事時，自得本於職權發動調查。若謂主管機關必須受限於農會是否組成小組或遷就其審查結果，將導致行政監督權流於形式，顯悖於農會法強化公權力監督以維護公益之立法本旨。原告援引該條文主張南投縣政府無權參與或調查乙節，自屬無據。⒊原告雖又主張農會法第20條之1並未明定主管機關得以撤銷當
選資格，縣府不得比附援引同法第20條之2而為撤銷，否則有違結社權保障云云。惟查：
⑴農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條，係規定農會
理事候選人之「積極資格」（即必須實際從事農業且農地合法使用）。此積極資格乃強制規定，已如上㈡⒈所述，是若候選人於登記參選時，客觀上即欠缺此一積極要件，其登記與當選因違反法律強制規定，本屬「自始、當然、確定無效」，自毋須另行以行政處分撤銷、剝奪，此與農會法第20條之2所列舉事後發生之「消極資格」（如積欠農會借款、犯特定之罪、受刑之宣告、破產終結未滿5年等）致生「應予撤銷或廢止」之形成權行使，在法理層次上迥然不同，不可不辨。
⑵承上，原告於登記時既自始未符合法定積極資格，依法本不
應當選為理事。南投縣政府身為主管機關，本諸糾正違法事實之行政監督權，依職權進行調查，並以系爭行政處分確認原告理事之登記及當選資格無效。雖該處分用語包含「撤銷」，然實質上係針對原告「資格自始不存在」之法律狀態進行確認與導正，核其性質應屬「確認行政處分」。此項職權之行使，乃為貫徹農會法第20條之1第1項第3款確保農會幹部具備真實農民身分之明文規範，並非行政機關擅自創設法律所無之限制，亦無逾越權限或侵害人民合法結社權之情事。原告執農會法第20條之1及第20條之2之規範體例不同，主張縣府無權調查或不得為撤銷處分云云，顯係將「自始無效之確認」與「有效權利之剝奪」混為一談，委無可採。
⒋至原告又主張，應踐行所謂本案應有之正當法律程序，即：
須由被告理事長召集成立審查小組，由被告進行事實調查，認原告不具農會法第20條之1第1項第3款資格後，再報告南投縣政府，由南投縣政府以行政處分撤銷原告身分，因南投縣政府無權解除兩造間之委任契約，故須命被告解除，如原告拒絕接受被告解除契約之意思表示，方可依農會法第49條之2規定提起訴訟，請求民事法院審理被告事實調查是否正確乙節。惟查：
⑴上開原告主張僅被告具事實調查權，排除南投縣政府，並以
此建構所謂本案應有之正當法律程序見解，顯有違誤，理由已如前述。再者，農會法第20條之1第1項第3款規定乃強制規定，若不具備該資格，兩造間之委任契約即因違反法律強制規定而自始無效，更無待被告另為解除契約之意思表示。⑵另本案係先經南投縣政府調查後，以系爭行政處分確認原告
理事身分不存在。因我國法制採行司法二元制，公、私法爭議分由行政法院及普通法院審判，法制上若係經被告審查小組調查認定原告不具資格，被告本得逕向原告表示委任關係不存在即可，因當選資格自始無效，自無所謂向南投縣政府報告，再由南投縣政府另以行政處分撤銷始生效力可言。又於此情形，原告若有不服，當可依農會法第49條之2提起訴訟，顯見法律救濟途徑端視實際發生情況而定，非如原告主張僅有單一法定流程，原告以此預設之個案流程指摘本案違反正當程序，實屬對法律規定之誤解，不足採信。
七、綜上所述，兩造間之委任關係因原告不符合農會法第20條之1第1項第3款及系爭辦法第2條第1項第1款所定之資格，違反民法第71條之強制規定而無效。從而，原告請求確認其與被告間農會理事之委任法律關係存在，並請求被告應讓其執行農會理事職權，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及證據調查，經審酌均與本案之判斷不生影響，爰毋庸一一論列，併此敘明。
九、假執行之宣告：原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
十、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 115 年 5 月 5 日
民事第一庭 法 官 葛耀陽以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 5 月 5 日
書記官 王慧萍