臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第27號
103年12月4日辯論終結原 告 遠東新世紀股份有限公司法定代理人 徐旭東訴訟代理人 陳遠銓律師被 告 新竹縣政府法定代理人 邱鏡淳訴訟代理人 邱天安訴訟代理人 李佩璇上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年5月13日環署訴字第0000000000號訴願決定，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）10萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第
229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：緣原告遠東新世紀股份有限公司所有位於新竹縣○○鎮○○路○○段○○○○○○○號之化學纖維總廠，主要從事聚酯纖維製造業，於103年1月2日晚間，因排放異味污染物，遭附近居民檢舉，被告遂委託康廷工程顧問企業有限司(以下簡稱康廷公司)派員前往稽查，並於新竹縣竹北市○○街異味污染物最濃處，確定為原告所排放污染物周界外下風處採集異味污染物樣品，委託佳美環境科技股份有限公司進行檢驗分析，檢驗結果異味污染物濃度值為30，超過工業區及農業區以外地區周界異味污染物濃度排放標準值10之規定，被告爰以原告違反空氣污染防制法第20條第l項、第56條第l項前段規定，於103年2月17日以府環空字第0000000000號裁處書(以下簡稱原處分)裁處原告新臺幣10萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習2小時，並限期103年3月10日前完成改善。原告不服，提起訴願經行政院環境保護署(以下簡稱環保署)訴願委員會訴願決定駁回，乃向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、系爭裁處基礎(即系爭異味污染物為原告工廠排放)係為新竹縣政府環保局稽查人員主觀認定，欠缺客觀事證支持：
1.依行政院環境保護署95年8月8日環署空字第0000000000號函釋，「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。故環保稽查人員於執行臭氣污染物周界採樣時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置、描述現場聞到之氣味及說明其他相關判定依據等事項，始得為之。倘無法明確判定者，則不宜進行周界檢測作業。」因此，進行周界檢測前，應有客觀事證足以判定臭味發生源係由欲測之公私場所排放所為，並應載明於稽查紀錄。倘若僅依環保稽查人員個人主觀認定臭味發生來源，即進行周界檢測作業，則有違前揭函釋意旨。
2.查系爭異味污染物是否為原告工廠排放，原處分書並未檢附任何相關認定標準及客觀事證，僅敘明「發現該地點有貴公司化學纖維總廠逸散之異味」，實有行政處分不備理由之虞。經原告提起訴願後，被告訴願答辯表示:「異味源為旨揭工廠之道生油所致，採樣時已排除其他附近污染源干擾，認定具有代表性」。然而，新竹縣政府環保局稽查人員如何認定異味污染物為原告工廠之道生油所致?採樣時如何排除其他附近污染源干擾?被告均未提供相關客觀事證說明之。
3.再者，新竹縣政府環保局稽查人員應依前揭行政院環境保護署函釋，將異味污染物氣味特徵具體載明於稽查紀錄，不能僅敘明為「旨揭工廠之道生油所致」，即認合於前揭函釋之要求。稽查人員未具體載明異味污染物氣味特徵，則原告不能、無從反駁系爭異味污染物氣味與原告工廠道生油味之差別，亦妨礙訴願審議機關及行政法院針對系爭異味污染物是否為原告工廠排放進行實質審查。
4.倘稽查人員未能具體說明異味污染物氣味特徵，益證新竹縣政府環保局稽查人員乃基於其個人主觀感覺，認定系爭異味污染物為原告工廠排放。為了解當日異味污染物氣味特徵、稽查人員有無能力辨識原告工廠道生油味，請求通知其到庭說明，並應當庭驗證。倘稽查人員無法具體陳述當日異味污染物氣味特徵、或無法辨識原告工廠道生油味，則被告認定系爭異味污染物為原告工廠排放顯有疑義，系爭裁處及訴願決定應予撤銷。
㈡、被告於103年4月7日提出訴願答辯書，並檢附稽查工作紀錄、採證照片、採樣紀錄表及檢測報告書等，供行政院環境保護署訴願審議，惟並未同時提供原告，致原告無從於訴願程序發現有利於已之事證。
㈢、被告未依行政程序法第16條規定公告委託康廷公司辦理採樣及稽查業務，故康廷公司所為採樣及稽查自非合法，被告不得據以裁處原告：
1.按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項定有明文。次按「．…，．被告以琨鼎公司之檢測報告為本件處分之依據，此檢測報告自屬公權力之行使，被告將此公權力委託該公司辦理，自應依上開空氣污染防制法第四條及行政程序法第十六條第一項、第二項之規定，將此委託事項公告之並刊登政府公報或新聞紙，如未為此公告，則該公司不得單獨行使公權力，於該公司檢測過程中，應由被告所屬環保局人員在場全程監督，確認其係依臭味官能測定之標準方法為之。．…‥」臺中高等行政法院九十四年度訴字第四六九號判決參照。末按『．…貴局申請補助辦理「臺中縣水污染源稽查管制及許可管制計畫」，計畫內容已將委託辦理污染稽查、暗管查處等相關工作納入…於執行前應按行政程序法第十六條規定辦理公告外…，另涉及告發處分相關稽查採樣時，仍應有至少一位貴局稽查人員帶隊辦理，方為有效之處分。…』行政院環境保護署93年11月1日環署水字第0000000000號函釋參照。準此: (1)被告應依行政程序法第16條規定，公告委託康廷公司辦理稽查或採樣; (2)如被告未為公告，則康廷公司不得單獨辦理稽查或採樣; (3)倘康廷公司辦理稽查或採樣涉及告發處分者，至少應有一位新竹縣政府環保局稽查員帶隊辦理，方為有效之處分。
2.經查被告於103年2月11日，以府環空字第0000000000號公告委託康廷公司辦理「露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計畫」，該計畫主要辦理露天燃燒稽巡查及公害陳情案受理稽查相關作業，執行期間為103年1月1日（或簽約日）至103年12月31日。由此可知，於系爭稽查期日(即103年1月3日)時，被告尚未公告委託康廷公司辦理稽查或採樣，依行政程序法第16條規定及前揭臺中高等行政法院判決意旨，康廷公司不得單獨辦理稽查或採樣。
3.惟依新竹縣政府環保局103年1月3日稽查工作紀錄，當日稽查人員僅有康廷公司所屬稽查員蘇鐵平、黃俊博二人，可知康廷公司係單獨進行當日稽查及採樣，此與行政程序法第16條規定及前揭臺中高等行政法院判決意旨不符，康廷公司當日所為稽查及採樣應為違法。由於康廷公司當日所為稽查及採樣係屬違法其稽查紀錄及採樣結果自不得為裁處原告之依據。㈣次查新竹縣政府環保局與康廷公司間103年度「露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計畫」合約書第二條履約標的第(一)項約定:「．…。履約標的為新竹縣103年度『露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計畫』，其詳細內容依照本案工作評選須知、廠商所提之服務建議書，及評選會議中所承諾之工作事項。」前揭評選須知之伍、計畫工作內容，得標廠商應「指派非本局上班時間駐本局專案工程師6人(其中1人受理民眾通報，另2人協助處理陳情案件，3人一班每週輪替」而康廷公司服務建議書之4．2．1稽查勤務指揮中心，說明「夜間則常駐接話人員及稽查人員協同貴局值夜同仁執行夜間查作業。由此可知，新竹縣政府環保局與康廷公司雙方亦約定康廷公司稽查人員僅係協同新竹縣政府環保局值夜同仁執行夜間稽查作業。是以，新竹縣政府環保局稽查員未帶隊辦理當日稽查或採樣，除與新竹縣政府環保局與康廷公司雙方約定不合外，參照前揭行政院環境保護署函釋意旨，被告所為處分亦應無效。
㈣、即便被告已合法委託康廷公司辦理稽查及採樣，該稽查及採樣有下述瑕疵，被告不得據以裁處原告：
1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第9條定有明文。康廷公司雖非行政機關，惟若被告已依行政程序法第16條規定，合法委託康廷公司辦理稽查及採樣，則行政程序法第9條規定於康廷公司辦理稽查及採樣時，仍應適用，合先敘明。
2.關於新竹縣政府環保局103年1月3日稽查工作紀錄，經查：(1)原告工廠人員張光明於康廷公司稽查員蘇鐵平、黃俊博二人採樣時，曾對其表示該味道不是原告工廠。但稽查工作紀錄並未記載；(2)關於前揭稽查工作紀錄為何只寫對原告不利的，為何沒有寫有利的，康廷公司稽查員蘇鐵平103年10月9日於鈞院作證表示原告「都講話不實在」;( 3)前揭稽查工作紀錄第3點載明:「全程該廠人員陪同，確認無誤。」惟康廷公司稽查員蘇鐵平103年10月9日於鈞院作證表示原告工廠人員張光明並沒有全程會同。
3.由上述事實可知:( 1)當日稽查未依行政程序法第9條規定，對於原告有利及不利之情形，一律注意；(2)康廷公司稽查員蘇鐵平顯已預設立場，先認定原告工廠人員有利於原告之陳述不實在，卻僅擷取不利於原告之陳述記載於稽查工作紀錄；(3)原告工廠人員張光明未全程會同，但稽查工作紀錄卻載明該廠人員全程陪同，顯然該稽查工作紀錄有所不實。因此，當日稽查工作紀錄可信性顯有疑義，自不得為被告裁處原告之依據。
4.就採樣部分，康廷公司稽查員蘇鐵平、黃俊博於103年1月3日所填寫之周界及環境大氣異味採樣紀錄表，儀器校正檢核欄為空白。該檢核欄內容為記錄採樣所用儀器是否如期送校、校正日期、確認流量泵之流量達4L/min以上及確認留有紀錄表備查等，其目的在於確保每次採樣所用儀器準確、流量泵符合採樣條件康廷公司稽查員未於採樣前填寫檢核欄，即未確認當日所用儀器為準確、流量泵符合採樣條件，顯見其未依標準方法進行採樣。
5.此外，康廷公司稽查員蘇鐵平103年10月9日於鈞院作證表示有規定採樣照片要拍攝風向計所顯示之風向，但是照片看不出來。因此，該周界及環境大氣異味採樣紀錄表所載風向是否真實、準確，能否證明採樣地點為「下風處」，即有疑義。鑑於周界及環境大氣異味採樣紀錄表有上述瑕疵，自不得為被告裁處原告之依據。
㈤、康廷公司稽查員未受有異物味污染之嗅聞訓練或測獵試，如何客觀地辨識系爭異味污染物為原告工廠排放?
1.依據輔仁大學公共衛生學系劉希乎副教授之「異味問題之我見我思」乙文(刊載於經濟部工業局編印，工業污染防治第120期(100年12月)季刊，第139~153頁)，在其接受地方環保局委託，評估焚化爐附近臭味調查工作時，其選擇嗅聞志工之「先決條件為態度客觀（無先入為主之意象）、身分中立（具有一定社會認可之表徵）、無抽煙飲酒等嗜好。」而符合先決條件之53位嗅聞志工「接受NlEA A2O1.13A五種特殊氣味(即花香、成熟果實、糞臭、焦糖、汗臭味)之官能測定，通過者繼續以礦泉水與飲用水之氣味、口咸進行評估測試，以確認其嗅覺敏感度與氣味記憶程度」，「共計37位嗅聞志工通過異味辨識與異味記憶考核」。由此可知，即便是態度客觀、身分中立、無抽菸飲酒習慣之一般人，在經過A2O1.13A官能測定後，也只有不到七成、能通過品水測試。因此，無抽菸飲酒習慣者，經過嗅聞訓練與通過品水測試後，才較可能客觀地辨識異味污染物。
2.如前所述，康廷公司稽查員蘇鐵乎、黃俊博於稽查過程未一律注意有利與不利原告之情事，其稽查態度是否客觀，本有疑義。至於兩位稽查員有無抽菸飲酒習慣，均待查明。
3.關於康廷公司稽查員蘇鐵平、黃俊博稽查資格，被告於103年10月l日補充答辯書，說明蘇鐵平具有乙級空氣污染防制尊責人員證照、曾受有稽查技巧及陳情電話接禮儀訓練3小時；黃俊博具有柴油車排放煙度儀器檢查人員證照、經空氣污染物目測檢查人員訓練非環保班結業、曾受有稽查技巧及陳情電話接禮儀訓練2小時。惟依102年9月行政院環境保護署空氣污染防制專責人員訓練班簡章之訓練課程內容、103年5月行政院環境保護署柴油車排放煙度儀器檢查人員訓練簡章之課程內容及102年9月行政院環境保護署空氣污染物目測檢查人員訓練簡章之課程表，均無對異物味污染之嗅聞訓練或測試，顧康廷公司稽查員蘇鐵平、黃俊博是否具備有辨識異味污染物能力，亦有疑義。
4.特別是系爭異味污染物採樣處距離原告工廠有三公里之遠，要辨別出系爭異味污染物是原告工廠所使用之道生油味，本非易事，倘康廷公司稽查員蘇鐵平、黃俊博未曾接受異物味污染之嗅聞訓練或測試，其如何能客觀的辨識系爭異味污染物即為原告工廠所使用之道生油味？
5.再者，康廷公司稽查員蘇鐵平103年10月9日於本院作證表示因為只有單一味道，故沒有做排除干擾源。惟採樣地點面對喜來登飯店排氣口、全家便利商店門口等，是否確無干擾源，亦有疑義。
㈥、系爭採樣樣本未進行成分檢測，不能證明與原告工廠所使用之道生油成分相似：
1.依據前揭同期工業污染防制季刊之「產業異味問題探討與建議」（經濟部工業局編印，工業污染防制第120期季刊，第101～121頁），說明異味物質檢測方法，有官能測定法及化學測定法。該文指出：「由於官能測定法為一種主觀認定之判斷方式，又化學測定法或電子鼻仍無法完全取代人體之嗅覺感知，目前將官能測定法作為裁處之唯一依據，似乎有些不客觀，因周界之大氣成分複雜，採樣時易受氣候條件影響，難以由周界官能測定結果確切認定污染源，為避免產生爭議，建議進行周界異味稽查時，除分析周界異味濃度外，應同時採集廠內排放管道或逸散氣體及廠外周界氣體，進行排氣成分檢測，比對各成分之相似性，達一定比例以上者，方可作為處分依據，而非現行以採樣者主觀認定之氣味描述文字，載於文書而據以裁罰，因此，被告應同時採集原告工廠逸散氣體及採樣處周界氣體，進行排氣成分檢測，比對各成分之相似性，達一定比例以上者，方可作為處分依據。
2.惟查，被告未就系爭採樣樣本進行成分檢測，不能證明與原告工廠所使用之道生油成分相似，故不應作為處分依據。
㈦、聲明：請求為判決撤銷原處分及訴願決定，訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯如下：
㈠、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第20條第1項……者，……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期……改善……。」空氣污染防制法第20條第1項、第56條第1、2項定有明文。又「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……」附表：「空氣污染物：
異味污染物。排放標準－周界－工業區及農業區以外地區：10」。另依公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（以下稱裁罰準則）第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。……」附表「處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條-工商廠場：10-100萬。污染程度（A）：……2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：……（2）達500%但未達1000%者，Ａ＝2.0。（3）未達500%者，A=1.0。危害程度（B）：……2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，Ｂ＝1.0。污染特性（C）：C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數。應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場為A×B×C×10萬。」
㈡、就原告前開主張答辯如下：
1.按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為首揭法條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。本件原告於本縣新埔鎮設置化學纖維總廠，主要從事聚酯纖維製造業，且有使用熱媒鍋爐並以道生油為熱量傳遞介質。環保局於103年1月2日晚間起至1月3日清晨陸續接獲民眾陳情發現該廠異味，遂於同年1月3日凌晨2時40分派員前往稽查，發現原告化學纖維總廠為啟用歲修後之鍋爐，加熱爐火將管線中水氣排出，導致道生油隨之排出逸散，於該廠區、竹北市○○○街俠隱大樓一帶及竹北市大自然社區皆有發現該廠之道生油異味，會同原告所屬員工陪同至廠區周界下風處，亦即本縣竹北市○○○街俠隱大樓旁之全家便利商店(以下簡稱採樣點)進行採樣，確認異味來源為原告工廠，且已排除其他附近污染源干擾，爰將異味污染物採樣1袋（樣品編號：SB-A-007）委託佳美公司進行檢驗分析，經檢測結果該樣品異味污染物濃度為30，超過排放標準所定限值（工業區及農業區以外地區：10），是被告機關依據「裁罰準則」所定應處罰鍰額度計算公式「污染程度(A)：臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度未達500%者，A＝1.0。危害程度(B)：超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者，B＝1.0。污染特性(C)：C＝違反本法發生日（含）前一年內違反相同條款累積次數，C＝1。工商廠場應處罰鍰計算方式為A×B×C×10萬＝1×1×1×10萬＝10萬元。」裁處新臺幣10萬元罰鍰，並限期於103年3月10日前完成改善，有稽查工作紀錄、採證照片、採樣紀錄表、佳美公司出具之檢測報告書等影本附原處分卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。
2.原告稱進行周界檢測前，應有客觀事證足以判定臭味發生源係由欲測知公私場所排放所為，並應載明於稽查紀錄。倘若僅依環保稽查人員個人主觀認定臭味發生來源，則有違函釋意旨乙節，按固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。…」經查環保局已於103年1月3日稽查工作紀錄中載明：「…沿…莊敬六街俠隱大樓一帶巡查，…發現有遠紡道生油味，遂進行採樣；…至遠紡廠內稽查，據該廠人員表示，該公司南廠區去年12月24日停電歲修…今天起爐點火，讓道生爐加熱排出水氣。…周圍道生油味甚濃致逸散至廠外。…全程該廠人員陪同，確認無誤。」等語，亦經原告現場代表張君簽名確認，並將相關位置繪製於新竹縣政府環境保護局周界及環境大氣異味採樣紀錄表供佐證，足徵稽查人員業依規定進行稽查採樣，並且依系爭工廠製程使用物質「道生油」及其異味特徵確認本件所採異味污染物樣品係由原告污染源所排放，又本件檢測程序符合環保署公告「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）」之相關規範，其檢驗結果自得作為裁罰之依據違規事實明確。此外，原告化纖總廠製程為聚酯纖維製造，產生之氣味特殊，本縣尚無其他工廠有相同製程與氣味，據統計資料顯示，環保局稽查員於101年及102年分別針對該廠稽查186次與138次，對該異味相當熟悉，稽查員有能力自行判斷異味來源與物種。即本件係異味特性、風向判斷及民眾陳訴，加以稽查人員之判斷，認採樣異味係原告公司所排放，故原告所述核不足採。
3.原告稱未同時提供原告，至原告無從於訴願程序發現有利於己之事證乙節，依據訴願法第58條第1項、第3項及第4項規定：「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。」「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」「原行政處分機關檢卷答辯時，應將前項答辯書抄送訴願人。」查被告機關業依前開規定將答辯書抄送原告，與法並無不合。
㈢、就本件稽查程序疑義說明如下：
1.有關稽查紀錄所負之採樣紀錄表沒有紀錄校正檢核資料？儀器校正檢核應屬後續填寫資料，以供檢測報告品保、品管查核用。依環境檢驗儀器設備校正及維護指引規定，風速計及氣體流量計應每2年校正一次，經查前述遺棄最新校正日期為101年6月21日及102年8月1日，皆依規進行校正。
2.稽查當時幾點通知原告公司？並通知何人？環保局稽查人員於103年1月3日約凌晨3點通知原告工廠人員（總機人員接聽電話），並表示：莊敬六街附近發現原告工廠異味，請派員至現場會同並確認異味源。原告工廠代表人張光明先生約於3點15分左右抵達現場，後續環保局採樣與稽查等皆由張光明先生陪同。經查張光明先生為當日該廠值夜主管（夜間最高階主管），負責統管當日夜間所有事務。
3.如何證明流量計校正報告與稽查照片使用之流量計相同？依據「環境檢驗儀器設備校正及維護指引」規定，風速計及氣體流量計應每2年校正一次。經查前開規定所述風速計及氣體流量計，即為「本局周界及環境大氣異味採樣紀錄表」之儀器校正檢和項目中所載之流量計、風速風向儀＜另本案稽查人員所用於採樣之流量計，需利用前述流量計校正後始進行採樣作業，二者並不相同。
4.夜間稽查人員非環保局編制人員？為因應稽查及作業人力不足狀況，原告係依據空氣污染防制法第四條，按工作內容性質，委託不同專業機構辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。本案稽查當時之稽查人員為康廷公司員工，該公司承攬環保局103年度「露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計畫」，主要工作內容為協助環保局執行露天燃燒稽查管制與環境污染陳情案件管制，及處理非上班時間陳情案件。本案案發當時屬非上班時間陳情案件，因此由康廷公司協助處理稽查作業。
5.負責本件稽查之康廷公司人員，依被告機關所委託辦理之「露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計劃」有獨立稽查之權限，該計劃係該被告機關於102年12月30日與該公司簽約，並於103年2月11日依行政程序法第16條之規定公告。
㈧、聲明：請求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有新竹縣政府103年2月19日府環空字第0000000000號函併附新竹縣政府執行違反空氣污染防治法案件裁處書、行政院環境保護署103年5月13日環署訴字第0000000000號訴願決定、新竹縣政府環境保護局103年1月3日稽查工作紀錄影本、周界及環境大氣異味採樣記錄表、佳美環境科技股份有限公司空氣品質檢測報告各1份及照片10張在卷可稽，核堪認定為真正。而查本件兩造之爭點，經核厥為：本件被告稽查、採樣是否合法？經檢驗測之採樣樣品是否係原告所排放？
六、本院得心證理由：
㈠、按空氣污染防制法第20條第1項、第2項規定「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」同法第56條第1項、第2項復規定：「公私場所違反第20條第1項....者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：...二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
㈡、空氣污染防制法第4條規定：「各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。」，且「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」「前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項分別定有明文。準此，有關各地方公私場所排放空氣污染之稽查，既屬排放空氣污染物防制工作之一環，地方主管機關自得依法委託民間專責機構協助辦理。又按「一、依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第44條第1項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。」，環保機關委託民間團體執行稽查檢測工作，需為具有本署環境檢驗所認可之環境檢驗測定機構，始能執行空氣污染防制法規定之稽查檢測工作，且應依中央主管機關公告之檢測方法執行檢測，檢測結果始能作為稽查處分依據。二、另依行政程序法第16條第１項規定，行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。其中所稱「權限委託」，係指涉及公權力行使之權限移轉，如不涉及公權力行使之權限移轉，則不屬之。有關檢驗技術工作委託相關業務之政府機關或法人團體代為實施，如受委託代施檢驗之法人團體，因委託而得獨立對外行使公權力，則涉及公權力行使之權限移轉，屬前揭規定之『權限委託』；如受委託之法人團體所為者，僅屬內部性之技術檢驗，並無獨立對外行使公權力之行為，則不屬之。三、依本法第4條規定，各級主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。依本法第3章防制第43條第１項規定，各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施或監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。各級主管機關派員會同取得本署核發許可證之合格檢驗測定機構（代檢驗業者），依本法第43條第1項進行之檢查或鑑定，涉及行政法上之行政檢查行為，乃屬公權力之行使，倘未依前揭規定辦理公告委託該檢驗測定機構（代檢驗業者）執行相關檢查或鑑定事項，則該檢驗測定機構（代檢驗業者）僅屬環保機關之行政助手，環保主管機關人員應全程監督其檢測作業。四、本案倘貴局已依本法第4條及行政程序法第16條第1項規定，辦理空氣污染防制有關事宜之權限委託公告，且公告委託之檢驗測定機構係取得本署核發許可證之合格檢測機構，則其已具該項檢測業務之專業能力，依前揭規定，即可依委託公告事項獨立對外行使相關檢查或鑑定事項之公權力及辦理本法規定之檢驗測定，並毋須環保主管機關人員在場全程監督其檢測作業，惟依檢測結果據以判定公私場所排放污染值進而取締告發，仍應由環保主管機關為之。」環保署99年8月25日環署空字第0000000000號函釋在案。另該署102年12月31日環署空字第0000000000號函釋亦認：「...二、本案因進入公私場所進行稽查或採樣檢測工作，屬公權力之行使，涉行政程序法之行政檢查行為，倘貴局已依空氣污染防制法第4條及行政程序法第16條規定，將進入所轄公私場所進行空氣污染防制之稽查、採樣檢測工作之權限，公告委託專責機構辦理，自可由貴局公告委託之專責機構人員進行相關稽查或採樣檢測作業。..」依前開2函釋意旨，空氣污染主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染防制有關事宜，但應依行政程序法第16條之規定，將委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報及新聞紙。因空氣污染防制法第43條第1項進行之檢查，涉及行政法上之行政檢查行為，乃屬公權力之行使，如未依前揭規定辦理公告委託專責機構執行相關檢查事項，則該稽查機構僅屬環保機關之行政助手，環保主管機關人員應全程監督其檢測作業。前開解釋乃主管機關就技術性、細節性之事項，發布執行法律之職權命令，與母法並未牴觸，自得予以援用。合先敘明。
㈢、本件負責稽查、採樣之康廷公司人員蘇鐵平、黃俊博，於實施稽查採樣時(103年1月2日至1月3日)並無獨立稽查、採樣權限，本件稽查、採樣程序違法：
1.本件緣起被告機關於103年1月2日晚間至1月3日凌晨，按獲新竹縣竹北市民眾檢舉有異味後，即由康廷公司人員蘇鐵平、黃俊博前往稽查，並進行採樣，經檢驗後認超過法定標準，被告機關遂依空氣污染防制法第56條第1項、第2項、環境教育法第23條第2款前開規定而為原處分之事實，為兩造所不爭執，並經證人即到場進行稽查採樣之蘇鐵平、黃俊博在本院審理時證述明確，應為事實。
2.到場進行稽查、採樣之證人蘇鐵平、黃俊博，並不是被告機關所屬人員，係康廷公司依該公司與被告機關於102年12月30日所簽訂之「103年露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計劃」合約，依該合約規定，康廷公司就該計劃執行期間係自103年1月1日至103年12月31日，但被告機關就該計劃遲至103年2月11日始公告，為兩造所不否認，復有該計劃合約書、被告103年2月11日府環空字第0000000000號公告在卷可參(本院卷第99至101頁)。是以本件原告違反空氣污染防制法事件，於103年1月2日至同年月3日被告派員稽查、採樣時，康廷公司所受任執行之該有稽、採樣權限之計劃，被告尚未依行政程序第16條之規定公告。
3.經查本件被告所屬環保局因民眾檢舉有異味，於103年1月2日晚間因康廷公司派遣該公司職員蘇鐵平、黃俊博，前往新竹縣竹北市○○○○路、四維街、三民路、中山路、中興路、莊敬北路、光明六路、莊敬六街俠隱大樓等各地點稽查，因認該異味係原告公司所排放，稽查人員遂以電話通知原告派遣負責人到場，原告由負責夜間值班之管理師張光明到場，經蘇鐵平、黃俊博認該異味係原告所排放，遂於新竹縣竹北市○○○街俠隱大樓旁全家便利商店附近進行異味採樣，再到原告位於前開地點之化學纖維廠內進行稽查，並將所採取樣品送請佳美環境科技股份有限公司，依環保署公告官能測定法─三點比較式嗅袋法之規定，選任嗅覺判定員，並由嗅覺判定員進行聞臭，經分析判定結果異味污染物濃度值為30，超過空氣污染物排放標準所定「工業區及農業區以外地區」排放標準為10之限值，有該公司空氣品質檢測報告書在卷可稽(本院卷第53頁)。
4.惟被告以康廷公司人員稽查、採樣所得樣品為本件處分之依據，此稽查、採樣自屬公權力之行使，被告將此公權力委託康廷公司辦理，自應依上開空氣污染防制法第4條及行政程序法第16條第1項、第2項之規定，將此委託事項公告之並刊登政府公報或新聞紙，依前開環保署之函釋，如未為此公告，則該公司所屬人員不得單獨行使公權力，於該公司稽查、採樣過程中，應由被告所屬環保局人員在場全程監督，確認其稽查、採樣係依異味官能測定之標準方法為之。惟依卷附被告環境保護局稽查工作紀錄表(附本院卷第47頁)，本件稽查、採樣僅由康廷公司人員蘇鐵平、黃俊博為之，並無被告所屬環保局人員在場會同或監督。
5.從而，康廷公司受託執行辦理之違反環境污染陳情案件之計劃，於本件被告認原告有違反空氣污染防制法時(103年1月2日至同年月3日)，被告就該計劃既尚未公告，康廷公司人員就原告違反空氣污染防制法之行為，並無稽查、採樣之權限，其後被告雖於103年2月11日依行政程序法第16條之規定，公告該委託計劃，行政程序法第16條要求行政機關其權限之一部應委託民間團體或個人辦理事項公告，目的之一在於使民眾得知悉了解行政機關該委託之事項，且本件所涉及稽查、採樣權限，涉及進入違規行為場所之行政檢查權，係屬強度甚高之公權行為，再參以行政程序法第11條第2項至第4項規定：「行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。」「行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。」「前二項公告事項，自公告之日起算至第三日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。」之意旨，行政機關將其權限一部，委託民間團體辦理時，在委託公告或刊登政府公報或新聞紙前，該委託契約在契約當事人人雖已生效力，但受託之民間轉體應在該委託事項公告後始取得該行政機關之權限，本件負責稽查、採樣之康廷公司之蘇鐵平、黃俊博於103年1月2日晚上至同年月3日凌晨，就本件原告違規行為進行稽查、採樣時，新竹縣政府委託康廷公司辦理之前開計劃，尚未公告，是以康廷公司所屬人員蘇鐵平、黃俊博自無權限進行稽查、採樣權限。
6.且縱認被告主張被告委託康廷公司辦理之前開計劃已於103年2月11日公告，所以康廷公司依該計劃自103年1月1日起可取得該計劃委託之權限之主張可採，依被告「103年度露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計劃」合約書第2條，該計劃履約標的為「本案工作評選須知、廠商所提之服務建議書及評選會議中所承諾之事項」(本院卷一第104頁)，評選須知就「環境污染陳案件管制」之工作內容為：「(一)陳情案件處理情形登載、追蹤催辦、建檔管理、分析統計(含單位人口民眾陳情件數、空氣污染一再陳情件數及其原因分析)，調查及探討分析民眾對陳情案件處理滿意度。(二)加強夜間露天燃燒巡查及協助查明環境污染陳情案件可能來源及追蹤改善情形。」(本院卷一第108頁)，在康廷公司所提出之服務建議書中「第4.2.1稽查勤務指揮中心」一(三)部分亦載明「專案工程師六員：三人一組輪值於陳情報案中心，負責假日及夜間等非上班時間駐局處理陳情案件工作，輪值三人中一人受理民眾通報，另兩個會同環保局人員處理陳情案件。」(本院卷一第111頁)，在服務建議書「表4.2.1-1陳情報案中心之作業流程」中關現場稽查部分，載明「一、現場稽查處理程序1.針對陳情人所指之污染行為做污染行為確認及資料蒐集2.必要時會同業務承辦人現場稽查，以利環保局後續對事業單位懲處及限期改善之查處」(本院卷一第112頁)，在前開評選須知、服務建議書中，關於稽查污染源部分，均係使用「協助」、「會同」用語，並無讓康廷公司人員取得獨立稽查、採樣之權限，故縱認被告於本件原告違規行為後，被告於103年2月11日公告委託康廷公司辦理「103年度露天燃燒及環境污染陳情案件稽查管制計劃」，使康廷公司依該計劃取得部分被告之權限，但依該計劃合約所載，康廷公司所屬人員仍無獨立稽查、採樣之權限。
七、綜合前述說明，康廷公司所屬人員既無獨立稽查、採樣之權限，被告以康廷公司之人員現場稽查、採樣所得資料作為原處分之依據，因此稽查、採樣過程有上開之重大瑕疵，被告據以認定原告有違反空氣污染防制法第20條第l項、第56條第l項前段規定，以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並依環境教育法第23條第2款規定，處環境講習2小時，並限期103年3月10日前完成改善，即有違誤，訴願決定未予詳查，予以維持，亦有未合。本件原告之訴為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以維法制。至兩造其餘之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不加以論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 王銘勇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 楊嘉惠中 華 民 國 103 年 12 月 18 日