臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第38號原 告 鍾金田被 告 新竹縣政府法定代理人 邱鏡淳訴訟代理人 蕭錦發
曹中豪上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會於中華民國103年8月29日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告民國103年4月3日府農保字第0000000000號函所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
二、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於所承租坐落新竹縣○○鄉○○段○○○○○○○○號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）上修闢農路，違規使用面積約0.08公頃，案經新竹縣寶山鄉公所函報被告機關辦理，並經被告機關於102年12月24日派員會同相關人員及原告至現場勘查屬實。被告機關以原告違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第33條第1項第2款、新竹縣違反水土保持案件裁罰基準第3點規定，以103年4月3日府農保字第0000000000號函（下稱原處分）裁處原告罰鍰6萬元。原告不服原處分，經提起訴願復遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告於102年6月間介紹訴外人徐文彬與地主洽談地上物樹木買賣，其後原告並未參與雙方之買賣，僅有幫徐文彬簽署同意書，以便向主管機關申請核定，並收受徐文彬交付之介紹費12000元。至徐文彬是否依規定提出申請，原告並不知悉，直至被告通知，原告始知系爭土地上之樹木均已砍伐完，且因擅自修闢農路違反水土保持法須遭懲處；經原告與徐文彬聯繫，均未理會。
（二）本件修闢農路實為訴外人徐文彬所為，原告均不知情，徐文彬未經原告同意即竊取砍伐原告所有樹木，原告實為被害人，並已對徐文彬提起竊盜及毀損告訴。
（三）系爭土地原告共承租1416平方公尺，原告承租面積僅佔全部面積之百分之7.325，原告亦無權利同意徐文彬砍伐樹木，縱被告認定原告未盡水土保持義務，原告亦僅佔百分之7.325，被告誤認系爭土地均由原告承租，致裁處全部責任為原告，實有不公。
（四）原告不服被告所為裁處，向行政院農委會提起訴願卻遭駁回，故依法提起本件行政訴訟。為此聲明：(1)原處分及訴願決定均撤銷。(2)訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：
（一）緣原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自於系爭土地（使用分區：山坡○○○區○○○○路（長約200公尺、寬約3-4公尺），違規面積約0.08公頃。前述違規行為依寶山鄉公所102年12月04日寶農字第0000000000B號函查報水土保持義務人於山坡地違規使用案，經本府以102年12月11日府農保字第0000000000號函通知於102年12月24日辦理現場會勘，當日寶山鄉公所承辦人、當地派出所員警均到場，水土保持義務人則未到場，另於103年2月9日、103年3月20日到府說明。
（二）原告（水土保持義務人）未先擬具水土保持計畫而有前揭違法行為，已違反水土保持法第12條第1項規定及第23條第2項規定，乃依同法第33條第1項第2款暨本府100年08月23日府農保字第0000000000號公告事項第3、4條規定，於103年04月03日府農保字第0000000000號函裁處被告罰鍰6萬元整，及於103年04月03日以府農保字第0000000000號函請違規人依水土保持法限期改正（指定實施）。
（三）原告自認其為受害人，其與第三人徐文彬間之爭議已循刑事訴訟途徑尋求解決，就行政法層次，被告按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之行為人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人」，洵堪認定原告為水土保持義務人，且水土保持流失，就現場會勘後應為實害之情形。
（四）本案原告（水土保持義務人）未經申請核准擅自修闢農路（長約200公尺、寬約3-4公尺），違規面積約0.08公頃，影響水土保持，違規事實明確，且均有相關會勘紀錄及現場照片附卷可稽。被告機關依水土保持法裁處原告6萬元罰鍰，該等處分並無不當，原告之主張無理由，聲明請求駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有被告所提寶山鄉公所函及所附寶山鄉山坡地違規使用查報表、制止通知書、新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄表、新竹縣山坡地違規到府陳述紀錄表、現場照片、土地建物查詢資料、原處分書及行政院農業委員會103年8月29日農訴字第0000000000號訴願決定書為證，核堪認定為真正。而查，本件兩造之爭點，經核應為：（一）原告於所承租之系爭土地上修闢農路，卻未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是否有違反水土保持法第第12條第1項第4款規定？（二）原告請求被告減輕裁罰有無理由？茲論述如下：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為水土保持義務人。」，水土保持法第4條定有明文；又同法第12條第1項第1、4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」，第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」，第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：……二違反第12條至第14條規定之1，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。
（二）經查，系爭土地屬山坡地保育區，原告為系爭土地承租人，即事實上使用權人，此為原告所不爭，並有新竹縣寶山鄉寶雙字第127號私有耕地租約附表在卷可參（見本院卷第45頁背面），依水土保持法規定，原告應為水土保持義務人無訛；次查，系爭土地經被告於102年12月24日派員會同相關單位人員赴現場勘查，發現原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於系爭土地上違規開挖（修闢邊坡、道路），造成地表邊坡裸露情事，其違規面積約0.08公頃之事實，有被告所提上開資料附卷可憑（見本院卷第42-59頁），原告違規使用系爭土地之事實明確。
從而，被告以原告違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰，於法並無不合。
（三）原告雖主張修闢農路之行為係訴外人徐文彬所為，其為被害人云云。惟查：
1.按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」改制前行政法院39年判字第2號判例要旨著有明文。
2.經查，原告雖主張修闢農路之行為並非其所為，而係訴外人徐文彬所為，然經本院依原告聲請訊問證人徐文彬結果，證人徐文彬到庭結證稱：「（有無○○○鄉○○段系爭土地去砍樹？）沒有，也沒有去整地拓寬路面。（是否知道是誰去整地、拓寬農路？）我的前女友，我不知道誰叫他去的。我只知道我們有去找原告簽同意書，後來我跟我女友鬧得不愉快就分手了，後來的事情我就都不知道」等語（見本院104年3月19日言詞辯論筆錄），即證人徐文彬否認有至系爭土地修闢農路之行為，僅有向原告取得同意書，與其於原告對其提出竊佔告訴案件偵查中供述：有簽同意書，但簽完之後就未參與等情相符（見103年度他字第2676號偵查卷第24頁），則原告所為整地修闢農路行為乃訴外人徐文彬所為之主張，即有疑義。衡以原告為系爭土地承租人，既支付租金承租使用系爭土地，應無任人在系爭土地上任意砍伐、整地修路之可能，無論實際上修闢農路之行為係何第三人所為，衡情尚難排除該修闢農路之行為係由原告指示或同意所為之可能。
3.參以原告自承其有簽署同意書予第三人，知悉第三人要砍伐樹木之事實，且有向第三人收取金錢等情（見本院卷第64頁），原告於上開案件偵查中亦自承有簽砍伐同意書給徐文彬，其本來要與徐文彬簽買賣契約等情（見上開偵查卷第3頁），由此可知原告知悉且同意、容任第三人進行樹木砍伐及修闢農路之行為，其既為系爭土地之水土保持義務人，知悉在系爭土地上將有砍伐樹木、修闢農路之行為，即應依法申請，而在未確認是否依法申請之情形下，同意且容任他人進行砍伐樹木、修闢農路之行為，自有應注意且能注意，卻未注意之過失，而有違反水土保持義務。
4.至原告雖主張砍伐樹木、修闢農路等行為乃訴外人徐文彬與地主約定者，與其無關云云，惟此經地主即證人劉龍光於本院審理時證述：「（你認識原告嗎？）認識，原告跟我們承租土地之三七五租戶。..（土地租給原告，原告作何使用？）耕作。..（徐文彬有經由原告介紹跟你談系爭兩筆土地的地上物買賣嗎？）沒有，系爭土地屬於三七五土地，都是承租人在負責，我們都沒有參與這兩筆土地的事情。（你有賣系爭土地上的樹給徐文彬嗎？）沒有。（你知悉否徐文彬要去系爭土地上砍樹？）不清楚。完全不知道這兩筆土地的事情..（為何原告介紹徐文彬給你認識？）因為我們旁邊有其他的土地，非系爭土地，而是其他土地要砍樹的事情，但是我後來沒有進一步談。我沒有同意徐文彬砍我其他土地的樹。..不談系爭土地是因為系爭土地是三七五土地。..（你知悉否系爭土地有拓寬路面嗎？）不知道。（你有無同意可以拓寬路面嗎？）沒有。..我完全不知道拓寬路面的事情。」等語（見本院卷第69至70頁），並提出說明函予被告，載明：「系爭土地..由承租人鍾金田依三七五減租條例續租耕作，是故該土地之耕作經營由鍾金田單獨為之，地主未曾置喙。..本地主等從未簽署任何同意開發文件，也未申請或獲得開發許可..」等語，有該說明函可參（見訴願卷第80頁），即系爭土地地主否認有與訴外人約定砍伐樹木、修闢農路之事實；而訴外人徐文彬於本院審理時亦證述不知何人指示拓寬農路，同意書係向原告取得者等情，自難逕認係地主指示第三人修闢農路者，是原告此部份主張亦難逕信。
5.此外，原告亦未舉出其他證據證明訴外人徐文彬為實際違規行為人，亦無從認定係經系爭土地所有權人指示而為上開違規行為，而原告既為系爭山坡地之三七五租約承租人，一般而言應可得知應有實施水土保持之計畫，以利開墾植造，原告實難諉為不知，詎其明知有第三人將在系爭土地為砍伐樹木及修闢農路之事，卻出具同意書且容任為之，並收取費用，且疏未注意依法取得向主管機關核定之水土保持計畫，就其行為該當水土保持法第12條第1項第1、4款規定，而得依同法第33條第1項第2款加以處罰之事，自難辭其究，難認其無主觀之歸責事由，原告主張己無故意過失，亦為被害人云云，顯難憑採。被告以原告為系爭土地水土保持義務人而為裁處，要無不合。
（四）至原告主張應比例減輕罰款云云，惟查，原告固僅承租新竹縣○○鄉○○段○○○○○○○○號土地內之部分土地，有該三七五租約可參，然系爭土地之承租人僅有原告一人，該修闢農路之位置又係在原告承租土地範圍內，此經被告陳述在卷（見本院卷第71頁），且經地主即證人劉龍光證述屬實（見本院卷第71頁背面），原告雖稱不知，亦未否認，衡之系爭土地之承租人即實際使用人僅為原告一人，原告以其非承租上開二筆土地之全部為由，主張依承租土地面積與上開二筆土地之面積比例減輕罰款，自不足採。遑論水土保持義務主要為行為責任，被告對原告處罰以足達成行政目的，即不得再對所有權人處罰，原告主張比例處罰並不足採。況查，「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項定有明文；而按，被告為水土保持法所稱縣（市）主管機關，此觀該法第2條規定即明，被告在該法授權裁罰金額範圍內，訂定裁罰基準，並以100年8月23日府農保字第0000000000號公告（見本院卷第56、57頁），核此基準，係就違規開發面積、次數多寡加以分類，訂定裁罰基準表，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，亦未違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合。而查，本件原告違規面積約0.08公頃，依裁罰基準表規定，罰鍰金額為6-12萬元，是被告以原告有違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定之違規行為，據以裁處原告罰鍰6萬元，並未逾法律規定之罰鍰金額上限，且被告行政裁量亦無濫用之情，又已屬法定最低之罰鍰額度，被告據以前揭裁罰基準所為法定最低罰鍰之裁罰，即有所憑，並無違反比例原則，原告徒以其未承租上開二筆土地全部面積，主張應比例減輕罰鍰，於法並無足採。
六、綜上所述，原告主張各節，均乏憑採。被告以原告未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自修闢農路，違反水土保持法第12條第1項第1、4款規定，依同法第33條第1項第2款，以原處分裁處原告罰鍰6萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 林南薰上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 4 月 10 日
書記官 謝淑敏