臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第33號
105年5月25日辯論終結原 告 坤輝科技股份有限公司代 表 人 黃添財訴訟代理人 王建智律師被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 彭翠香上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國104年3月13日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第
1 項、第2 項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、事實概要：緣原告於101 年11月20日與第三人明星精工有限公司簽訂「同意第三人所屬派遣人員進入原告廠區執行勤務」合約書，並為第三人應遵守訴願人之作業人員工作規範等約定。第三人明星精工有限公司自103年5月起非法僱用越南籍行蹤不明外勞NGUYEN THI CUC（女，護照號碼：M0000000，譯名：阮氏菊）、HO THI KIM ANH（女，護照號碼：M0000000，譯名：胡氏金英）、DANG THI TUYET LAN（女，護照號碼：M000000，譯名：鄧氏雪蘭）、BUI THI LOAN（女，護照號碼：M0000000，譯名：裴氏鸞）、TRAN THI LOAN（女，護照號碼：M0000000，譯名：陳氏欒）、PHAN THI THO（女，護照號碼：M0000000，譯名：潘氏壽）、TRUONG THI NGOCCHI（女，護照號碼：M0000000，譯名：張氏玉芝）、PHAM THI LIEN（女，護照號碼：M0000000，譯名：范氏蓮）、TRAN THIHIEN（女，護照號碼：M0000000，譯名：陳氏賢）、NGUYEN
VAN SON（男，護照號碼：M0000000，譯名：阮文山）等10人進入原告登記所在地新竹縣○○鄉○○村○○路○號從事精密面板玻璃片檢驗工作，上述情事並為內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊新竹縣專勤隊及本府查察人員於103年11月26日當場查獲，經被告審認原告之行為違反就業服務法第44條規定而以104年2月5日府勞福字第0000000000號處分書裁處原告新台幣30萬元罰鍰。原告不服，乃提起訴願，經勞動部104年9月3日勞動法訴字第0000000000號訴願決定書駁回訴願，原告不服，乃提起本件行政訴訟。
叁、本件原告主張：
一、本件原告所提起之撤銷訴訟具權利保護之必要性：
（一）按「提起行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟，除應具備該條所定之訴訟要件外，尚須具有權利保護必要，始係合法。所謂權利保護必要，係指尋求權利保護者，准予經由向法院請求之方式，以實現其所要求之法律保護之利益之謂。權利保護必要，乃基於誠實信用原則，旨在禁止訴訟制度濫用。故如尋求權利保護者可以用其他更符合事實需要之有效途徑，以達到請求保護之目的，或其所主張被侵害之權利或法律上利益，縱經審判結果，亦無從補救或回復其法律上地位或其他利益者等等，均屬欠缺權利保護必要。」（最高行政法院95年度裁字第02147號裁定著有明文）。
是倘原告公司所提起之訴訟，得以補救或回復其法律上地位或其他利益，且無其他更符合事實之有效途徑者，均屬有權利保護之必要性。查本件原告公司收受被告機關違法之行政處分，損害原告公司之權利及法律上之利益，雖業已繳納罰鍰，惟揆諸上開實務見解，罰鍰之繳納與權利保護必要性之內涵並不相斥，原告公司於繳納罰鍰後，提起訴願及行政訴訟以為救濟仍屬最有效之途徑，且原告公司聲明勞動部之訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告機關發還已繳交罰鍰新台幣30萬元整等主張均得以補救並回復法律上之利益，是原告公司之訴訟顯合於權利保護之必要性。
（二）又按「行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准原告公司提起撤銷之訴，原告公司如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196 條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。」（臺北高等行政法院89年度訴字第1833號判決著有明文可參）。據此行政處分之執行與其規制效力之存續係屬二事，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍應准原告提起撤銷訴訟以為救濟。查本件原告公司因被告機關之認定容留並為裁處罰鍰之行政處分，業已遭受法律上之不利益，並繳納罰鍰在案，本件行政處分係屬已執行完畢之處分無訛，惟原告公司遭被告機關認定有容留之情事而因被告機關以行政處分裁處罰鍰之效力仍繼續存在，原告公司之法律上利益處於被剝奪之狀態，是本件行政處分之規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能，自應准提起撤銷之訴。
二、被告機關做成裁罰性行政處分前，並未通知原告公司給予陳述意見之機會，且嗣後於訴願決定前，亦未補正，是該裁罰性行政處分顯應予以撤銷。本件被告機關做成行政處分前，僅參酌經查獲之非法外勞等之調查筆錄，顯非屬作成行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者等情。又雖原告公司於查緝當日經查緝單位通知調查，惟未有被告機關曾以書面通知原告公司並依行政程序法第104 條記載原告公司究竟違反何種法令及救濟途徑等之紀錄，且原告公司之人事主管曾文美接受調查時對原告公司究係違反何法律等均表示不清楚，是於接受調查時，原告公司之人事主管曾文美並不知將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據，是根本不知從何處著手答辯，而根本無得認為係屬給予陳述意見之機會。是被告機關之行政處分並無合致行政程序法第
104 條關於書面通知相對人陳述意見之要式方式等要求，而顯於法未合。故原告公司在裁罰性行政處分做成前，全無陳述意見或答辯之機會。而嗣後於訴願時，被告機關亦無補正。是原處分已屬違法裁罰且不能補正，應予撤銷。
三、原告公司與明星精工有限公司僅有出借部分廠區之法律關係，並無合作或其他法律關係存在，且明星精工有限公司所執行之檢驗係受貨方即LG Display公司於收貨前之檢驗：
（一）原告公司接受美商Apple 公司之採購契約生產玻璃，雙方並於訂單中約定交貨予LG Display公司，是原告公司與美商Apple公司與LG Display 公司間應成立有玻璃製品之供貨契約，基於供貨契約及民法關於買賣契約買受方自行檢查所受領之物等規範要求，LG Display公司自負有對玻璃商品為收貨檢驗之義務，故原告公司生產完成並自行為品管檢驗後，便由LG Display公司自行委託明星精工有限公司為LG Display公司進行商品之收貨檢驗，至於明星精工有限公司則為LG Display公司所委託為玻璃製品為收貨檢驗之公司，雖收貨檢驗為LG Display公司之義務，與原告公司無涉，惟玻璃製品因其脆弱、難以搬運之特性，為求減少玻璃製品於搬運途中之耗損或髒汙，遂由原告公司出借部分廠區供LG Display公司指定之檢驗公司即明星精工有限公司為收貨檢驗之作業之用，故明星精工有限公司屬受貨方（即LG Display公司）所委派之檢驗公司而非供貨方（即原告公司）所委派之檢驗公司。
（二）原告公司於生產完成玻璃製品並自行為品管檢驗後，即出貨予受貨方LG Display公司完成供貨契約之契約義務，而
LG Display公司於受貨時，則負有於民法關於買賣契約內自行檢驗貨品之義務，故訴願決定書中所謂「訴願人於生產玻璃並完成第1次檢驗，須由明星公司再進行第2次檢驗確保產品無訛後，始能供貨予LG Display公司」顯有誤解，蓋收貨檢驗並非原告公司與LG Display公司間之供貨契約義務，至於受貨方LG Display公司要為如何之驗貨流程，均與原告公司無涉，今原告公司僅協助無償出借部分廠區予LG Display公司之委託檢驗公司，故訴願決定書認定「明星公司於訴願人提供之廠區，僱用N君等人從事第2次檢查玻璃工作，亦屬為完成訴願人供貨予LG Display公司生產流程之一部分，訴願人尚難以其與明星公司間無委託或承攬之法律關係執為免責之論據」云云，顯與事實不符。
（三）至於系爭合約第9條第4項所約定之擔保本票，擔保之對象為系爭合約之內容，該合約並非委任或承攬合約，無法就此推論原告公司與明星精工有限公司間成立委任或承攬關係，系爭由明星精工有限公司交付予原告公司之500 萬元本票所擔保者乃明星精工有限公司違反系爭契約內所約定之出借廠區之使用規章及相關損害賠償時，應負損害賠償責任之用，再者，況依據系爭契約內容均未有任何原告須給付委任報酬或承攬報酬之約定，顯無法認為屬委任或承攬契約，故被告據系爭合約第9條第4項之擔保本票約定即推論而主張原告公司與明星精工有限公司有承攬或委任關係，顯已違反經驗法則與論理法則。
四、原告公司並未符合容留之提供場地及服勞務等要件：
（一）所謂容留應包含有提供場地及為其從事勞務或工作等二要件，按行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0000000000號 函：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1 款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」該函釋係主管機關基於法定職權，為執行就業服務法關於容留及聘僱關係之認定所為技術性補充規定，符合就業服務法意旨。依上開實務見解，所謂容留應包含有提供場地及為其從事勞務或工作等二要件。
（二）原告公司將系爭廠區無償借用予明星精工有限公司使用後，對於該出借之區域即喪失使用管理之權限，原告公司並無提供場地予非法外籍勞工，依原告公司與明星精工有限公司於契約內定有使用規章及相關損害賠償規範，待明星精工有限公司查驗商品完成後，應將廠區返還原告公司等之內容，應認上開契約就該系爭廠區之使用部份，包含有民法第464 條使用借貸契約之性質，故在該使用借貸契約書所畫定之區域內，明星精工有限公司已取得占有標的物之地位，進而具有使用收益及管領之權利，原告公司對於該區域於契約期間內則已喪失使用管領之權利。
（三）此外，依明星精工有限公司發予原告公司之聲明函內容表明「明星精工向坤輝科技（股）公司借用客戶驗片區，經同意後，此區域全權交由明星精工管理，且完全支配使用，坤輝科技（股）公司無權干涉明星精工於該區域之使用」益證上開查驗商品之特定區域，業經原告公司借貸予明星精工有限公司使用，原告公司對於明星精工有限公司之使用方式並未過問，原告公司僅得要求明星精工有限公司合於該出借廠區使用之方法，對於勞工之選用，更無注意義務之存在。既然告公司對於借予明星精工有限公司之廠區已無管領之權限，又何來有容許任何人停留之可能？原訴願決定書僅以門牌號碼認定是否區域屬原告公司所有，忽略該門牌號碼內各不同區域之實際使用管領之情形而恣意認定原告公司對於上開門牌號碼內之所有區域均具有管領之權限，顯於法有違。
（四）原告公司對於大門之管制，基於禮遇客戶LG Display公司所委託檢驗之明星精工公司，對於明星精工公司之人員亦未有嚴格之進出入管控，就進出入管制部分，明星精工有限公司係為LG Display公司即原告公司客戶所指定之驗貨公司，原告公司對於明星精工有限公司之員工進出入時，均未查證外勞之合法與否，僅需表明為明星精工有限公司之員工，即放行進出，亦即明星精工有限公司對其員工具有獨立之管制權限，根本不歸屬原告公司人員管理之範圍，原告公司並無立場對客戶公司所指定之驗貨廠商之員工實施查核。再者，為求產品檢驗之客觀性，明星精工有限公司於原告公司所借用之廠區內均獨立作業、獨立使用管理，原告公司並未干涉亦無法干涉，雖於借用廠區內明星精工有限公司之作業人員出入時，係利用工廠原有大門，惟原告公司基於禮遇受貨方即LG Display公司之委託檢驗廠商，且原告公司亦不知悉明星精工有限公司作業人員之名單，是明星精工有限公司之作業人員於工廠大門進出入並未有名單之管制，僅需表明為明星精工公司之人員，且持有證件即可進出入，原告公司當然無得知悉有非法外勞於原告公司所出借予明星精工有限公司之區域內工作之情形，且雖原告公司之守衛室只有一個，惟基於上述事由，原告公司對於明星精工有限公司出入廠房之外勞，根本無從查證身分是否合法之可能性。
（五）明星精工有限公司係受LG Display公司之委託為驗貨，非法外籍勞工並非為原告公司從事勞務工作，原告公司與經查獲之非法外勞間並未成立任何勞務契約，更遑論上開經查獲之非法外勞有為原告公司服勞務或工作等情事，且由查獲之非法外勞之工作以觀，所從事者為玻璃製品之收貨檢驗，亦即所查獲之非法外勞所提供勞務之對象為明星精工有限公司。另雖被查獲之外籍勞工於筆錄內說「他們在坤輝公司裡面工作」，惟查「在坤輝公司裡面工作」與「為原告公司服勞務」顯屬二事，依外籍勞工之證詞，且輔以非法外勞係於出借予明星精工有限公司之廠區內查獲，是僅可認為非法外勞認為其工作之地址為原告公司所有，至於實際服勞務之對象為何則無法自此段證詞推論之。
（六）就提供場地之要件而言，原告公司與明星精工有限公司簽定包含有使用借貸性質之契約書後，於該使用借貸契約書所畫定之區域內，明星精工有限公司已取得占有標的物之地位而具使用收益及管領之權利，原告公司對於該區域於契約期間內則已喪失使用管領之權利。是原告公司根本無法提供場地予經查獲之非法外勞。再者，就為其從事勞務或工作之要件而言，原告公司與經查獲之非法外勞間並未成立任何勞務契約，與經查獲之非法外勞間並未存在任何法律關係；且經查獲之非法外勞所從事者為玻璃製品之收貨檢驗，係由客戶即受貨方所自行負責之義務，而非屬原告公司品質管制之部分，其係由LG Display公司發包予明星精工有限公司之業務，與原告公司之業務並無任何關連性。況經查獲之非法外勞所提供勞務之對象為明星精工有限公司，此有新竹縣政府104年2月5日府勞福字第0000000
000 號函就明星公司聘雇非法外籍勞工從事玻璃片檢驗工作而違反就業服務法第57條第1 款規定，裁處明星公司罰鍰75萬元在案，是明星精工有限公司直接對該經查獲之非法外勞為勞務分派及監督，該經查獲之非法外勞直接對明星精工有限公司負責，為明星精工提供勞務，原告公司均不構成就業服務法第44條內關於容留之要件。
五、退萬步言，主觀上，原告公司對於非法外籍勞工進入出借予明星精工有限公司之廠區範圍並未有故意過失，被告機關做成裁罰，顯於法有違。「有責任始有處罰」此為行政罰上之基本原則，行政罰法7條第1項明文規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，本件收貨檢驗工作係由明星精工有限公司承攬，故對其所僱用之工人，有選任、管理、監督之人事權，原告公司僅出借廠房部分區域，至於明星精工有限公司如何僱請工人，原告公司實際無法過問或審核該等勞工身分之合法性，且原告公司於法律上亦與該等勞工無法律上之契約關係，對明星精工有限公司亦無契約約定而無得主動調查勞工之身分，原告公司實無對該等勞工監督控制之可能性，原告公司對此未有任何之注意義務存在，而無應注意能注意卻未注意之情形，並無過失之可言，更遑論有故意之虞。
六、綜上所述，被告機關之行政處分及訴願決定均應撤銷。
肆、被告則以：
一、按「提起行政訴訟訴請行政法院裁判者，應以有權利保護必要為前提要件。具備權利保護必要之要件者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。」（最高行政法院98年判字第173號判決參照）。查，原告因違反就業服務法第44條規定之事項，經被告於104年2月5日以府勞福字第000000000號處分書對其處以新台幣30萬元之罰鍰（下稱系爭處分），而原告業已於系爭處分繳款期限前繳款，勘認系爭處分已因原告履行其義務而執行完畢，其規制之效力即已消滅，系爭處分即因執行完畢而不存在，系爭處分既已不存在，即無從再予撤銷，原告提起本件撤銷訴訟實已無權利保護之必要，亦即欠缺提起撤銷訴訟之實益，應以其訴不備起訴要件裁定駁回之。
二、訴外人明星精工有限公司為原告之履行輔助人，查獲之非法外勞確係為原告提供勞務者：
（一）按，「按解釋契約，應以當事人立約當時之真意為準。如兩造就其真意有爭執時，應從該意思表示所根基之原因事實、經濟目的、一般社會之理性客觀認知、經驗法則及當事人所欲使該意思表示發生之法律效果而為探求，並將誠信原則涵攝在內，藉以檢視解釋之結果是否符合公平正義。又承攬契約並無應以書面訂定之法律明文，乃因當事人意思之一致而成立，…。本件中華基金會與達欣公司於八十六年三月二十一日簽訂工程總包契約，達欣公司同意中華基金會於工程進行中分項分階段發包，並依契約文件、分包契約圖樣等，執行、完成及保固本工程；中華基金會有權指定分包人，達欣公司應與該分包人簽訂分包契約。」、「實務上常見監督付款方式，由「業主與承包商」約定分包商得直接向業主請求付款者，從其約定，如僅約定由業主直接將承包商可得領取之工程款，逕向分包商付款者，則係一種縮短報酬給付流程之安排，該監督付款之約定，並未改變業主與承包商原有之法律關係，業主及承包商依原承攬契約所應負擔之權利義務，除該付款之方式外，均不因該監督付款方式之約定而消滅。」（最高法院10
1 年台上字第249號、100年台上字第1418號民事判決參照）。次按，「承攬人交付履約保證金予定作人，係為擔保承攬人對契約之履行，除契約另有訂定外，此項保證金於契約約定之條件成就時，自得扣抵承攬人應負擔保責任之賠償金額。」（最高法院103年台上字第2429 號民事判決闡釋甚明）。又「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」民法第490條第1項明文規定。末按，「又按『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意、過失負同一責任』，民法第224 條定有明文，就工程承攬而言，承攬人將工程交由履行輔助人代為履行之情形在業界普遍，如果承攬人就其履行輔助人之故意、過失不須負責，則政府採購法第101 條之行政管制目的將落空，難以達成該法規範在立法上設計之規制功能，因此，民法第224條規定關於債務人對於履行輔助人之故意、過失應予負責之規定，於政府採購法關於承攬人之行政制裁上之注意義務，自得予以適用。」、「至於廠商之受雇人或其他從業人員，執行業務所生之責任，本來廠商之受雇人或其他從業人員，就是廠商之助手，助手所為之執業行為，當視為廠商之行為，就以私法而論，依民法第
224 條規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。』其呈現為一般法理，於公法關係亦可當作一般法律原則適用（參照行政程序法第4 條規定及最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）52年度判字第345 號判例意旨）」最高行政法院95年判字第23號、臺北高等行政法院97年訴字第2917號判決參照。
（二）查原告與LG Display訂有承攬契約，約定由原告生產LGDisplay 訂製之玻璃商品，此為原告所自承，又原告雖主張依據其與訴外人明星精工有限公司（下稱明星公司）之合約書第8 條證明明星公司係受LG Display委託為其檢驗商品，並非為原告檢驗商品，然若如原告所述，明星公司係受LG Display委託為其檢驗商品，衡情依明星公司與LGDisplay 之法律關係，自係由LG Display給付款項予明星公司，與原告並無關係，何以明星公司要再與原告簽訂系爭合約書，並就款項之給付義務加以明定。況依系爭合約書第6 條約定：「甲、乙雙方同意所有經乙方於甲方廠區檢驗完成出貨品，若經甲方客戶LG Display收貨檢驗不良者，乙方願負全部賠償責任，並依LG Display所受損害狀況，支付LG Display等值金額……。乙方保證LG Display不得向甲方主張瑕疵擔保責任……。」基此，明星公司所為之檢驗並非係為LG Display所為之收貨檢驗，實則明星公司所為之檢驗係為原告商品之出貨檢驗，僅因定作人LGDisplay 指定由明星公司完成檢驗出貨商品之工作，故承攬人原告始與明星公司簽訂系爭合約書，又為縮短報酬給付流程，依系爭合約書第8條之約定，由定作人LG Displa
y 直接給付款項予明星公司，故系爭合約書應為次承攬契約，故原告主張其係出借廠區供LG Display委請之明星公司進行收貨檢驗云云，顯與事實不符，不足為採。
（三）次查，依系爭合約書第9 條第4 項之約定，明星公司開立
500 萬元之本票作為擔保系爭合約履行之用，應認該擔保金係屬履約保證金，亦即係次承攬人明星公司交付履約保證金予原告，作為擔保明星公司對契約之履行，該履約保證金須俟明星公司履約完畢始得返還。
（四）至原告雖提出之明星公司之聲明函主張：「明星公司係受
LG Display之委託從事檢驗工作，原告僅將廠區借予明星公司使用」云云，惟明星公司與原告間具有密切之業務關係，其於本件訴訟係屬具有利害關係者，其所為證言偏袒原告事所必然，是聲明函之內容其真實性即有可疑，顯然係臨訟串供之詞，無可採信。
（五）綜上所述，系爭合約書係原告與明星公司就原告承攬LGDisplay之工作中有關檢驗出貨商品之次承攬契約，故明星公司為原告之助手，亦即為其履行輔助人，故明星公司雇用之非法外勞於原告之廠區從事檢驗工作，即係為原告提供勞務，至為明灼。原告主張其出借廠區與明星公司，該出借之廠區已非屬其管領云云，然原告對於使用借貸關係並未舉證以實其說。
三、原告確有非法容留外勞工作之情事：
（一）按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」所稱非法容留外國人從事工作，係指與外國人間無聘僱關係存在，且未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於其處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。按勞委會91年9月11日勞職外字第0000000000 號函釋：「查就業服務法第44條規定任何人不得非法容留外國人從事工作。係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言…」95年2月3日勞職外字第0000000000號函釋：
「…外國人有勞務提供或工作之事實，即令無償亦屬工作…」揭示並不以外籍人士領有薪資或費用為要件，其著重於是否有非法提供勞務或工作事實之勞動行為，易言之，一有實際勞務提供之行為，即便是無償，仍應視為有工作事實。」臺北高等行政法院99年簡字第304號判決參照。
（二）次按，就業服務法第44條所欲禁止者，既為任何人未經許可「容許」外國人「停留某處所」從事勞務工作，則其前提，勢須該行為人對某處所能否容人停留工作一事，享有容許與否之場所管領權限，並因此場所管領權之行使，未遵循就業服務法第44條之規範，竟容許外國人未經許可在其管領之場所內工作，始有其行為之不法性，而應受罰。」（臺灣臺北地方法院104年簡字第108號判決參照）。查內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊新竹縣專勤隊及本府查察人員於103年11月26日當場查獲有十名非法外勞於原告登記所在地新竹縣○○鄉○○村○○路○號從事精密面板玻璃片檢驗工作，雖原告提出系爭合約書主張，該檢驗區係出借與明星公司，已非屬其所管領云云，惟查，明星公司與原告所簽訂之系爭合約書，實為次承攬契約，是明星公司雇用之非法外勞即為原告之履行輔助人，其所為檢驗工作即屬勞務之提供，有實際工作之事實，雖該十名非法外勞與原告間並無雇傭關係，然原告之行為業已該當就業服務法第44條所稱非法容留外國人從事工作之構成要件，是被告對其違章之行為處以30萬元之罰鍰實屬合法適當。
（三）次查，依系爭合約書第1 條之約定，明星公司派遣之人員出入原告公司仍應遵守其工廠之規範，且依查獲之十名非法外勞所述，其出入原告公司仍須換證以進入廠區，並非不受原告之門禁管制，足證明星公司派遣之非法外勞對於檢驗廠區之進出、使用範圍等，均受原告之管理規劃決定，明星公司顯無自行支配之決定權限，是原告對本次查獲之非法外勞實際工作之場所係有管領權限者，其竟容許外國人未經許可在其管領之場所內工作，其行為顯具有不法性而應受罰，故系爭處分應屬適法，原處分並無違誤等語，資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。
伍、本院之判斷：本件如事實概要欄所述之經過事實，有坤輝科技股份有限公司與明星精工有限公司合約書、內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊新竹縣專勤隊移署專一竹縣霖字第0000000000號書函、查獲外勞等談話筆錄、新竹縣政府勞工處外籍勞工業務檢查表，與原處分與訴願決定等影本在卷可稽（見原處分卷第25-120頁），復為兩造所不爭執，堪信為真實。本件兩造以前詞爭執，故本件首應審究者，端在於：（一）本件原告提起撤銷訴訟是否具有權利保護必要？（二）被告以非法容留外國人從事工作為由，裁罰原告，是否於法有據？原告是否有「非法容留」之外國人之行為，被告以原處分裁罰原告，是否有據？
一、本件訴訟是否具有權利保護必要？按「提起行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟，除應具備該條所定之訴訟要件外，尚須具有權利保護必要，始係合法。所謂權利保護必要，係指尋求權利保護者，准予經由向法院請求之方式，以實現其所要求之法律保護之利益之謂。權利保護必要，乃基於誠實信用原則，旨在禁止訴訟制度濫用。故如尋求權利保護者可以用其他更符合事實需要之有效途徑，以達到請求保護之目的，或其所主張被侵害之權利或法律上利益，縱經審判結果，亦無從補救或回復其法律上地位或其他利益者等等，均屬欠缺權利保護必要。」（最高行政法院95年度裁字第02147 號裁定著有明文。）另，依行政訴訟法修正理由說明中提及：「行政處分已執行與行政處分消滅不同，如有回復原狀之可能，依第一項意旨，應可提起撤銷訴訟。
」，亦即凡有解除行政處分規範效力之必要者，行政處分原則均應以撤銷訴訟為之。已執行完畢行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准原告提起撤銷訴訟，原告如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196 條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。是對於已執行完畢之行政處分，若該「行政處分規範效力仍然存在」，且「有回復原狀之可能性」。至於對於回復原狀的理解，應係指得回復應有狀態，例如撤銷退學處分，得回復學籍，自有回復原狀之可能。申言之，所謂「回復原狀之可能性」乃指以自然之方式除去持續侵害權利之違法狀態，回復因行政處分干涉權利而被違法變更之原先事實狀態，其目的在於回復若未受到違法行政處分干涉權利、侵害之情況下現應存在之狀態而言，該等狀態包括財產上及非財產上均屬之，包括身份、資格、財產、等狀態之回復等均屬之。經查：本件所指之回復原狀乃指回復原告未繳納罰鍰前之財產狀態，是若經撤銷原處分後，被告返還原告所繳納之罰鍰，則原告之整體財產仍具有回復原始狀態之可能性，故本件具有權利保護之必要性，故被告稱本件罰鍰業經繳納完畢，亦即行政處分業已執行完畢，故已無提起撤銷訴訟之必要性而欠缺權利保護必要，容有誤會。
二、被告以非法容留外國人從事工作為由，裁罰原告，是否於法有據？原告是否有「非法容留」外國人之行為，被告以原處分裁罰原告，是否有據？
（一）按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」、「任何人不得非法容留外國人從事工作」、「違反第44條或第57條第1款……規定者，處新台幣15萬元以上75萬元以下罰鍰」，分別為就業服務法第43條、第44條及第63條第1 項所明定。次按，「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1 款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人』所規範，經主管機關即勞動部改制前之行政院勞工委員會91年9 月11日勞職外字第0000000000號函釋在案。
（二）就業服務法於第5章「外國人之聘僱與管理」之首之第42條規定，固揭示：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」之立法意旨及精神，然處罰前提仍應審究原告是否確有該法第44條所禁止「非法容留外國人從事工作」之行為，而非僅得以原告行為會促成外國人違法從事工作，足致妨礙本國人就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定之惡害結果，即認應予處罰。就此而言：
⑴所謂「非法容留」外國人從事工作，依法條文義解釋乃指
未依就業服務法或相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言，勞動部改制前之行政院勞工委員會91年9 月11日勞職外字第0000000000號函釋，亦採相同之見解。由上開條文文義及函釋內容可知，「非法容留」內含有三要件：一、未依就業服務法或相關法令規定申請許可；二、「容許」外國人停留於某處所；三、「為其」從事勞務提供或工作事實。由上開第二、三要件可知行為人（即受處分人）對於容留場所需具有主導性、主控性、管領性，且行為人（即受處分人）乃勞務或工作之受領者。申言之，所謂「容許」乃指受處罰之行為人必須對於某場所能否容留工作一事，享有容許與否之主導、管領權限，亦即場域管領權，若對外國人工作場所並無任何「容許」停留該處所之管領權限者，外國人是否在該處所工作自無需得其容許及查核，更無從苛責其因容許停留所生之不法性可言；其次，該等外國人乃需「為行為人」而服勞務或工作，亦即受處分人（即行為人）必須為勞務或工作之受領方。
⑵另，就業服務法第44條、第57條之區分而言，依就業服務
法第57條規定「雇主聘僱外國人不得有下列情事…」等語，相對於同法第44條禁止「任何人」「非法容留外國人從事工作」，第57條乃以「雇主」「聘僱」外國人從事工作作為規範內容，故其違法行為之成立，應以行為人與從事工作之外國人間有聘僱關係為前提要件，反觀第44條規範之對象，雖非如第57條以聘僱關係之雇主為限，但詳究其所欲規範之違法行為態樣，仍有專屬其自身之構成要件，即「非法容留外國人從事工作」，其要件有三：一、未依就業服務法或相關法令規定申請許可；二、「容許」外國人停留於某處所；三、「為其」從事勞務提供或工作事實。申言之，所謂未經依法許可即容許外國人停留某處所從事工作，所規範之行為人限於對外國人工作場所有管領權限之人，如前所述，此與行為人對非法工作之外國人有無聘僱關係，並無必然關聯。舉例而言，對外國人工作有聘僱或指揮監督關係，又對其之工作場所有管領權限者（例如雇主非法聘僱外國人在其工廠內工作），固可能競合構成就業服務法第57條與第44條之違法（最高行政法院98年度判字第543 號即採此見解）；反之，縱對外國人工作有聘僱或指揮監督關係，但其對外國人實際工作之場所並無管領權限者，其非法指揮外國人至他人管領之場所工作者（例如雇主派遣工人至他人工廠工作），不論該雇主或指揮監督權人是否應成立就業服務法第57條之違法行為，因其對外國人實際工作場所並不具容許停留與否之管領權限，自不該當同法第44條所禁止之非法容留行為。
（三）綜上所述，被告以非法容留外國人從事工作為由，裁罰原告，是否於法有據？原告是否有「非法容留」之外國人之行為，被告以原處分裁罰原告，是否有據，應由下列二面向加以分析之：⑴原告對於系爭查獲外勞之廠區是否具有管領權？⑵原告是否為查獲外勞所服勞務之受領方？
三、原告對於系爭查獲外勞之廠區是否具有實際管領權？
（一）明星精工有限公司乃在原告工廠內執行檢驗原告公司生產完成之貨品之事實，有原告所提出之坤輝科技實業股份有限公司與明星精工有限公司所簽立之合約書（見原處分卷第15頁），且為被告所不爭執，此部分之事實應可認定之。
（二）按解釋契約，應以當事人立約當時之真意為準。如兩造就其真意有爭執時，應從該意思表示所根基之原因事實、經濟目的、一般社會之理性客觀認知、經驗法則及當事人所欲使該意思表示發生之法律效果而為探求，並將誠信原則涵攝在內，藉以檢視解釋之結果是否符合公平正義。
（三）查，依合約書前言「茲為乙方（即明星精工有限公司）受
LG Display委託在甲方（即坤輝科技實業有限公司）工廠內執行檢驗甲方生產完成之出貨品相關權利義務，經甲、乙雙方合意約定契約條款如下、、」、合約第1 條：「甲、乙雙方同意乙方所屬派遣人員於甲方廠區執行勤務時，遵守甲方作業人員工作規範，值勤作業時間比照甲方人員生產排班時間，並需依據甲方限定工作區域進行作業。
」、第2條：「甲、乙雙方同意於甲方廠區執行勤務時，使用甲方指定如下耗材，並委由甲方購買，乙方依據實際使用數量，支付等值金額與甲方」、第8 條：「甲、乙雙方同意乙方於甲方廠區檢驗費用，完全由LG Display全額負擔，與甲方無涉。」，由上開合約內容所規定之雙方權利義務關係內容觀之，合約所規範雙方之權利義務乃乙方有權於合約期間內得使用特定廠區（甲方所限定之廠區），且乙方委託甲方購買特定之耗財，由合約內容整體觀之，系爭契約性質乃屬於混合契約之類型，亦即兼具有出借廠區及委託購買耗財之混合契約，申言之，就甲（原告）而言，於合約期間有義務出借特定廠區供乙（即第三人明星精工）進行檢驗工作使用，且甲受乙委任代為購買特定耗材，至於乙方則負有於合約期間應遵守甲方之工作規範並負擔耗材費用等義務。依契約本質、一般社會之理性客觀認知、經驗法則判斷，當原告將廠區出借予明星精工公司進行檢驗工作時，已暫時將廠區之管領權交與明星精工公司，況為避免干擾明星精工公司之檢驗工作進行及避免影響檢驗程序之客觀性，衡諸常情，原告應不便於檢驗期間任意進入該檢驗廠區，故由此點亦可合理推斷於合約期間原告對於系爭檢驗廠區應已暫時失去管領權。再佐以林俊孚（即明星精工廠長）於移民署專勤隊稱：「（問：越南籍逃逸外勞進入廠區工作是誰允許的？）是領班柯偉倫。」、柯偉倫（即明星公司領班）於移民署新竹縣專勤隊稱：「（問：坤輝科技外包區若有發生問題你需要向誰回報？）跟明星精工廠長林俊孚回報。」（見原處分卷第63頁、66頁），由明星精工廠長及領班之供述亦可再次佐證，系爭驗片廠區於合約期間之廠域管領權已經暫時移轉予第三人明星精工公司。
（四）綜上所述，由系爭合約內容得見，本件原告與第三人明星精工間之法律關係乃屬於兼具有出借廠區及委託購買耗財之混合契約，依契約之本質、一般社會之理性客觀認知、經驗法則判斷，當原告將廠區出借予明星精工公司進行檢驗工作時，已將廠區之管領權交與明星精工公司使用，況基於避免干擾明星精工公司檢驗工作之進行，於合約期間原告對於檢驗廠區應已暫時喪失管領權。
四、系爭外勞是否「為其（原告）」從事勞務提供或工作？亦即原告是否為查獲外勞所服勞務之受領方？
（一）系爭外勞被查獲之區域乃原告所有然為第三人明星精工所使用中之驗片廠區，且非法外勞當時所從事者乃驗片工作，及被告針對第三人明星精工公司已以其違反就業服務法第57條第1款之規定以新竹縣政府104年2月5日府勞福字第0000000000號裁罰明星精工公司75萬元在案，為二造所不爭執，此部分之事實應足以認定之。此外，如前所述，依據合約文義內容得見，系爭檢驗之承攬契約乃存在於LGDisplay 與第三人明星精工公司，故依據上開客觀事實應可認定所查獲之非法外勞乃為第三人明星精工公司服勞務，亦即該等勞務之受領方乃明星精工公司。
（二）另查，林俊孚（即明星公司廠長）於移民署新竹縣專勤隊中稱：「（問：本對移民署新竹縣專勤隊人員與新竹縣勞工處人員於103年11月26日10時15分，在新竹縣竹北市○○路○號（坤輝科技股份有限公司？）一樓作業區，查獲越南籍逃逸外勞（阮氏菊等10名）在現場工作是否為明星精工有限公司雇用？是何人雇用？你們公司派駐坤輝的管理者有哪幾位？）我聽我的合法外籍員工說，由於我們有派人在坤輝做管理者，然後合法外籍員工有認識非法的外籍員工，然後介紹進入坤輝，但這些非法的並非我們所雇用。雇用人是柯偉倫，香港人，是我表妹夫。」、「（問：根據坤輝科技股份有限公司指稱，這些外勞都是明星精工所雇用的，這點你作何解釋？這些逃逸外勞到底是誰雇用進坤輝科技有限公司工作的？是否為坤輝科技自行雇用的？）此外包區是我們在做，所以坤輝認為外包區裡的人都是我們所雇用的人。有可能是領班柯偉倫找的，很趕貨的話他會自己去找人幫忙。」、「（問：越南籍逃逸外勞進入廠區工作是誰允許的？）是領班柯偉倫。」（見原處分卷第58頁、60頁、63頁）；證人柯偉倫（即明星公司領班）於移民署新竹縣專勤隊稱：「（問：坤輝科技外包區若有發生問題你需要向誰回報？）跟明星精工廠長林俊孚回報。」、「（問：越南籍逃逸外勞是你同意讓他們進入公司上班的嗎？）首先我不知道他們是非法的，是我們的員工找過來代班的，是我讓他們進去上班的。」（見原處分卷第66頁、第68頁）；外勞阮氏菊等人於調查局調查筆錄中均供稱：工作內容是檢查玻璃是否正常明確（見原處分卷第74-121頁）；證人吳美怡（即坤輝科技公司人事部門副課長）於本院證稱：「（問：現場是誰管理外勞？）我到現場都是看到外勞，他們身上都是穿著明星精工的衣服。」（見本院卷第182頁筆錄）；證人陳佳琦（即內政部移民署新竹縣專勤隊人員）於本院證稱：「（問：進入現場，非法外勞身上是否都有穿著明星精工的背心？）不太記得，但知道部分外籍人士有穿明星精工的背心。」、「（問：在現場，除了非法外籍人士之外，有無看到其他人員？）我記得進去時，有一位香港的人士，他有在裡面。我不確定他是否是在我們查緝後才進來，還是本來就在裡面的。」、「（問：那位香港的人士，後來有製作筆錄？）是的。他叫柯偉倫。」、「（問：請說明除了外籍人士以及疑似在現場的柯偉倫外，有無其他人？）10位非法外勞，其他現場應該沒有人。」等語（見本院卷第184頁背面、185頁）；綜合以上證人等之證述得見，被查獲之外勞均身著第三人明星精工之背心，且該等非法勞工疑似由明星精工之領班柯偉倫所找進驗片廠區進行驗片工作，另系爭驗片廠區若發生之問題應向明星精工公司之廠長林俊孚回報，由上開客觀事證僅可證明查獲之非法外勞乃為第三人明星精工服勞務，尚無從因此推論出該等查獲非法外勞所服勞務之對象乃原告。
（三）至查獲外勞等雖曾供稱：在坤輝工作等語（見原處分卷第75頁、84頁、88頁、92頁、101頁、105頁、114 頁），然因系爭尚涉及原告、明星精工及第三人LG等公司等間彼此之複雜法律關係，查獲非法外勞等於新竹縣專勤隊接受調查時，雖有翻譯人員陪同，然仍難苛求其等於回答問題時已然對於原告、明星精工、LG等公司間之法律關係，以及其等實際工作之對象已然深入瞭解；再者，依據調查筆錄所載之問答方式「（問：你為何會在新竹縣○○鄉○○路○號（坤輝科技公司）之處所？是否有人仲介？）工作，朋友介紹。」（見原處分卷第75頁），依上開問答方式，以及因翻譯轉換過程對於問題之理解或可能產生出入，實無從由上開簡略之問答中確實知悉查獲外勞所稱「在坤輝工作」本意乃指工作地點（亦即在坤輝公司所在地點工作），抑或為坤輝公司工作，況證人陳佳琦於本院亦證稱：「（問：就妳印象而言，在詢問外籍人士裴氏鸞時，她是否能充分瞭解，所工作的雇主究竟為何人？）我們詢問筆錄的時候、、，我們所指坤輝科技工作是指在坤輝科技公司的廠區工作。」、「（問：妳們在詢問的過程中，也無法確認她們的雇主是坤輝科技或是明星精工？）是的，這必須是兩造都詢問過後，我們才能做最後的確認，所以移送的法條也會不一樣，雇主的部分是以57條移送，非法容留的部分，是用44條移送。」，此外，依被告已對明星精工以其違反就業服務法第57條予以裁罰以及外勞等均陳稱所從事者為面版玻璃檢驗工作，可見查獲外勞之服勞務之對象應屬第三人明星公司而非原告，故原告既然非勞務之受領方，此部分自非就業服務法第44條所欲規範之對象。
（四）至被告抗辯依合約第8條約定：「甲、乙雙方同意乙方於甲方廠區檢驗費用，完全由LG Display全額負擔，與甲方無涉。」，此乃縮短報酬給付流程之故，由此可推知系爭合約書應為次承攬契約云云，然由合約前言已明白揭示「茲為乙方（即明星精工有限公司）受LG Display委託在甲方（即坤輝科技實業有限公司）工廠內執行檢驗甲方生產完成之出貨品相關權利義務、、」，以及第8條合約文義內容「檢驗費用，完全由LG Display全額負擔」，由合約文義及報酬負擔者為LG Display觀之，僅得證明系爭有關產品檢驗之承攬契約應存在於LG Display與明星精工之間，尚無從因此推論出系爭合約屬於次承攬契約，亦無法推論出所查獲之非法外勞乃為原告服勞務，被告此部分抗辯應無理由。
（五）另，被告亦抗辯依據第9條第4項之擔保金約定可見，明星公司開立500 萬元之本票作為擔保系爭合約履行之用，應認該擔保金係屬履約保證金，亦即係次承攬人明星公司交付履約保證金予原告，作為擔保明星公司對契約之履行云云，然經整體檢視第9條各項之約定得見，第9條第1項「甲方每週一應彙計乙方委由甲方購買使用之耗材，檢附發票或法律上有發票效力之證明單據，向乙方請款，乙方並應依約於三日內以現金或電匯方式付款給甲方。」、第2項「乙方若未依本項規定，甲方得暫停耗材之供應。」、第3項「其他因乙方執行勤務所導致的賠償金額之請款，亦由甲方檢附發票或法律上有發票效力之證明單據，向乙方請款，乙方並應依約於七日內以現金或電匯方式付款給甲方」，依據第9條第1項至第3項之內容，佐以第4項之擔保金約定得見，系爭500 萬元之擔保金所擔保之範圍應指明星精工公司於合約期間若未依約支付原告代為購買之耗財費用、明星公司於執行勤務導致原告廠區或相關損害時之賠償等，申言之，細審酌整體合約及第9 條之內容得見，雖系爭合約第9條第4項有約定500 萬元本票之內容，然乃為擔保合約履行之用，至於所稱擔保之合約履行乃指乙方於廠區內執行檢驗工作時，應遵守甲方之工作規範，不得造成甲方完成之玻璃成品、其他相關損害，並不得洩漏有關甲方商業、生產製造訊息（即合約第三、四、五、六條），此外，該擔保金亦擔保乙方（即明星精工）所委由甲方（即原告）購買之耗財，乙方必須依約給付費用，故單純由此擔保金之約定亦難逕此認定原告與明星精工之間存有次承攬契約之法律關係，亦即無法推論出原告乃查獲非法外勞所服勞務之受領方，被告此部分辯稱亦無理由。
五、至被告辯稱只要外國人違法工作，而行為人對其有無對價性之指揮監督關係，因不構成就業服務法第57條規定之聘僱行為，就應論以非法容留，故本件對於直接雇主明星精工公司乃以就業服務法第55條規定處罰，至於原告則以就業服務法第44條處罰云云。然如前所述，第44條規範之對象，雖非如第57條以聘僱關係之雇主為限，但就違法行為態樣，仍有其自身之構成要件，即「非法容留外國人從事工作」，被告逕認行為人與外國人間有指揮監督關係但無對價關係者，因不能成立聘僱關係，無法以就業服務法第57條規定相繩，就應論以非法容留云云，乃將就業服務法第44條規定誤認為係同法第57條之漏洞網補條款，並忽視該條已規定自身所定之違法行為態樣，容有所誤，被告此部分辯稱亦無可採。
陸、綜上所述，依照卷內證據，尚無從認定原告對於系爭查獲非法外籍人士之驗片區有管領權，且對於該等外籍人士有實際管領之能力，亦無法認定查獲之非法外籍人士乃為原告服勞務，換言之，從卷內事證無從認定原告有違反就業服務法第44條非法容留之規定，原告訴請撤銷原處分，確屬有據，應予准許，並判決如主文所示。
柒、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
書記官 謝國聖